Perustelut

Uuden rikosoikeudellisen sääntelyn tarve

Voimassa olevan rikoslain 17 luvun 16 a §:ssä säädetään arpajaisrikoksesta, josta tuomitaan sakkoa tai vankeutta enintään kuusi kuukautta. Arpajaisrikoksen tekotapana on muun muassa arpajaisten toimeenpaneminen ilman arpajaislaissa (1047/2001) tarkoitettua lupaa. Arpajaisrikos koskee kaikkia arpajaisia, myös rahapelejä.

Esityksessä ehdotetaan, että rikoslain 17 lukuun lisätään rahapelitoimintaa koskeva uusi rikosmuoto rikosnimikkeeltään rahapelirikos. Rahapelirikoksena tuomittaisiin lainvastaisen rahapelitoiminnan ehkäisemisen kannalta keskeiset, nykyisin tavallisena arpajaisrikoksena rangaistavat teot. Rangaistusasteikoksi esitetään sakkoa tai vankeutta enintään kaksi vuotta. Uuden rikosnimikkeen ja arpajaisrikosta ankaramman rangaistusasteikon tarkoituksena on ottaa huomioon rahapelitoiminnan huomattava yhteiskunnallinen ja taloudellinen merkitys. Esitys täydentää hallituksen esitystä HE 96/2008 vp (jäljempänä alkuperäinen esitys), joka sisältää ehdotuksia rahapelien markkinoinnista ja ikärajoista sekä viranomaisten toimivaltuuksista. Tarkoituksena on tehostaa rahapelaamisesta aiheutuvien sosiaalisten ja terveydellisten haittojen ehkäisemistä sekä lisätä viranomaisten keinoja puuttua lainvastaiseen rahapelitoimintaan.

Perustuslakivaliokunta on esityksestä antamassaan lausunnossa (PeVL 15/2010 vp) arvioinut lainsäätäjän liikkumavaraa kriminalisointien säätämisessä (PeVL 15/2010 vp ja siinä viitatut lausunnot). Perustuslakivaliokunnan mielestä voimassa olevan rangaistussääntelyn eriyttämiselle ja osittaiselle ankaroittamiselle nyt esitetyllä tavalla ei ole sinänsä valtiosääntöoikeudellisia esteitä.

Lakivaliokunta toteaa, että rahapelejä säännellään jo nykyisin eräissä suhteissa tiukemmin kuin muita arpajaisia, sillä samaa rahapeliä varten saadaan antaa samaksi ajaksi vain yksi lupa. Tulojen hankkiminen ihmisten pelihalua hyväksi käyttämällä on näin sallittu ainoastaan rajoitetussa määrin ja yksinomaan yleishyödyllisiin tarkoituksiin. Yksinoikeuteen perustuvan lupajärjestelmän taustalla on se, että uhkapeliluonteisiin rahapeleihin katsotaan liittyvän muuhun arpajaistoimintaan verrattuna suurempia oikeusturvan, väärinkäytösten ja sosiaalisten haittojen riskejä.

Lakivaliokunnan mielestä rahapelejä voidaan edellä mainittujen riskiensä vuoksi pitää alkoholiin ja huumeisiin rinnastettavina hyödykkeinä. Rahapelit voivat aiheuttaa riippuvuutta, ja niissä voi lyhyessä ajassa menettää suuria rahasummia. Tämän vuoksi on tärkeää, että rahapelitoimintaa säännellään tiukasti ja viranomaisilla on tehokkaat keinot puuttua säännösten vastaiseen toimintaan. Sen lisäksi, että tehostetaan viranomaisten hallinnollisia keinoja siten kuin alkuperäisessä esityksessä esitetään, on perusteltua tiukentaa myös rikosoikeudellista sääntelyä.

