Yleistä
Euroopan komissio on 12.7.2023 antanut ehdotuksen (COM(2023) 424 final) rikoksen uhrien oikeuksia, tukea ja suojelua koskevan direktiivin 2012/29/EU muuttamisesta, jäljempänä uhridirektiivi. Direktiivissä vahvistetaan rikoksen uhrien oikeuksia, tukea ja suojelua koskevat vähimmäisvaatimukset. Uhridirektiivi hyväksyttiin vuonna 2012 ja sitä on sovellettu marraskuusta 2015 lähtien. Uhridirektiiviä ei ole muutettu sen voimaantulon jälkeen. Uhridirektiivi on yleinen, kaikkia rikoksen uhreja koskeva säädös, joka pitää sisällään säännökset rikosten uhrien oikeuksista, kuten tiedonsaantioikeudesta, uhrien yksilöllisiin tarpeisiin perustuvasta tuesta ja suojelusta, prosessuaalisista oikeuksista sekä oikeudesta saada rikoksentekijältä korvaus rikosprosessin päätyttyä. Uhridirektiiviä täydentää alakohtainen sääntely, joka perustuu uhridirektiiviin ja jota sovelletaan uhridirektiivin lisäksi.
Valtioneuvoston kirjelmästä ilmi käyvin tavoin (s. 2) käsillä oleva uhridirektiivin muutosehdotus liittyy komission vuonna 2020 antamaan uhrien oikeuksia koskevaan EU:n strategiaan (2020—2025) (COM/2020/258 final). Yksi strategiassa komissiolle asetettu tehtävä oli arvioida, onko uhridirektiiviä tarpeen tarkistaa, ja tarvittaessa ehdottaa direktiiviin tarvittavat muutokset. Komission 28.6.2022 hyväksymästä arviosta (SWD/2022/0179 final) käy ilmi, että uhridirektiivin positiivisista vaikutuksista huolimatta sen soveltamiseen liittyy tiettyjä ongelmia. Näihin ongelmiin on tarkoitus puuttua annetulla uhridirektiivin muutosehdotuksella.
Ehdotuksella on sekä yleisiä että erityisiä tavoitteita. Ehdotuksen yleisenä tavoitteena on edistää hyvin toimivaa vapauden, turvallisuuden ja oikeuden aluetta EU:ssa. Ehdotuksen erityisinä tavoitteina ovat: 1. parantaa merkittävästi uhrien tiedonsaantia; 2. parantaa suojelutoimenpiteiden mukauttamista uhrien tarpeisiin haavoittuvassa asemassa olevien uhrien turvallisuuden varmistamiseksi; 3. parantaa haavoittuvassa asemassa olevien uhrien mahdollisuutta saada erityistukea; 4. edistää uhrien osallistumista rikosoikeudellisiin menettelyihin; sekä 5. helpottaa mahdollisuutta saada korvaus rikoksentekijältä kaikissa tapauksissa, sekä kansallisissa että rajat ylittävissä tapauksissa.
Lakivaliokunta on jo aiemmassa lausunto- ja mietintökäytännössään pitänyt Euroopan unionin tasoisia toimia rikoksen uhrin aseman parantamiseksi perusteltuina. Valiokunta on katsonut olevan tärkeää, että syytetyn ohella myös rikoksen uhrien oikeudet ja tarpeet tulevat tasapainoisesti huomioon otetuiksi. Tästä näkökulmasta valiokunta on pitänyt unionissa annettua nykyistä uhridirektiiviä parannuksena aiempaan oikeustilaan verrattuna (LaVL 13/2011 vp, s. 2/I ja LaVM 4/2015 vp, s. 2).
Lakivaliokunta suhtautuu valtioneuvoston tavoin nyt käsiteltävän direktiiviehdotuksen tavoitteisiin lähtökohtaisesti myönteisesti. Valiokunta pitää yleisesti tärkeänä edelleen kehittää rikoksen uhrien oikeuksia ja asemaa, ja kannattaa rikoksen uhrien oikeuksien suojelun vahvistamista myös Euroopan unionin tasolla. Valiokunta katsoo valtioneuvoston tavoin, että uhrin aseman kehittämisessä erityistä huomiota on kiinnitettävä haavoittuvassa asemassa olevien uhrien asemaan sekä uhrin lisäkärsimyksen välttämiseen ja uudelleen uhriksi joutumisen ehkäisemiseen. Lakivaliokunta pitää hyvänä, että ehdotuksella pyritään myös näihin tavoitteisiin.
