Yleistä
Valtioneuvoston kirjelmässä on kyse erityisesti direktiiviehdotuksesta (COM(2023) 637 final), jolla luodaan sisämarkkinoille yhdenmukaiset avoimuusvaatimukset kolmansien maiden puolesta toteutettavan intressivaikuttamisen osalta.
Direktiiviehdotuksen mukaan taloudellista hyötyä vastaan ETA:n ulkopuolisten maiden puolesta intressivaikuttamista harjoittavat yksityishenkilöt ja oikeushenkilöt joutuvat jatkossa rekisteröitymään julkiseen rekisteriin sekä säilyttämään ja raportoimaan tietoja harjoittamastaan intressivaikuttamistoiminnasta. Intressivaikuttamiseksi katsotaan muun muassa yhteydenpito päättäjiin ja virkamiehiin kaikilla hallinnon tasoilla, viestintä-, markkinointi- ja ruohonjuurikampanjointi sekä tutkimuksen ja opetuksen kautta vaikuttaminen. Rekisteröityneet toimijat saavat EIRN-tunnuksen, joka niiden tulee esittää pitäessään yhteyttä julkishallinnon toimijoihin.
Ilman taloudellista hyötyä tehtävä kolmannen maan näkemysten kannattaminen tai esittäminen ei sen sijaan vielä tee toiminnasta ehdotuksen tarkoittamaa intressivaikuttamista. Myös kolmannelta maalta tai siihen kytköksissä olevalta toimijalta saatava perusrahoitus tai lahjoitus, johon ei kytkeydy intressivaikuttamisen ehtoa, on soveltamisalan ulkopuolella. Lisäksi soveltamisalan ulkopuolelle on rajattuna diplomaattinen toiminta, sellainen oikeudellinen neuvonta, jota ei tehdä intressivaikuttamistarkoituksessa, sekä erilaiset liitännäistoiminnat (esimerkiksi catering- ja painatuspalvelut), jotka eivät vaikuta intressivaikuttamisen sisältöön. Myös mediapalveluiden tarjoajat on rajattu soveltamisalan ulkopuolelle.
Direktiiviehdotuksen mukaan jäsenvaltioiden on perustettava kolmansien maiden puolesta tehtävän intressivaikuttamisen rekisteröintiin tarkoitetut kansalliset rekisterit, määriteltävä rekistereistä vastaavat viranomaiset ja sanktiot sekä valvottava, että soveltamisalaan kuuluvat toimijat noudattavat ehdotukseen sisältyviä velvoitteita (mm. tietojen säilyttäminen ja rekisteröityminen). Ehdotus asettaa sanktioille enimmäismäärän ja rajoittaa ne ainoastaan hallinnollisiin sanktioihin. Lisäksi jäsenvaltioiden viranomaiset osallistuvat myös unionin tason neuvoa-antavaan toimielimeen ja toimivaltaisten kansallisten viranomaisten väliseen hallinnolliseen yhteistyöhön.
Ehdotuksen mukaan jäsenvaltioiden on mahdollista hyödyntää jo olemassa olevia kansallisia avoimuusrekistereitä. Ehdotus ei kuitenkaan muuta julkishallinnon toimijoiden yhteydenpidolle asetettuja kansallisia läpinäkyvyys- ja rekisteröintivelvoitteita, joita avoimuusrekisterilaki (430/2023) sääntelee, eikä direktiivi siis ulota kansallisen avoimuusrekisterin mukaisia raportointivelvoitteita eduskuntaa ja ministeriöitä laajemmaksi. Direktiiviehdotus keskittyy ensisijaisesti toimijoiden rekisteröintiin, ja harjoitettua toimintaa kuvataan vain yleisellä tasolla.
Direktiiviehdotus sisältää myös ehdotuksen muuttaa ilmoittajansuojadirektiiviä siten, että siihen luotuja järjestelmiä voidaan hyödyntää laiminlyöntitilanteiden ilmoittamiseen ja ilmoittajien suojeluun. Lisäksi komissio on antanut kirjelmässä käsitellyn asetusehdotuksen IMI- ja SDG-asetusten muuttamisesta, jolla mahdollistetaan sisämarkkinoille kehitettyjen unionin tason yhteistyövälineiden ja digitaalisten palveluväylien hyödyntäminen direktiiviehdotuksen toimeenpanossa (COM(2023) 636 final).
Valtioneuvoston kirjelmän ja saamansa selvityksen perusteella lakivaliokunta tukee valtioneuvoston tavoin ehdotusten tavoitetta julkiseen päätöksentekoon kohdistuvan kolmansien maiden puolesta harjoitettavan intressivaikuttamisen läpinäkyvyyden lisäämisestä EU:ssa. Avoimuuden lisäämisellä voidaan vahvistaa eurooppalaista demokratiaa, mutta samalla tulee kuitenkin huolehtia, ettei sananvapautta ja kansalaisyhteiskunnan toimintaedellytyksiä heikennetä tarpeettomasti. Ehdotuksen suhdetta perus- ja ihmisoikeuksiin on käsitelty seikkaperäisesti valtioneuvoston kirjelmässä (s. 18—25). Perusoikeuksiin liittyvät näkökohdat onkin tärkeä huomioida neuvotteluiden kuluessa. Valtioneuvoston tavoin lakivaliokunta pitää myös tärkeänä, että ehdotus jättää jäsenvaltioille liikkumavaraa rekisterien perustamisen ja valvontaviranomaisten määrittelyn suhteen. Valiokunta pitää valtioneuvoston tavoin myös kannatettavana, että ehdotus mahdollistaa kansallisten avoimuusrekisterien hyödyntämisen.