Edellä olevan perusteella lakivaliokunta kannattaa rahapelirikoksen käyttöönottoa. Myös esitettyä rangaistusasteikkoa voidaan puoltaa ottaen huomioon, että se on johdonmukainen suhteessa alkoholi- ja huumausainerikosten rangaistusasteikkoihin. Vaikka myös luvallista rahapelitoimintaa koskevia säännöksiä on jäljempänä mainitulla tavalla perusteltua tiukentaa, valiokunta pitää lainvastaisen rahapelitoiminnan ehkäisemisen kannalta kuitenkin keskeisimpänä torjua luvatonta rahapelitoimintaa, koska se loukkaa rahapelitoiminnalle asetettuja rajoituksia ja niillä suojattavia intressejä. Rahapelirikoksen käyttöalaa on siten valiokunnan mielestä perusteltua suunnata tämän mukaisesti, ottaen myös huomioon rangaistusasteikon ankaroituminen.

Luvattoman rahapelin toimeenpano ja markkinointi

Esityksessä ehdotetaan, että rahapelin markkinoiminen vastoin arpajaislain 62 §:n 2 momentin 1 kohdassa säädettyä kieltoa on rangaistavaa rahapelirikoksena. Säännöksen soveltamisen kannalta on merkitystä sillä, mitä markkinoinnilla tarkoitetaan. Markkinoinnin määritelmä esitetään otettavaksi alkuperäisen esityksen arpajaislakiehdotukseen. Tarkoitus on vaihtaa voimassa olevassa arpajaislaissa käytetty ilmaisu, joka on perustelujen mukaan osoittautunut esitutkintaviranomais-, syyttäjä- ja oikeuskäytännössä tulkinnanvaraiseksi ja jota on tulkittu suppeasti. Käsitteen vaihtamisella ei kuitenkaan ole tarkoitus muuttaa nykylainsäädännön tilaa, vaan selkeyttää sitä. Uuden määritelmän muotoilussa on otettu huomioon alkoholi- ja tupakkalainsäädännössä käytetyt vastaavat ilmaisut.

Keskeinen kysymys rangaistussääntelyn kannalta on, millä edellytyksillä katsotaan, että rahapeli on markkinoitu tai toimeenpantu Suomessa, kun toimeenpanija on ulkomailla. Tämän arvioiminen on haastavaa erityisesti, kun kyse on internetissä järjestetystä rahapelistä. Tältä osin ei esitetä uutta sääntelyä, vaan tarkoitus on, että noudatetaan oikeuskäytännössä asetettuja edellytyksiä. Oikeuskäytännössä rahapeli on katsottu toimeenpannuksi Suomessa, jos Suomeen on kohdistettu erityisiä markkina-aluekohtaisia toimenpiteitä pelaamisen mahdollistamiseksi ja edistämiseksi internetissä (KKO:2005:27). Verkkopalvelimen ylläpitämisen tai hallinnon sijoituspaikalla ei ole ollut ratkaisevaa merkitystä. Oikeuskäytännön perusteella voidaan siten katsoa, että pelkkä passiivinen pelisivustojen saatavilla olo ei yksin merkitse rahapelin markkinoimista, vaan markkinoinnilla tarkoitetaan aktiivista viestintää rahapelien myynninedistämistarkoituksessa. Sitä, täyttyväkö nämä edellytykset, on arvioitava kulloisenkin tapauksen olosuhteiden perusteella. Lakivaliokunta esittää, että hallintovaliokunta harkitsee, onko esitettyä sääntelyä tai sen perusteluja tarpeen vielä selventää edellä mainituissa suhteissa.

Lakivaliokunta kiinnittää hallintovaliokunnan huomiota myös siihen, ettei alkuperäisen esityksen arpajaislakiehdotukseen sisälly säännöstä siitä, ettei 62 §:n 2 momentin 1 kohdassa tarkoitettu markkinointikielto koske ulkomaisia painokirjoituksia. Vastaavanlainen säännös sisältyy alkoholin markkinoinnin osalta alkoholilain (1143/1994) 33 §:ään. Lakivaliokunta esittää selkeys- ja johdonmukaisuussyistä harkittavaksi tällaisen säännöksen lisäämistä edellä mainittuun säännökseen.