Ehdotus sisältää lukuisia muutoksia nykyiseen direktiiviin, ja niitä koskevat neuvottelut ovat vasta alkuvaiheessa. Valtioneuvoston kirjelmästä ilmi käyvin tavoin useat ehdotukset edellyttävät vielä tarkempaa arviointia neuvottelujen kuluessa. Valtioneuvoston kirjelmän ja saamansa selvityksen perusteella valiokunta yhtyy valtioneuvoston näkemykseen siitä, että on tarpeellista arvioida ehdotuksia sekä suhdetta Suomen palvelujärjestelmiin huolellisesti ja tarkoituksenmukaisuusperustaisesti. Ehdotusten yksityiskohtia tulee harkita ja on pyrittävä huolehtimaan siitä, että sääntely on selkeää, tarkoituksenmukaista ja sovitettavissa yhteen kansallisen järjestelmän sekä kansallisen lainsäädännön kanssa.
Lakivaliokunta lausuu ehdotuksesta oman toimialansa kannalta. Edellä todetun mukaisesti neuvottelut ovat vasta alkuvaiheessa. Valiokunta keskittyy lausunnossaan valiokunnan toimialan kannalta eräisiin keskeisimpiin ehdotuksiin.
Uhrille suoritettavaa vahingonkorvausta koskevat ehdotukset
Ehdotuksella on tarkoitus tehdä nykyisen direktiivin 16 artiklaan kaksi muutosta (ks. U 44/2023 vp, s. 11—12). Artikla koskee oikeutta rikosoikeudellisen menettelyn kuluessa tehtävään päätökseen rikoksentekijän velvoittamisesta korvauksen maksamiseen. Ehdotetut muutokset edellyttäisivät useita merkittäviä muutoksia rikosvahinkolakiin (1204/2005) ja joitakin muutoksia oikeudenkäynnistä rikosasiassa annettuun lakiin.
Kirjelmästä ilmi käyvin tavoin artiklan 1 kohdan muutoksella poistetaan voimassa olevan artiklan poikkeus rikosasian ja vahingonkorvausasian eriyttämisestä omiksi prosesseikseen, jos korvauspäätös kansallisen oikeuden mukaan tehdään toisessa oikeudellisessa menettelyssä. Muutoksen johdosta tällainen poikkeus ei olisi enää mahdollinen, vaan jäsenvaltioiden on huolehdittava siitä, että uhrilla on oikeus saada rikosoikeudellisen menettelyn kuluessa kohtuullisessa ajassa päätös rikoksentekijän velvoittamisesta korvauksen maksamiseen.
Pääsääntöisesti uhrin vahingonkorvausvaatimukset voidaan Suomessa käsitellä rikosasian käsittelyn yhteydessä (oikeudenkäynnistä rikosasioissa annetun lain 3 luvun 1 §). Joissakin tilanteissa vahingonkorvausasia voidaan kuitenkin erottaa käsiteltäväksi omassa prosessissaan (oikeudenkäynnistä rikosasioissa annetun lain 3 luvun 3 §). Tämä voi olla perusteltua esimerkiksi silloin, kun vahingonkorvausasian käsittely muodostuu huomattavan laajaksi suhteessa rikosasian käsittelyyn, jolloin rikosasian käsittely ja siten myös ratkaisu tarpeettomasti pitkittyy, mikä voi olla ongelma erityisesti silloin, kun rikoksentekijä on vangittu. Lisäksi vahingonkorvausvaatimuksen ratkaiseminen voi edellyttää huomattavasti enemmän selvittämistä kuin syyteasia, esimerkiksi lääketieteellisten syy-yhteyksien tai yrittäjän ansionmenetyksen osalta (ks. U 44/2023 vp, s. 12). Näin ollen velvollisuus käsitellä vahingonkorvausasia kaikissa tapauksissa samassa yhteydessä rikosasian kanssa voi johtaa prosessien pitkittymiseen, rikosvastuun toteutumisen viivästymiseen ja prosessin osapuolienkin kannalta ei-toivottuihin lopputuloksiin.
