YK:n yleiskokous hyväksyi joulukuussa 2019 päätöslauselman, jolla perustettiin avoin tilapäinen hallitustenvälinen asiantuntijakomitea laatimaan kattava kansainvälinen yleissopimus tieto- ja viestintätekniikan rikollisiin tarkoituksiin käyttämisen torjumiseksi. Neuvottelut käynnistyivät varsinaisesti 28.2.—11.3.2022 pidetyllä ensimmäisellä neuvottelukokouksella. Yleissopimus on tarkoitus saada valmiiksi vuoden 2024 alussa.
Valiokunnan saaman selvityksen mukaan ensimmäisessä neuvottelukokouksessa on päätetty vasta yleissopimukseen tulevista asiaryhmistä. Sopimuksen soveltamisalasta on kokouksessa tehtyjen linjausten perusteella tulossa laaja-alainen niin, että rikosoikeudellisen sääntelyn lisäksi se kattaa myös rikosprosessin, kansainvälisen yhteistyön, teknisen avun ja kapasiteetin rakentamisen sekä rikoksia ennalta estävät toimet. Näihin aihealueisiin liittyy myös kohdehenkilöiden oikeussuojan säänteleminen (prosessuaaliset oikeudet ja perusoikeudet tietosuoja mukaan lukien). Yleissopimuksen tarkempi sisältö täsmentyy vasta neuvottelujen edetessä.
Komissio on 29.3.2022 antanut suosituksen (ehdotuksen) neuvoston päätökseksi luvan antamisesta yleissopimusneuvotteluihin. Suosituksen mukaan komissio valtuutetaan neuvottelemaan sopimuksesta unionin puolesta, ja neuvottelut käydään neuvoston nimeämää erityiskomiteaa kuullen. Lisäksi neuvoston päätöksessä viitattaisiin sen liitteeksi tuleviin neuvotteluissa käsiteltäviä aiheita koskeviin neuvotteluohjeisiin. Ohjeissa korostetaan perusoikeuksien suojaa ja tietosuojaa sekä rikosten uhrien aseman huomioon ottamista. Suosituksen esittäminen, neuvoston päätöksen sisältö ja neuvotteluohjeiden antaminen perustuvat Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) 218 artiklan 3 ja 4 kohtaan. Nyt käsiteltävä valtioneuvoston selvitys koskee päätössuositusta ja sen liitettä.
Komission suosituksen tarkoituksena on varmistaa unionin osallistuminen neuvotteluihin unionin lainsäädännön eheyden suojelemiseksi sekä neuvoteltavan sopimuksen ja unionin välisen lainsäädännön johdonmukaisuuden edistämiseksi. Yleissopimus tulee mitä todennäköisimmin kattamaan alueita, joista jo on merkittävässä määrin EU-sääntelyä. Komissio viittaa suosituksessaan SEUT 3 artiklan 2 kohtaan, jonka mukaan unionilla on yksinomainen toimivalta tehdä kansainvälinen sopimus siltä osin kuin se voi vaikuttaa yhteisiin sääntöihin tai muuttaa niiden ulottuvuutta. Sellainen vaikutus voi esimerkiksi tulla, jos unionin lainsäädäntö kattaa sopimuksen soveltamisalan suurelta osin. Toimivallan arvioinnissa merkitystä voi olla myös näköpiirissä olevalla tulevalla unionin lainsäädännöllä. Tässä tapauksessa merkityksellinen saattaa olla vielä neuvoteltavana oleva sähköisen todistusaineiston rajat ylittävää saatavuutta edistävä ns. E-evidence-hanke (U 33/2018 vp sekä U-jatkokirjeet UJ 28/2018 vp, UJ 42/2018 vp ja UJ 53/2020 vp).
Komission päätössuosituksessa korostetaan Euroopan neuvoston tietoverkkorikollisuutta koskevan yleissopimuksen (ns. Budapestin sopimus) merkitystä. Kysymyksessä on sisällöltään laaja-alainen sopimus, johon on neuvoteltu todistusaineiston rajat ylittävää saatavuutta edistävä ja 12.5.2022 allekirjoituksille avautuva toinen lisäpöytäkirja. Budapestin sopimukseen on liittynyt 66 valtiota, ja lisäksi se on muutenkin lainsäädännön malli vähintäänkin vastaavassa määrässä muita valtioita.
