Selvitysvelvollisuutta koskevien säännösten kumoaminen

Hallituksen esityksessä ehdotetaan kuntarakennelain (1698/2009) vuoden 2019 loppuun saakka väliaikaisesti voimassa olevan 1 a luvun kumoamista. Mainittuun lukuun sisältyvät säännökset koskevat muun muassa kuntien velvollisuutta selvittää yhdistymistä, selvitysvelvollisuuden edellytyksiä ja selvityksen määräaikoja.  

Kuntarakennelain säätämistä koskevassa hallintovaliokunnan mietinnössä HaVM 11/2013 vp on perustuslakivaliokunnan lausunnon (PeVL 20/2013 vp) johdosta kuntauudistuksen etenemisen kannalta keskeinen säännös kuntien selvitysvelvollisuuden määräajasta sidottu sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämislain hyväksymiseen eduskunnassa. Selvitysten määräaikaa koskevien säännösten voimaantulosta on tullut säätää erikseen lailla. Kyseinen sääntely on edelleen avoinna, koska asiaa koskenut hallituksen esitys on rauennut hallintovaliokunnassa viime vaalikauden päättyessä (HE 299/2014 vp).  

Pääministeri Sipilän hallitusohjelman mukaan sosiaali- ja terveydenhuollon uudistus perustuu kuntaa suurempiin itsehallintoalueisiin. Näin ollen kuntarakennelain yhteys sosiaali- ja terveydenhuollon uudistukseen on kyseisen linjauksen johdosta katkennut. Hallintovaliokunta pitää perusteltuna kuntarakennelain selvitysvelvollisuuden kriteereitä ja määräaikoja koskevien säännösten kumoamista.  

Lisäksi valiokunta pitää asianmukaisena lähtökohtana, että kuntien yhdistymiset perustuvat vapaaehtoisuuteen ja että valtio sitoutuu tukemaan myös taloudellisesti vapaaehtoisia kuntaliitoksia. Yhdistymisavustuksia ja valtionosuusmenetysten korvaamista koskevat säännökset ovat voimassa niin, että nykymuotoisia yhdistymisavustuksia ja valtionosuusmenetysten korvauksia maksetaan viimeisen kerran vuonna 2017 voimaan tulevissa kuntaliitoksissa. Valtion vuoden 2016 talousarvioesityksessä (HE 30/2015 vp) yhdistymisavustuksiin ja valtionosuuksien vähentymisen korvaamiseen on varattu yhteensä 24,547 miljoonaa euroa. Yhdistysmisavustusta maksetaan uudelle kunnalle kolmen vuoden ajan kuntien yhdistymisen voimaantulosta lukien ja valtionosuuksien mahdollinen väheneminen korvataan vuoden 2019 loppuun saakka. Avustuksiin otettu rahoitus on otettu huomioon valtiontalouden kehyksissä vuosille 2017—2019 (VNS 1/2015 vp).  

Käsiteltävänä olevassa hallituksen esityksessä ei ole otettu kantaa kuntien taloudelliseen tukeen väliaikaisesti voimassa olevien säännösten soveltamisen jälkeen. Valiokunta tähdentää, että kuntien vapaaehtoista yhdistymistä tulee tukea myös vastaisuudessa säädettävän erillisen lainsäädännön pohjalta ja tarvittaessa lisäksi myös budjettiperusteisen rahoituksen, kuten esimerkiksi harkinnanvaraisten avustusten, turvin. Erityisen tärkeää tämä on etenkin kriisikuntien kannalta. Valiokunta pitää lisäksi kuntien yhdistymishalukkuuden kannalta tärkeänä myös sitä, ettei kuntarakenteen muutoksista aiheudu valtionosuuksien menetyksiä. 

Henkilöstön irtisanomissuojaa koskevien säännösten kumoaminen

Hallituksen esityksessä ehdotetaan kumottavaksi kuntarakennelain 29 §:n 2 momentti, johon sisältyvät säännökset kuntajaon muutoksissa sovellettavasta henkilöstön erityisestä viiden vuoden irtisanomissuojasta. Momentin mukaan uusi kunta ei saa irtisanoa henkilöstöä viiden vuoden aikana kuntajaon muutoksen voimaantulosta tuotannollisilla ja taloudellisilla perusteilla.  

Valiokunta pitää perusteltuna voimaantulo- ja siirtymäsäännökseen sisältyvää rajoitusta siitä, että 29 §:n 2 momentin säännöstä irtisanomissuojasta sovelletaan kuitenkin ennen vuotta 2016 voimaan tulleissa kuntien yhdistymisissä. Säännös antaa sen perustellun odotuksen suojan, ettei henkilö, joka on jo ehtinyt tulla erityisen irtisanomissuojan piiriin, menetä jälkikäteen tätä asemaansa.  