Edellä todetun ja saamansa selvityksen perusteella lakivaliokunta pitää valtioneuvoston kyseistä vahingonkorvausasian käsittelyyn liittyvää erittäin varauksellista suhtautumista perusteltuna. Valiokunta katsoo valtioneuvoston tavoin, että neuvotteluissa tulee pyrkiä siihen, että direktiivi sallii jatkossakin vahingonkorvausasian käsittelemisen tarvittaessa rikosasian käsittelystä erillään.
Artiklan 2 kohdan muutoksella asetetaan velvollisuus toimivaltaisille viranomaisille maksaa myönnetty korvaus suoraan uhrille ilman aiheetonta viivytystä. Uhrin oikeus saada korvaus rikoksentekijältä siirretään toimivaltaisille viranomaisille myönnetyn korvauksen määrän osalta. Voimassa olevan sanamuodon mukaan jäsenvaltioiden on edistettävä toimenpiteitä, joilla rikoksentekijää kannustetaan maksamaan uhrille asianmukainen korvaus. Ehdotuksen tarkempi sisältö jää kirjelmän mukaan epäselväksi.
Valtioneuvoston kirjelmässä (s. 12) todetuin tavoin ehdotuksen perusteluosan mukaan jäsenvaltion olisi maksettava rikoksentekijän maksettavaksi määrätty korvaus uhrille suoraan välittömästi tuomion jälkeen (s. 19). Mikäli tällä tarkoitetaan, että toimivaltaisen viranomaisen olisi maksettava korvaus automaattisesti heti tuomion tultua lainvoimaiseksi, se edellyttäisi useita merkittäviä muutoksia rikosvahinkolakiin. Rikosvahinkolain mukainen korvaus uhrille on toissijainen (19, 26 ja 27 §), minkä vuoksi korvauksen maksaminen voi edellyttää selvitystä korvauksista, jotka uhri on saanut tai ilmeisesti oikeutettu saamaan saman vahingon johdosta muun lain tai vapaaehtoisen vakuutuksen perusteella. Erityisesti 27 §:n 2 momentti olisi tältä osin ongelmallinen. Kyseinen säännös koskee korvausasian ratkaisun lykkäämistä, kunnes hakijan oikeus vähennettävään korvakseen on lopullisesti ratkaistu. Rikosvahinkolain 30 §:n 1 momentin mukaan Valtiokonttorin on otettava päätöksensä perustaksi tuomioistuimen asiassa antama ratkaisu. Koska tuomioistuimen määräämä korvaus voi perustua myöntämiseen tai olla selvästi vakiintuneen korvauskäytännön vastainen, Valtiokonttorilla on kuitenkin mahdollisuus poiketa tuomioistuimen ratkaisusta. Valtionkonttorin on kuitenkin ilmoitettava päätöksessään poikkeamisen perusteet (30 § 2 mom.). Ehdotetussa säännöksessä viitataan "myönnettyyn korvaukseen", jolla ilmeisesti tarkoitetaan tuomioistuimen määräämää korvausta. Rikosvahinkolaissa useille korvauksille on säädetty enimmäismäärä, joka toisinaan jää tuomioistuimen rikoksentekijän maksettavaksi määrättyä korvausta pienemmäksi. Jos ehdotettu säännös hyväksyttäisiin sellaisenaan, myös enimmäismääriä koskevaa rikosvahinkolain sääntelyä tulisi muuttaa.
Kirjelmästä (s. 12) ilmi käyvin tavoin valtioneuvoston kanta kyseiseen ehdotukseen on varauksellinen. Valtioneuvoston kannan mukaan neuvotteluissa tulee pyrkiä ratkaisuihin, jotka eivät edellytä kansallisen rikosvahinkolainsäädännön perusratkaisujen muuttamista.