Siitä, että rahapelin markkinoimisesta vastoin arpajaislain 62 §:n 2 momentin 1 kohdassa säädettyä kieltoa rangaistaisiin rahapelirikoksena, seuraa, että rangaistusasteikko muodostuu korkeammaksi kuin alkoholijuoman markkinointirikoksen, josta voidaan rikoslain 30 luvun 1 a §:n mukaan tuomita sakkoon tai enintään kuudeksi kuukaudeksi vankeuteen. Toisaalta toimenpiteistä tupakoinnin vähentämiseksi annetun lain (693/1976) vastaisesta mainonnasta on säädetty rangaistukseksi sakkoa (markkinointirikkomus 31 §), mutta jos tapaus on törkeä, enimmäisrangaistus on kaksi vuotta vankeutta (markkinointirikos 31 a §). Mainittuihin alkoholin ja tupakan markkinointia koskeviin säännöksiin liittyy kuitenkin se ero, että ne koskevat sinänsä lainmukaista toimintaa ja laillista tuotetta, kun taas esitetty rahapelien markkinointia koskeva kriminalisointi koskisi ilman lupaa toimeenpannun rahapelin markkinointia. Tämän eron vuoksi valiokunta pitää perusteltuna, että luvattoman rahapelin markkinointi kuuluu rahapelirikoksen ja sille säädetyn rangaistusasteikon piiriin. Lisäksi valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että eräissä tapauksissa, esimerkiksi internetympäristössä, luvattoman rahapelin markkinointi voi käytännössä olla vakavuudeltaan samanlaista kuin sen toimeenpano. Luvattoman rahapelin markkinointia koskevan tekomuodon poistaminen rahapelirikoksen piiristä voisi näin ollen merkittävästi vesittää rahapelirikoksen merkitystä.

Luvallista rahapelitoimintaa koskeva rangaistussääntely

Rahapelirikoksen piiriin esitetään myös luvallista rahapelitoimintaa koskevaa tekomuotoa, sillä rahapelirikoksena rangaistavaa olisi myös rahapeliluvan ehtojen tai määräysten rikkominen. Laajennusta ei ole esityksessä erityisemmin perusteltu, vaikka nykyinen arpajaisrikoksen tunnusmerkistö ei sisällä kyseistä tekomuotoa.

Lupaehtojen ja määräysten kriminalisoimista voidaan sinällään puoltaa luvallisen rahapelitoiminnan huomattavan taloudellisen merkityksen sekä rahapelijärjestelmän läpinäkyvyyden ja uskottavuuden varmistamiseksi. Rahapeleihin liittyy erityisiä pelihaittariskejä, minkä vuoksi on tärkeää, että myös luvallisen rahapelitoiminnan asianmukaisuus voidaan varmistaa. Kriminalisointi myös osoittaa valtion ohjaustoimien tiukentumista, millä on merkitystä erityisesti EU-kontekstissa.

Rangaistavuudelle esitetty ala muodostuu kuitenkin liian laajaksi, koska lupaehtojen rikkomista merkitsee esimerkiksi se, että pelikasinoa pidetään auki tunti pidempään kuin luvassa on määritelty tai että pelikasinossa on yksikin luvassa mainitsematon kasinopeli. Tämän vuoksi sääntelyä on lakivaliokunnan mielestä perusteltua esitetystä tiukentaa edellyttämällä, että lupaehtoja tai määräyksiä rikotaan olennaisesti. Olennaista rikkomista merkitsisi esimerkiksi se, että raha-automaateille ja kasinopeleille asetettu enimmäismäärä ylitetään huomattavasti.

Toisaalta lakivaliokunta pitää rahapelirikokselle esitettyä kahden vuoden vankeusuhkaa lupaehtojen ja määräysten olennaisestakin rikkomisesta liian ankarana. Tässä tekomuodossa ei valiokunnan mielestä ole kyse yhtä paheksuttavasta tekomuodosta kuin muissa rahapelirikoksen tekomuodoissa, jotka koskevat lähinnä ilman lupaa toimeenpantuja rahapelejä. Edellä olevan perusteella lupaehtojen ja määräysten olennainen rikkominen on perusteltua säätää rangaistavaksi arpajaisrikoksena, jolloin rangaistusasteikko tippuu enintään kuuteen kuukauteen vankeutta. Tämä myös selkeyttäisi eri tekotapojen ryhmittelyä rahapelirikoksen ja arpajaisrikoksen välillä. Lakivaliokunta esittää siten,