Oikeusperusta ja toissijaisuusperiaate
Ehdotusten oikeusperustana on SEUT 114 artikla. Kyseisen artiklan nojalla Euroopan parlamentti ja neuvosto voivat tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyä sisämarkkinoiden toteuttamista ja toimintaa koskevia toimenpiteitä jäsenvaltioiden lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten lähentämiseksi.
Kirjelmässä valtioneuvosto kiinnittää komission lailla huomiota siihen, että intressivaikuttamisen läpinäkyvyysvelvoitteissa on merkittäviä eroja jäsenvaltioiden välillä. Siten EU:n laajuiset läpinäkyvyysvelvoitteet yhdenmukaistaisivat sisämarkkinoita ja helpottaisivat rajat ylittävien intressivaikuttamispalveluiden tarjoamista. Lakivaliokunta kuitenkin kiinnittää valtioneuvoston tavoin huomiota siihen, ettei kolmansien maiden puolesta harjoitettavan intressivaikuttamisen läpinäkyvyyden lisääminen ole ensisijaisesti perinteinen sisämarkkinakysymys. Näin ollen valiokunta yhtyy valtioneuvoston näkemykseen siitä, että oikeusperustan riittävyyttä tulee arvioida ehdotuksen täsmentyessä.
Toissijaisuusperiaate edellyttää, että direktiiviehdotuksen tavoitteita ei voida riittävällä tavalla saavuttaa pelkästään jäsenvaltioiden toimin, vaan ne voidaan saavuttaa paremmin unionin tasolla. Valiokunta katsoo, että periaatteen noudattamisen kannalta voidaan pitää keskeisenä ja asianmukaisena arviota, jonka mukaan ilmiön monikansallisesta ja rajat ylittävästä luonteesta johtuen ainoastaan EU-toimilla voidaan estää sääntelyaukkojen syntyminen ja välttää siten sääntelyn kiertämistä (ks. U 3/2024 vp, s. 11). EU-toimilla voidaan myös varmistua kolmansien maiden intressivaikuttamisen avoimuus- ja rekisteröintivelvoitteiden suhteellisuudesta sekä perusoikeuksien kunnioittamisesta. Saamansa selvityksen valossa lakivaliokunta yhtyy valtioneuvoston arvioon siitä, että ehdotukset ovat toissijaisuusperiaatteen mukaisia.
Toissijaisuusperiaatteen kannalta on kuitenkin merkitystä myös sillä, että perussopimuksen mukaan direktiivimuotoinen sääntely jättää kansallisten viranomaisten valittavaksi muodon ja keinot direktiivin sisältämän sääntelyn toteuttamiseksi (SEUT 288 art.). Kirjelmästä ilmi käyvin tavoin (s. 13 ja 17) ehdotuksessa on kuitenkin kyse täysharmonisoiduista avoimuus- ja rekisteröitymisvelvoitteista. Ehdotetulla sääntelyllä on kirjelmästä ilmi käyvin tavoin (s. 11) kuitenkin liityntä siihen, että joissain jäsenvaltioissa on meneillään kolmansien valtioiden intressivaikuttamisen rekisteröintiin liittyviä hankkeita, joiden tavoitteet, oikeasuhtaisuus ja oikeussuojakeinot poikkeavat merkittävällä tavalla direktiiviehdotuksesta. Komissio katsoo, että ehdotetuilla EU-toimilla voidaan varmistua kolmansien maiden intressivaikuttamisen avoimuus- ja rekisteröintivelvoitteiden tarkoituksenmukaisuudesta, suhteellisuudesta ja perusoikeuksien kunnioittamisesta. Viimeksi mainittuja tavoitteita voidaan lakivaliokunnan mielestä pitää tärkeinä ja perusteltuina.
Edellä todetusta huolimatta lakivaliokunta kiinnittää huomiota direktiiviehdotuksen 4 artiklaan, joka kieltää edunvalvontatoimintaa koskevat tiukemmat tai sallivammat kansalliset säännöt kyseisen toiminnan erilaisen avoimuustason varmistamiseksi. Tämä vaatimus merkitsee käytännössä avoimuusvaatimusten täysharmonisointia ja rajoittaa tältä osin jäsenvaltion liikkumavaraa varsin tiukasti. Valiokunta katsoo, että jatkovalmistelussa on perusteltua arvioida, onko näin tiukka avoimuusvaatimuksen rajaus välttämätön etenkin, jos se estäisi tai rajoittaisi julkisuusperiaatteen toteuttamiseksi välttämättömiksi arvioituja kansallisia sääntelyjä. Täysharmonisointivaatimus ei myöskään saisi kaavamaisesti estää tai olennaisesti rajoittaa tukeutumista kansallisen avoimuusrekisterin toimintaan.