Valiokunnan asiantuntijakuulemisessa on tuotu esiin näkemyksiä kansallisen rikosvahinkolain mukaisen toissijaisen korvausjärjestelmän muutostarpeista. Asiassa saamansa selvityksen perusteella valiokunta pitää kuitenkin valtioneuvoston rikosvahinkolain perusratkaisuihin liittyvää varauksellista kantaa nyt käsiteltävän direktiiviehdotuksen yhteydessä perusteltuna. On mahdollista, että rikosvahinkolakiin liittyy perusteltuja muutostarpeita, joita on tarpeen edelleen jatkoselvittää, mutta on aiheellista, että tämä kyetään tekemään kansalliseen laajapohjaiseen harkintaan tukeutuen.
Uhrien henkilökohtainen arviointi tuki- ja suojelutarpeiden määrittämiseksi
Direktiiviehdotus sisältää useita muutoksia uhrien henkilökohtaista arviointia koskevaan 22 artiklaan. Valtioneuvoston kirjelmässä (s. 9—10) tarkemmin selostetuin tavoin 22 artiklaa koskevalla muutosehdotuksella muun muassa laajennetaan artiklassa säädettyä uhrin suojelutarpeen arviointimenettelyä koskettamaan myös uhrin tukitarpeiden selvittämistä. Uusi 22 artiklan 1 a kohta velvoittaa myös, että esitutkintaviranomaisten ensimmäisen arvioinnin jälkeen erityisten tuki- ja suojelutarpeiden jatkoarviointi tulee tehdä uuden 26 a artiklan mukaisesti viranomaisten yhteistyössä menettelyn vaiheesta ja uhrien yksilöllisistä tarpeista riippuen. Artiklan 7 kohtaan lisätään myös velvollisuus päivittää henkilökohtainen arviointi säännöllisin väliajoin tuki- ja suojelutoimenpiteiden ajantasaisuuden varmistamiseksi. Voimassa olevan direktiivin mukainen sääntely edellyttää arvioinnin päivitystä vain silloin, kun arvioinnin perusteena olevat seikat ovat muuttuneet merkittävästi.
Direktiiviehdotuksella muutetaan myös erityisen tuen ja suojelutarpeen arvioinnissa huomioon otettavia seikkoja. Jatkossa arvioinnissa on otettava huomioon myös uhrin kokema syrjintä sekä suhde rikoksentekijään ja rikoksentekijän ominaisuudet. Lisäksi direktiivin 22 artiklaan lisättävän uuden 3 a kohdan mukaan henkilökohtaisessa arvioinnissa on "kiinnitettävä erityistä huomiota rikoksentekijän aiheuttamaan riskiin, mukaan lukien väkivallan riski, ruumiinvamman riski, aseiden käyttö, järjestäytyneessä rikollisryhmässä mukanaolo, huumeiden tai alkoholin väärinkäyttö, lasten hyväksikäyttö, mielenterveysongelmat, vainoaminen, uhkauksen ilmaisut tai vihapuhe".
Lakivaliokunta kiinnittää huomiota siihen, että direktiiviehdotus ei 22 artiklan muuttamista koskevin osin ole siinä käytettyjen ilmaisujen suhteen kaikilta osin erityisen selkeä ja täsmällinen. Ei ole esimerkiksi täysin selvää, mitä ilmaisu "suhde rikoksentekijään ja rikoksentekijän ominaisuudet" pitää sisällään ja miltä osin esimerkiksi rikoksentekijän ominaisuudet on otettava henkilökohtaisessa arvioinnissa huomioon. Lisäksi valiokunta kiinnittää valtioneuvoston kirjelmässä (s. 10) todetuin tavoin huomiota siihen, että edellä todettu 22 artiklaan lisättävä uutta 3 a kohtaa koskeva muutos voi edellyttää myös rikoksentekijää koskevien valtiosääntöisesti arkaluontoisten henkilötietojen käsittelyä (ml. erityiset henkilötietoryhmät) ja muutosta on siten syytä arvioitava tarkemmin myös tietosuojasääntelyn osalta. Jatkovalmistelussa on syytä vielä perusteellisesti arvioida, mitkä tiedot rikoksentekijän ominaisuuksista ovat henkilökohtaisen arvioinnin toteuttamisen kannalta välttämättömiä ja oikeasuhtaisia, EU:n tietosuojaa koskeva lainsäädäntö myös huomioon ottaen.