että 1. lakiehdotuksen 17 luvun 16 a §:n 1 kohdasta poistetaan sanat "tai vastoin rahapelilupaan 13 §:n mukaan liitettyjä ehtoja tai määräyksiä" ja lisätään 17 luvun 16 b §:ään uusi kohta esimerkiksi seuraavasti: "rikkoo olennaisesti arpajaisten toimeenpanoon annettuun lupaan liitettyjä ehtoja tai määräyksiä".

Alkuperäiseen esitykseen sisältyy ehdotukset siitä, miten rahapelejä voidaan laillisen toiminnan yhteydessä markkinoida. Arpajaislakiehdotuksen 14 b §:n mukaan markkinointia ei esimerkiksi saa kohdistaa alaikäisiin eikä siinä saa kuvata runsasta pelaamista myönteisesti taikka pelaamattomuutta tai kohtuullista pelaamista kielteisesti. Samoin sitä, missä rahapelejä saa markkinoida, on rajoitettu. Toiminnanharjoittajalta, joka rikkoo näitä säännöksiä, voidaan kieltää rahapelin markkinointi (62 b §) ja kiellon tehosteeksi voidaan asettaa uhkasakko (62 c §).

Lakivaliokunta kiinnittää hallintovaliokunnan huomiota siihen, että luvallisen rahapelitoiminnan lainvastaista markkinointia ei ole esitetty kriminalisoitavaksi. Lakivaliokunnan mielestä tämä ei ole johdonmukaista ottaen huomioon, että luvallisen rahapelitoiminnan yhteydessä tapahtuvaa lupaehtojen rikkomista esitetään kriminalisoitavaksi. Yhteiskunnan ohjausotetta suhteessa luvalliseen rahapelitoimintaan on perusteltua tiukentaa säätämällä myös rahapelin markkinointivirheet tällaisen toiminnan yhteydessä rangaistaviksi. Kriminalisointia puoltaa myös se, että virheet alkoholin ja tupakan markkinoinnissa ovat edellä esitetyin tavoin rangaistavia.

Sen arvioinnissa, minkä rikosnimikkeen ja rangaistusasteikon piiriin luvallisen rahapelin markkinointia koskevien säännösten rikkomisen tulisi kuulua, on otettava huomioon, että rikkomistapaukset ja niiden vaikutukset voivat olla vakavuudeltaan erilaisia. Markkinointikiellon törkeällä rikkomisella voi olla vakaviakin seurauksia ottaen huomioon, että markkinointikiellolla suojataan muun muassa lapsia. Rangaistusasteikon tulisi olla myös johdonmukainen suhteessa alkoholin ja tupakan markkinointirikosten asteikkoihin. Edellä olevan valossa valiokunta katsoo, että luvallisen rahapelin markkinointia koskevien säännösten rikkominen on perusteltua säätää rangaistavaksi arpajaisrikoksena, jonka rangaistusasteikko on sakkoa tai enintään kuusi kuukautta vankeutta. Tämä olisi myös linjassa valiokunnan edellä ehdottaman kanssa, että lupaehtojen rikkominen säädettäisiin rahapelirikoksen sijasta rangaistavaksi arpajaisrikoksena. Lakivaliokunta esittää siten, että

1. lakiehdotuksen 17 luvun 16 b §:ään lisätään uusi kohta seuraavasti: "rikkoo rahapelien markkinointia koskevia arpajaislain 14 b §:n säännöksiä".

Rahapelien ikärajavalvonnan rikkominen

Voimassa olevan arpajaislain 64 §:n mukaan arpajaisrikkomuksena rangaistavaa on muun muassa se, että rikotaan arpajaislaissa säädettyjä pelaamisen sallimista koskevia ikärajoja. Alkuperäisessä esityksessä arpajaislakiin esitetään lisättäväksi yleinen 18 vuoden alaikäraja. Ikärajan valvonnan rangaistavuutta arpajaisrikkomuksena ei kuitenkaan esitetä muutettavaksi.