Hallituksen esityksen mukaan vuosina 2016 ja 2017 voimaan tulevissa kuntien yhdistymisissä ei kuitenkaan sovellettaisi voimaantulo- ja siirtymäsäännöksen nojalla mainittua henkilöstön irtisanomissuojaa eikä tältä osin myöskään yhdistymissopimuksen ehtoja, jotka kunnat ovat päättäneet ennen käsiteltävänä olevan lakiehdotuksen voimaantuloa. Perustuslakivaliokunta katsoo lausunnossaan, että kysymys ei ole taannehtivasta puuttumisesta irtisanomissuojaan, koska heikennys ei koske jo toteutuneita kuntien yhdistymisiä. Perustuslakivaliokunta kuitenkin huomauttaa, että laki on syytä säätää tulemaan voimaan hyvissä ajoin vuoden 2015 aikana, koska sääntelyllä on tarkoitus puuttua vuoden 2016 alussa voimaan tuleviin kuntaliitoksiin. Hallintovaliokunta arvioi, että lakiehdotus on mahdollista käytännössä säätää tulemaan voimaan aikaisintaan joulukuun 2015 alusta lukien. Näin ollen yhdistyvien kuntien ei ole enää tosiasiallisesti mahdollista käsitellä vuoden 2016 alussa voimaan tulevien kuntaliitosten osalta yhdistymissopimuksia. Johtopäätöksenään hallintovaliokunta katsoo, ettei lakiehdotusta ole enää tässä vaiheessa vuotta mahdollista säätää tulemaan voimaan edellä tarkoitetuin tavoin hyvissä ajoin vuoden 2015 aikana. 

Edellä lausutun lisäksi hallintovaliokunta katsoo, ettei enää tässä vaiheessa vuotta ole muutoinkaan henkilöstön kannalta kohtuullista — ottaen huomioon henkilöstön perustellut odotukset erityisen irtisanomissuojan säilymisestä — mahdollistaa vuoden 2016 alussa voimaan tulevien kuntaliitosten osalta puuttumista hallituksen esityksessä ehdotetuin tavoin yhdistymissopimuksin vielä tällä hetkellä voimassa olevaan lainsäädäntöön perustuvaan erityiseen irtisanomissuojaan. 

Vuonna 2016 voimaan tulevat kuntien yhdistymispäätökset on päätetty irtisanomissuojaa koskevan kuntarakennelain 29 §:n 2 momentin voimassa ollessa. Lakiehdotus merkitsee siten sitä, että lailla puututaan tältä osin kuntien jo neuvottelemiin ja päätettyihin kuntaliitoksiin. Perustuslakivaliokunnan lausunnosta ilmenee perustuslain 121 §:ssä turvatun kunnallisen itsehallinnon kannalta olevan kuitenkin merkityksellistä, että esityksen perustelujen mukaan kaikki vuoden 2016 alussa yhdistyvät kunnat ovat kannattaneet erityisen irtisanomissuojan kumoamista. Lisäksi näillä kunnilla on lainmuutoksesta huolimatta niin halutessaan mahdollisuus muuttaa yhdistymissopimustaan irtisanomissuojan osalta ennen yhdistymisten voimaantuloa. Perustuslakivaliokunta katsoo, että tämänkin vuoksi laki on syytä säätää tulemaan voimaan hyvissä ajoin vuoden 2015 aikana, jotta vuonna 2016 yhdistyville kunnille jää riittävästi aikaa tehdä mahdolliset haluamansa päätökset yhdistymissopimuksen tarkentamisesta ennen yhdistymisen voimaantuloa.  

Hallintovaliokunta on havainnut, että lausuntokierroksella kunnissa ollut hallituksen esityksen luonnos poikkeaa käsiteltävänä olevasta hallituksen esityksestä. Lausunnolla olleessa luonnoksessa on lähdetty siitä, että erityinen lakisääteinen irtisanomissuoja poistuisi vasta vuonna 2017 voimaan tulevissa kuntien yhdistymisissä. Vuonna 2016 voimaan tulevissa kuntien yhdistymisissä kunnat voisivat kuitenkin luonnoksen mukaan sopia yhdistymissopimuksen muuttamisesta siten, ettei irtisanomissuojasäännöstä sovelleta kyseisten kuntien yhdistymiseen. Yleensä sillä seikalla ei ole lakiehdotuksen käsittelyn kannalta merkitystä, että lausuntokierroksen jälkeen hallituksen esityksen luonnosta muutetaan, vaan pikemminkin on kysymys normaalista menettelystä, jossa saatujen lausuntojen johdosta päädytään muuttamaan luonnosta. Tässä tapauksessa on kuitenkin kysymys sikäli poikkeuksellisesta tilanteesta, että perustuslakivaliokunta on kiinnittänyt kuntien lausuntoihin huomiota kunnallisen itsehallinnon näkökulmasta. Perustuslakivaliokunnan lausunnon kyseisestä kannanotosta ei hallintovaliokunnan käsityksen mukaan kuitenkaan voida tehdä johtopäätöksiä säätämisjärjestyskysymyksen suhteen suuntaan tai toiseen ilman perustuslakivaliokunnan uutta lausuntoa, johon ei ole ajallista mahdollisuutta. Joka tapauksessa kunnilta on pyydetty hallintovaliokunnan mielestä lausuntoa olennaisesti hallituksen esityksestä poikkeavasta luonnoksesta. Kuntien näkemyksille on tässä yksittäistapauksessa perusteltua antaa tavanomaista enemmän merkitystä. Uutta asianmukaisesti järjestettävää lausuntokierrosta ei lakiehdotuksen käsittelyaikataulu huomioon ottaen näytä olevan mahdollista toteuttaa. 