Tulkinnanvaraisena ja epäselvänä voidaan U-kirjelmässä (s. 10) todetuin tavoin pitää myös erityisen huomion kohteena olevia uhreja koskevaan 22(3) artiklaan ehdotettua muutosta, jonka mukaan tällainen ryhmä on keskeisten kansainvälisten rikosten uhrit. Ehdotuksesta ei käy ilmi, mitä ilmaisulla "keskeiset kansainväliset rikokset" tarkoitetaan. Ilmaisua on syytä pyrkiä täsmentämään. Samassa muutosdirektiiviehdotuksen kohdassa käytettyjä ilmaisuja "järjestäytynyt rikollisuus" ja "viharikokset" on mahdollisuuksien mukaan myös syytä pyrkiä jatkovalmistelussa täsmentämään, ottaen lisäksi huomioon, että ehdotetussa uhridirektiivin 22(3a) artiklassa käytetään ilmaisuja "järjestäytyneessä rikollisryhmässä mukanaolo" ja "vihapuhe". Erityisesti ilmaisua "järjestäytyneessä rikollisryhmässä mukanaolo" voidaan pitää huomattavan epätäsmällisenä. Vaikka nyt käsiteltävässä yhteydessä ei ole kyse kriminalisointivelvoitteista, on ilmaisujen täsmällisyyteen syytä kiinnittää huomiota. Lisäksi valiokunta katsoo olevan suotavaa, että ehdotuksessa käytetyt ilmaisut olisivat johdonmukaisia — tai käytettyjen ilmaisujen ollessa toisistaan poikkeavia ilmaisujen poikkeavuudelle esitetään perustelut.
Valiokunta kiinnittää lisäksi huomiota siihen, että 22 artiklan mukaisessa uhrin henkilökohtaisessa arvioinnissa on jatkossa otettava huomioon edellä todetun mukaisesti rikoksentekijän ominaisuudet, joita täsmennetään 22 artiklaan lisättävällä rikoksentekijän aiheuttamaa riskiä koskevia tekijöitä koskevalla 3 a kohdalla. Lakivaliokunta on voimassa olevaa esitutkintalain 11 luvun 9 a §:ää säädettäessä kiinnittänyt huomiota henkilökohtaisessa arvioinnissa esiin tulleiden tietojen julkisuuteen ja julkisuuden rajoittamiseen sekä siihen, tuleeko henkilökohtaisessa arvioinnissa esiin tulevat arkaluonteiset tiedot määrätä tarpeellisin osin salassa pidettäviksi myös rikoksesta epäillyltä (LaVM 4/2015 vp, s. 3—5). Lakivaliokunta katsoi tuolloin, että epäillyn tiedonsaantioikeuden ja oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin vaatimusten kannalta suojelutarpeen arviointia koskeva ehdotettu sääntely oli kokonaisuutena arvioiden hyväksyttävää (LaVM 4/2015 vp, s. 4—5). Käsiteltävänä olevassa U-kirjelmässä ei ole arvioitu, olisiko muutosdirektiiviehdotuksen sisältämillä uhridirektiivin 22 artiklan muutoksilla vaikutusta henkilökohtaisessa arvioinnissa esille tulleiden tietojen julkisuuteen tai sen rajoittamiseen esitutkinnassa ja tuomioistuinkäsittelyssä. Kysymys on merkityksellinen oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin kuuluvien puolustautumisoikeuksien näkökulmasta, minkä lisäksi unionioikeudellisesti asiaa on syytä arvioida tiedonsaantioikeudesta rikosoikeudellisissa menettelyissä annetun direktiivin 2012/13/EU kannalta. Asiaa koskeva tulkinta-asetelma saattaa nyt käsiteltävän direktiiviehdotuksen vuoksi olla valiokunnan mietinnössä LaVM 4/2015 vp toteutetusta arvioinnista jossain määrin poikkeava, koska nyt ehdotetun muutoksen myötä 22 artikla velvoittaa jatkossa ottamaan henkilökohtaisessa arvioinnissa huomioon aiempaa laajemmin myös rikoksentekijää koskevia tietoja, joista osa edellä todetun mukaisesti on valtiosääntöoikeudellisesti arvioiden arkaluonteisten tietojen alaan kuuluvaa. Edellä todetun perusteella valiokunta katsoo, että muutosdirektiiviehdotuksen jatkovalmistelussa direktiivin 22 artiklaan ehdotettuja muutoksia on perusteellisesti arvioitava epäillyn tiedonsaantioikeuden ja oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin vaatimusten kannalta. Tämä arviointi on syytä tehdä sekä yleisö- että asianosaisjulkisuuden näkökulmasta, minkä lisäksi asiaan on syytä kiinnittää huomiota direktiiviehdotuksen jatkovalmistelussa.