Lakivaliokunta pitää ikärajavalvontaa peliriippuvuuden ehkäisemisen kannalta hyvin olennaisena, koska pelaamisen aloittaminen nuorena on selvä peliongelman syntymisen riskitekijä. Tämän vuoksi ikärajavalvontaa on erittäin tärkeää pyrkiä tehostamaan eri keinoin. Valiokunta ei kuitenkaan katso, että ikärajavalvonnan laiminlyönnin tulisi johtaa nykyistä ankarampaan rikosoikeudelliseen vastuuseen. Tämä voisi olla kohtuutonta ottaen huomioon, että uudistuksen myötä ikärajan valvontavelvollisuus laajenee kattamaan rahapeliyhteisön itsensä lisäksi asiamiehet ja raha-automaattien käytettävänä pitämiseen tilan luovuttaneet sekä näiden myynti- ja kassahenkilöstön.

Muita seikkoja

Esityksen 1. lakiehdotuksen 17 luvun 16 b §:n 3 kohdasta ilmenee, että arpajaisrikoksena rangaistaan arpajaisten tuottojen käyttäminen olennaisesti vastoin arpajaisten toimeenpanoon annetussa luvassa tai tuottojen käyttötarkoituksen muuttamista koskevassa luvassa annettua määräystä. Lakivaliokunta toteaa, että rahapelien tuottojen sallituista käyttötarkoituksista säädetään suoraan arpajaislain 17 §:ssä. Siten lakivaliokunta esittää hallintovaliokunnalle, että

1. lakiehdotuksen 17 luvun 16 b §:n 3 kohtaa täydennetään esimerkiksi seuraavasti: "käyttää arpajaisten tuotot olennaisesti vastoin laissa, arpajaisten toimeenpanoon annetussa luvassa tai tuottojen käyttötarkoituksen muuttamista koskevassa luvassa annettua määräystä".

Saman lakiehdotuksen 17 luvun 16 c § vastaa voimassa olevaa oikeutta. Pykälän johtolauseeseen sisältyvä ilmaisu "tahallaan" voidaan kuitenkin rikoslain 3 luvun 5 §:n 2 momentti huomioon ottaen poistaa tarpeettomana.

Esityksessä ei esitetä oikeushenkilön rangaistusvastuun ulottamista rahapelirikokseen ja arpajaisrikokseen. Voimassa olevan säännöksen mukaan oikeushenkilön rangaistusvastuu soveltuu kuitenkin esimerkiksi uhkapelin järjestämiseen. Saadun selvityksen mukaan laajamittainen luvaton rahapelitoiminta toteutetaan yleensä oikeushenkilön puitteissa, ja näin on myös luvattomassa arpajais- ja rahankeräystoiminnassa. Tämän vuoksi on perusteltua, että oikeushenkilön rangaistusvastuu ulotetaan rahapelirikokseen, arpajaisrikokseen ja rahankeräysrikokseen. Lakivaliokunta esittääkin hallintovaliokunnalle, että

1. lakiehdotuksessa muutettaisiin myös 17 luvun 24 §:ää seuraavasti: "Järjestäytyneen rikollisryhmän toimintaan osallistumiseen, laittoman maahantulon järjestämiseen, törkeään laittoman maahantulon järjestämiseen, eläinsuojelurikokseen, uhkapelin järjestämiseen, rahapelirikokseen, arpajaisrikokseen, rahankeräysrikokseen, väkivaltakuvauksen levittämiseen, sukupuolisiveellisyyttä loukkaavan kuvan levittämiseen, törkeään sukupuolisiveellisyyttä loukkaavan lasta esittävän kuvan levittämiseen, sukupuolisiveellisyyttä loukkaavan lasta esittävän kuvan hallussapitoon ja sukupuolisiveellisyyttä loukkaavaan markkinointiin sovelletaan, mitä oikeushenkilön rangaistusvastuusta säädetään."

Edellä esitetty muutos edellyttää myös 1. lakiehdotuksen johtolauseen tarkistamista.