Soveltamisala
Edellä, sekä kirjelmässä tarkemmin selostetuin tavoin taloudellista hyötyä vastaan ETA:n ulkopuolisten maiden puolesta intressivaikuttamista harjoittavat yksityishenkilöt ja oikeushenkilöt joutuvat jatkossa rekisteröitymään julkiseen rekisteriin.
Saamansa selvityksen valossa lakivaliokunta katsoo valtioneuvoston tavoin, että ehdotuksen tavoitetta kattaa mahdollisimman laaja-alaisesti kolmansien maiden puolesta intressivaikuttamista harjoittavia toimijoita ja toiminnan muotoja voidaan lähtökohtaisesti pitää tarkoituksenmukaisena. Kattava soveltamisala auttaa tunnistamaan paremmin ilmiön laajuuden ja siten edistämään myös varautumista mahdolliseen epätoivottuun vaikuttamiseen kaikilla hallinnon tasoilla läpi EU-alueen. Määritelmien täsmällisyyteen ja soveltamisalan tarkkarajaisuuteen tulee jatkokäsittelyssä kuitenkin kiinnittää erityistä huomioita, jotta toimenpiteiden tarkoituksenmukaisuudesta ja oikeasuhtaisuudesta voidaan varmistua.
Soveltamisalaan liittyen lakivaliokunta pitää valtioneuvoston tavoin tärkeänä, ettei intressivaikuttamiseen liittymätön kolmansien maiden toimijoilta saatava perusrahoitus tai lahjoitus kuulu soveltamisalan piiriin. Sananvapauden kannalta on myös tärkeää, ettei korvauksetta tai ilman rahallista hyötyä tehtävä kolmansien maiden näkemysten kannattaminen tai esittäminen ole sääntelyn piirissä. Epäsuorien vaikuttamiskeinojen, kuten media- ja ruohonjuurikampanjoinnin sekä tutkimuksen ja opetuksen, osalta tulee neuvotteluiden aikana huolehtia, että rajoitukset perusoikeuksiin kohdistuvat vain välttämättömään hyväksyttävien tavoitteiden saavuttamiseksi.
Kirjelmästä (s. 13) ilmi käyvin tavoin ehdotuksessa tarkoitettuun rekisteröintiin voi liittyä riski toiminnan leimautumisesta, joka taas voi merkittävästi heikentää toimijoiden kykyä harjoittaa intressivaikuttamista (ns. chilling effect). Osin tähän liittyen valtioneuvoston kannassa tuodaan esiin, että ehdotuksen rajaaminen ainoastaan kolmansien maiden puolesta tehtävän intressivaikuttamisen rekisteröintiin vaatii neuvotteluiden kuluessa tarkastelua, etenkin rekisteröintivelvollisille mahdollisesti aiheutuvan hallinnollisen taakan ja mainehaitan osalta. Kirjelmän mukaan valtioneuvosto arvioi, että laajempi ja toimijaneutraalimpi soveltamisala voisi olla tasapainoisempi ratkaisu, jolla voitaisiin hillitä mainehaittaan liittyviä ongelmia sekä helpottaa ehdotuksen implementoimista osaksi kansallisia avoimuusrekistereitä edellyttäen, että riittävä kansallinen liikkumavara mahdollistettaisiin. Samalla ehdotus vaikuttaisi laajemmin intressivaikuttamistoimintaan liittyvien sisämarkkinoiden yhdenmukaisuuteen ja avoimuuteen. Saamansa selvityksen valossa lakivaliokunta yhtyy valtioneuvoston edellä selostettuun arvioon soveltamisalan laajentamisen jatkotarkastelun tarpeesta. Valiokunta korostaa valtioneuvoston tavoin, että tällainen muutos direktiiviehdotuksen soveltamisalaan edellyttäisi kuitenkin neuvotteluiden kuluessa tarkempaa arviointia erilaisista muista ehdotukseen liittyvistä muutostarpeista ja jäsenvaltioille tulevista kustannuksista sekä etenkin pienille ja keskisuurille toimijoille kohdistuvan hallinnollisen taakan hillitsemistä.
Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että direktiiviehdotuksessa on tunnistettu riski rekisteröityvän tahon leimautumisesta, mutta tätä riskienhallintaa annetaan kansallisen viranomaisen tehtäväksi. Kansallisen viranomaisen tulee ehdotuksen mukaan tehtäviä hoitaessaan varmistaa, että rekisteröintivelvollisille ei aiheudu kielteisiä seurauksia, kuten leimaamista. (ks. 15 artiklan 8 kohta). Valiokunta pitää tärkeänä, että jatkovalmistelussa kiinnitetään huomiota siihen, miten viranomainen voi tosiasiassa huolehtia tällaisesta tehtävästä ottaen huomioon mm. sen, että viranomainen ei hallitse julkisuutta.