Edellä selostettuun viitaten ja saamansa selvityksen valossa lakivaliokunta pitää perusteltuna valtioneuvoston kantaa, jonka mukaan on tärkeää vielä arvioida uhrin suojelu- ja tukitarpeiden arviointia koskevia ehdotuksia tarkemmin. Valiokunta korostaa direktiivin sisältämien ehdotusten tärkeyttä, joilla henkilökohtaisten tarpeiden arviointia vahvistetaan. Valtioneuvoston kantaa vastaavasti valiokunta kuitenkin katsoo, että neuvotteluissa tulee pyrkiä siihen, että arvioinnista aiheutuvat velvoitteet eivät ole liian laajoja ja että arvioinnin toteuttamisesta ei aiheudu viranomaisille ja muille tahoille kohtuutonta hallinnollista taakkaa.
Muita huomioita
Valtioneuvoston kirjelmässä (s. 14—15) tuodaan esiin ehdotuksen taloudellisia vaikutuksia. Muun muassa uhrien neuvonta- ja tukipalveluita koskevien velvoitteiden toteuttaminen edellyttää lisäresursseja uhrien tukipalveluille. Erityisesti kysymys on Rikosuhripäivystyksen resursoinnista.
Eräs esimerkki tältä osin on ehdotuksen sisältämä 9 artiklan muutos, joka kirjelmästä (s. 8) ilmenevin tavoin edellyttää tarjoamaan haavoittuvassa asemassa oleville uhreille maksutonta psykologista tukea niin kauan kuin on tarpeellista, jos tuen tarve on osoitettu 22 artiklassa tarkoitetulla yksilöllisellä arvioinnilla. Kirjelmän mukaan on jossain määrin epäselvää, tulisiko erityistukipalveluiden vai yleisten tukipalveluiden tarjota ehdotuksen tarkoittamaa psykologista tukea. Rikosuhripäivystyksen toimintaan kohdennettu uhrien yleisten tukipalveluiden julkinen palveluvelvoite koskee vain emotionaalista tukea, ei psykologista tukea. Kirjelmästä ilmi käyvin tavoin, mikäli psykologisen tuen järjestämisen velvollisuus olisi yleisellä tukipalvelulla, tarkoittaisi se merkittävää muutosta Rikosuhripäivystyksen palveluvalikkoon ja julkiseen palveluvelvoitteeseen sekä lisäresurssien tarvetta. Kirjelmän mukaan tarkoituksenmukaisempi ratkaisu saattaa olla, että ammattimainen psykologinen tuki järjestetään muualla kuin osana yleisiä tukipalveluita, mutta yleinen tukipalvelu ohjaisi asiakkaan sinne.
Ehdotettu 22 artiklan muutos laajentaa voimassa olevan esitutkintalain 11 luvun 9 a §:n mukaista henkilökohtaista arviointia. Arviointi on tehtävä kaikkien rikosten uhrien osalta, kun uhri ottaa ensimmäisen kerran yhteyttä toimivaltaisiin viranomaisiin. Lisäksi arviointia tulee päivittää säännöllisesti koko rikosprosessin ajan. Artiklaa koskevista muutoksista aiheutuu kirjelmän mukaan nykyistä laajempia velvoitteita sekä resurssivaikutuksia toimivaltaisille viranomaisille.
Kirjelmässä tuodaan esiin myös muita resurssivaikutuksia (s. 14—15). Lakivaliokunta korostaa, että direktiivin kansallisen täytäntöönpanon yhteydessä on turvattava uusien velvoitteiden aiheuttamat resurssitarpeet viranomaisille ja muille toimijoille.