Lakivaliokunta toteaa, että tekninen kehitys on muuttanut rikollisuuden muotoja ja maailmanlaajuisesti lisännyt tietoverkkoihin kohdistuvia ja niitä hyväksi käyttäen tehtyjä rikoksia, joilla voidaan aiheuttaa laajalle ulottuvia ja vakavia vahinkoja yksilöille ja yhteiskunnalle. Valiokunta katsoo, että tapahtuneen teknisen kehityksen vuoksi on tärkeää turvata rikostorjunnan tehokkuus kansainvälisellä tasolla, kuitenkin niin, että samalla huolehditaan henkilötietojen suojan ja muiden perusoikeuksien asianmukaisesta turvaamisesta sekä valtioiden täysivaltaisuuden huomioon ottamisesta.
Valtioneuvoston tavoin lakivaliokunta pitää perusteltuna Euroopan unionin osallistumista komission edustamana yleissopimusneuvotteluihin perustuen jo siihen, että yleissopimus tulee koskemaan asioita, joista jo on merkittävästi unionin lainsäädäntöä. Valtioneuvoston kannasta ilmenevin tavoin toimivallan jakoa unionin ja jäsenvaltioiden välillä ei voida vielä tarkasti arvioida, koska sopimuksen sisältö täsmentyy vasta neuvottelujen edetessä.
Valiokunta korostaa sitä, että sopimuksen sisältö on toimivaltakysymyksiin liittyen arvioitava neuvottelujen aikana erittäin huolellisesti. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan jäsenvaltioiden vaikutusmahdollisuudet myös toimivaltakysymysten arviointiin neuvottelujen kestäessä turvataan neuvoston päätöksessä kuvatulla menettelyllä, jossa erityiskomitea (työryhmä) osallistuu yhteisten EU-näkemysten muodostamiseen. Tämä prosessi on jo käynnissä. Oikeusministeriöltä saadun selvityksen mukaan komission ehdottamaa neuvoston päätöstä ja sen liitteenä olevia neuvotteluohjeita onkin tarkennettu työryhmäkäsittelyssä. Esimerkiksi neuvoston päätösluonnoksen 1 artiklan tämänhetkisen sisällön mukaan komission neuvottelumandaatti kattaisi nimenomaan unionin toimivaltaan kuuluvat perustamissopimuksissa määritellyt asiat, joista unioni on hyväksynyt sääntöjä. Neuvotteluohjeita myös tullaan tarkentamaan neuvottelujen kestäessä. Valiokunta pitää edellä mainittua päätösluonnoksen tarkentumista myönteisenä.
Lakivaliokunta pitääkin välttämättömänä, että toimivallan jakoa koskeviin kysymyksiin kiinnitetään erityisesti huomiota neuvottelujen edetessä. Lakivaliokunta korostaa eduskunnan informoimisen merkitystä toimivaltaan liittyvien kysymysten osalta ja painottaa, että toimivallan jakoa koskevista seikoista on tarpeen tehdä huolellinen arvio informoitaessa eduskuntaa, kun yleissopimuksen sisältö on riittävästi täsmentynyt. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan EU:n toimielimissä ja erityisesti komissiossa on kuitenkin viime aikoina ollut selkeää pyrkimystä päästä sekasopimuksista eroon ja tehdä sopimukset vain EU:n puolesta. Tällä on vaikutuksensa myös eduskunnan asemaan. Lakivaliokunta kiinnittää valtioneuvoston vakavaa huomiota asiaan.
Valtioneuvoston selvityksen mukaan (s. 5) komission ehdotus ei sisällä ehdotusta aineelliseksi oikeusperustaksi. Saadun selvityksen mukaan neuvoston oikeuspalvelu on työryhmäkokouksessa 8.4.2022 viitannut sellaisena oikeusperustana SEUT 82 ja 83 artiklaan. Saamansa selvityksen perusteella lakivaliokunta toteaa, että myös henkilötietojen suojaa koskeva SEUT 16 artikla on oletettavasti merkityksellinen tässä yhteydessä.
Valtioneuvoston kannasta ilmenevän valtioneuvoston näkemyksen mukaan suositus neuvotteluohjeita koskevine liitteineen on asianmukainen, kun otetaan huomioon yleissopimusneuvottelujen oleminen vasta alkuvaiheessa. Saamansa selvityksen perusteella lakivaliokunta pitää valtioneuvoston kantaa lähtökohtaisesti asianmukaisena korostaen kuitenkin edellä selostettuja huomioita erityisesti toimivaltakysymyksiin liittyen.