Asiassa ilmenneet eri seikat huomioon ottaen hallintovaliokunta on kokonaisharkinnan perusteella päätynyt siihen ratkaisuun, että vielä vuonna 2016 voimaan tulevissa kuntien yhdistymisissä henkilöstö säilyttää voimassa olevan kuntarakennelain 29 §:n 2 momentissa tarkoitetun erityisen irtisanomissuojan. Tämän vuoksi hallintovaliokunta ehdottaa 1. lakiehdotuksen voimaantulo- ja siirtymäsäännöksen muuttamista. 

Hallintovaliokunta toteaa, että kuntien yhdistymistilanteissa syntyy yleensä väistämättä muun muassa organisatorista päällekkäisyyttä. Vaikka erityisen irtisanomissuojan voidaan arvioida tavoitteensa mukaisesti myös edistäneen kuntaliitosten syntymistä, valiokunnan käsityksen mukaan erityinen irtisanomissuoja on kuitenkin toisaalta myös vaikeuttanut ja viivästyttänyt niitä uudistuksia ja kehittämistoimenpiteitä, jotka ovat keskeisesti olleet kuntaliitosten motiiveina.  

Hallintovaliokunnan ehdottamat muutokset merkitsevät, että kuntien yhdistymiseen liittyvään erityiseen irtisanomissuojaan puututaan ainoastaan vuonna 2017 voimaan tulevien kuntaliitosten osalta. Valiokunnan saaman selvityksen perusteella kuntien yhdistymistilanteessa on henkilöstön kannalta kysymys liikkeenluovutuksesta. Kuntajaon muutos, joka johtaa henkilöstön työnantajan vaihtumiseen, katsotaan kuntarakennelain 29 §:n 1 momentin perusteella liikkeen luovutukseksi. Syntyvän uuden kunnan henkilöstö ei jää vaille lakiin perustuvaa yleistä irtisanomissuojaa, vaan irtisanomistilanteessa tulevat sovellettaviksi laki kunnallisesta viranhaltijasta (304/2003) ja työsopimuslaki (55/2001). Lakiperusteinen irtisanomissuoja on välttämätön, koska ketään ei edes saa perustuslain 18 §:n 3 momentin mukaan irtisanoa ilman lakiin perustuvaa syytä.  

Tässä yhteydessä valiokunta tähdentää erityisesti henkilöstön muutosturvan tärkeyttä. Henkilöstö on myös kunnissa aivan keskeinen voimavara, josta on pidettävä huolta ja jota on osattava arvostaa. Muutosturva ei koske vain kuntien yhdistymisiä, vaan koko kuntasektori ja laajemminkin julkinen hallinto on lähitulevaisuudessa voimakkaassa muutoksessa perustettaessa uusia itsehallintoalueita muun muassa sosiaali- ja terveydenhuollon tehtäviä varten. Valiokunnalle esitetyn yleisluonteisen selvityksen perusteella tuotannollis-taloudellisiin irtisanomisiin liittyvästä muutosturvasta säädetään työsopimuslain 7 ja 9 luvuissa sekä kunnallisesta viranhaltijasta annetussa laissa. Valiokunnalla ei ole ollut tässä yhteydessä tilaisuutta analysoida tarkemmin mainittua sääntelyä. Sen sijaan valiokunta korostaa sen varmistamista tarvittaessa lainsäädäntötoimenpitein, että muutosturva käsittää asianmukaiset ja riittävät velvoitteet kaikissa muutostilanteissa työllistää, kouluttaa ja auttaa mahdollisen uuden työpaikan löytämisessä. Kunnilla ja valtiolla tulee olla vahva velvollisuus välttää muutoksista johtuvia työttömyysjaksoja sekä niistä johtuvia inhimillisiä ja taloudellisia vaikeuksia. Erityisesti on huomattava, että työttömyydestä julkiselle sektorille aiheutuvat väistämättä merkittävät kustannukset. Oikeanlaisella muutosturvalla on henkilöstön jaksamisen ja motivoituneen työskentelyn kannalta keskeinen merkitys. Muutosprosessien onnistunut toimeenpano vaatii yleensä uudistustyöhön sitoutunutta henkilöstöä.  

Säätämisjärjestys

Perustuslakivaliokunnan lausunnosta ilmenee, että lakiehdotukset voidaan säätää tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.  

Yhteenveto

Hallituksen esityksestä ilmenevistä syistä ja saamansa selvityksen perusteella hallintovaliokunta pitää lakiehdotuksia tarpeellisina ja tarkoituksenmukaisina. Valiokunta puoltaa 1. lakiehdotuksen hyväksymistä muutettuna ja 2. lakiehdotuksen hyväksymistä muuttamattomana tästä mietinnöstä ilmenevin kannanotoin. Lakiehdotusten on tärkeää tulla voimaan mahdollisimman pian eli käytännössä kuluvan vuoden joulukuun alusta lukien.