Valtioneuvoston selvityksestä ilmenevin tavoin valmisteltavalla yleissopimuksella tulee mahdollisesti olemaan yhtymäkohtia muun muassa sähköistä todistusaineistoa rikosasioissa koskevaan asetusehdotukseen (U 33/2018 vp, ns. E-evidence). Lakivaliokunta muistuttaa tältä osin kriittisestä suhtautumisestaan suoran yhteydenpidon malliin, jossa pyynnön vastaanottanut palveluntarjoaja tosiasiallisesti asetetaan rikosoikeudellisia asioita hoitavan viranomaisen asemaan ja jossa se joutuu tekemään sellaista oikeudellista harkintaa, joka perinteisesti on kuulunut viranomaisten tehtäviin (ks. LaVL 16/2018 vp, LaVL 29/2018 vp, LaVL 35/2018 vp ja LaVL 2/2021 vp).
Budapestin sopimuksen lisäpöytäkirjaa koskevaa komission neuvottelumandaattia koskevaa E-kirjelmää (E 131/2018 vp) käsitellessään lakivaliokunta on pitänyt tärkeänä, että niin komission neuvottelumandaattia kuin varsinaista lisäpöytäkirjaa koskevissa neuvotteluissa Suomen etenkin viranomaisten suoraa yhteydenpitoa palveluntarjoajaan koskevat kriittiset kannat otetaan huomioon (LaVL 1/2019 vp, s. 4). Lisäpöytäkirjaa koskevaa komission neuvottelumandaattia käsitellessään lakivaliokunta piti kuitenkin epärealistisena olettaa, että sopimusneuvotteluissa olisi päädytty valtioiden toimivaltaisten viranomaisten väliseen yhteydenpitoon pohjautuvaan malliin. Tämän vuoksi valiokunta korosti, että on tärkeää pyrkiä turvaamaan palveluntarjoajan sijaintivaltion viranomaisten riittävä asema ja osallistuminen. Tämä voi puhtaan viranomaisten välisen yhteistyön sijasta tapahtua esimerkiksi viranomaisen notifiointiin perustuvan mallin kautta. Olennaista valiokunnan mielestä oli, että palveluntarjoaja ei joudu tekemään viranomaiselle kuuluvaa oikeudellista harkintaa ja eri osapuolien oikeusturvatakeet tulevat huomioiduiksi (LaVL 1/2019 vp, s. 5; ks. myös LaVL 1/2022 vp, s. 3—4).
Lakivaliokunta toteaa, että edellä selostettu Budapestin sopimuksen lisäpöytäkirjaa koskeva valiokunnan kanta on lähtökohtaisesti sovellettavissa myös nyt käsiteltävään tilanteeseen. Koska YK:n puitteissa valmisteltavan yleissopimuksen sopimusosapuoliksi voi kuitenkin tulla varsin laajasti erilaisia valtioita, joissa perus- ja ihmisoikeussuojan taso voi vaihdella, on valiokunnan mielestä kuitenkin lähtökohtaisesti perustellumpaa, että sähköisen todistusaineiston säilyttämistä tai hankkimista koskevat menettelylliset toimenpiteet tulee toteuttaa sopimuspuolten toimivaltaisten viranomaisten yhteistyöhön perustuvan mallin kautta. Samalla valiokunta kuitenkin korostaa, että tällaista sääntelyn kohtaa ei voida arvioida irrallisena, vaan huomioon on otettava valmisteltavan yleissopimuksen sääntely kokonaisuudessaan. Tämä koskee esimerkiksi yleissopimuksen perus- ja ihmisoikeuksien ja tietosuojan turvaamista koskevaa sääntelyä sekä niitä yhteistyötä koskevia kieltäytymisperusteita, joita mahdolliseen notifiointimenettelyyn liitettäisiin. Olennaisessa asemassa on myös yleissopimukseen rakennettava sen asianmukaista soveltamista valvova mekanismi.
Oikeusministeriöltä saadun selvityksen mukaan oikeudellisesta yhteistyöstä tullaan neuvottelemaan ja sitä koskevat yhteiset EU-kannat tullaan muodostamaan vasta myöhemmin. Jossakin määrin epävarmana voidaan pitää sitä, voidaanko noin 200 valtion neuvotteluissa päästä sellaiseen yhteistyömuotoon, jossa ollaan tiedonhankintatarkoituksessa suoraan yhteydessä toisessa sopimusvaltiossa olevaan palveluntarjoajaan. Valiokunta kuitenkin painottaa, että mikäli tällaista sääntelyä tullaan harkitsemaan, on joka tapauksessa tärkeää, että valiokunnan edellä selostetut näkemykset otetaan huomioon.