Yleisperustelut

Hallituksen esityksen perusteluista ilmenevistä syistä ja saamansa selvityksen perusteella valiokunta pitää esitystä tarpeellisena ja tarkoituksenmukaisena. Valiokunta puoltaa lakiehdotusten hyväksymistä seuraavin huomautuksin ja muutosehdotuksin.

Valiokunnan saaman selvityksen mukaan esityksen tarkoituksena on selkeyttää lainsäädäntöä ennen kaikkea rakenteellisesti ja lakiteknisesti siten, että nykyisen sääntelyn sisältö säilyy pääosin ennallaan. Esityksellä keskeiset oikeudet ja velvollisuudet sekä mm. viranomaisten toimivaltuudet nostetaan asianmukaisesti lain tasolle. Yleisenä tavoitteena on luoda merenkulun ympäristönsuojelun näkökulmasta tehokas ja toimiva sääntelykokonaisuus sekä lain soveltamisen että sen valvonnan kannalta.

Merenkulun ympäristösuojelu on merenkulun kansainvälisestä luonteesta johtuen järjestetty ennen kaikkea kansainvälisin sopimuksin, Itämeren suojelukomission (HELCOM) suosituksin ja osittain EU:n direktiivien pohjalta. Esitetty uusi merenkulun ympäristönsuojelulaki koskee alusten tavanomaisesta toiminnasta johtuvien päästöjen kieltämistä ja rajoittamista. Kyseessä on lainsäädäntö, jota sovelletaan myös kotimaan liikenteessä ja sisävesialueilla. Öljyvahinkojen torjuntalaissa säädetään mm. alusöljy- ja kemikaalivahinkojen torjunnasta. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan esitys on myös näiltä osin pääasiassa sisällöllisesti voimassa olevaa lainsäädäntöä vastaava.

Esitykseen sisältyy kuitenkin myös eräitä sisällöllisiä tarkistuksia, kuten soveltamisalan selkeyttäminen sisävesien ja kotimaan liikenteen osalta, EU:n rikkidirektiivin täytäntöönpaneminen lain tasolla, satamien jätehuoltosuunnitteluun liittyvät uudistukset, jätteiden jättöpakkoa koskevat tarkennukset sekä mm. rangaistussäännöksiä koskevia tarkennuksia. Esityksessä on huomioitu liikennehallinnon virastouudistus siten, että Merenkulkulaitoksen esitettyyn sääntelyyn liittyvät tehtävät siirretään Liikenteen turvallisuusvirastolle. Tältä osin valiokunta pitää esitystä asianmukaisena.

Valiokunta pitää välttämättömänä korostaa merikuljetusten merkitystä maamme elinkeinoelämälle ja huoltovarmuudelle. Suomi on täysin riippuvainen ympäri vuoden toimivista merikuljetuksista. Viennistä 90 prosenttia ja tuonnista 70 prosenttia hoidetaan meritse. Suomen meriklusterissa, jonka muodostavat meriteollisuuteen, merenkulkuun ja satamatoimintoihin liittyvät toimialat, on noin 2 900 yritystä kunnalliset satamat mukaan lukien.

Ottaen huomioon merenkulun keskeisen merkityksen Suomelle, valiokunta yhtyy ympäristövaliokunnan lausumaan siitä, että esitys on merkittävä lainsäädäntökokonaisuus, jonka eduskuntakäsittelyyn on jäänyt valitettavan vähän aikaa, kun esityksen toivotaan tulevan voimaan jo 1.1.2010.

Asiantuntijakuulemisissa on tuotu eräänä näkemyksenä esille, että esityksen valmistelun eri vaiheiden aikana on ollut joitakin puutteellisuuksia keskeisten tahojen kuulemisen osalta. Valiokunta pitää tärkeänä, että esitykseen liittyvän asetus- ja määräysvalmistelun yhteydessä kaikkia keskeisiä alan toimijoita kuullaan riittävästi asioiden valmistelussa.

Päästöt ja päästörajoitukset

Ympäristövaliokunnan esityksestä antaman lausunnon mukaan merellä tapahtuu edelleen lukemattomia sellaisia öljypäästöjä, joiden alkuperää ei saada selvitetyksi. Itämerellä havaittujen laittomien öljypäästöjen määrä on vaihdellut 200:n ja 800:n välillä, mutta ympäristövaliokunnan mukaan päästöjä on todellisuudessa vielä enemmän. Ympäristövaliokunta kiinnitti lausunnossaan liikenne- ja viestintävaliokunnan huomiota tarpeeseen harkita öljypäästömaksujen tason korottamista tulevaisuudessa ennaltaehkäisevän vaikutuksen tehostamiseksi. Liikenne- ja viestintävaliokunta yhtyy ympäristövaliokunnan näkemykseen asiasta ja toteaa, että mahdollisen öljypäästömaksun korottamisen vaikutuksia ja toteuttamisvaihtoehtoja tulisi pyrkiä selvittämään ja arvioimaan mahdollisimman pian.

Varsinaisten öljypäästöjen lisäksi merien suojelun kannalta keskeistä on myös alusten muiden jätevesipäästöjen, kuten käymälävesien, harmaiden vesien ja painolastiveden mereen laskemisen rajoittaminen. Niin sanottuja harmaita vesiä syntyy Itämerellä kulkevilla matkustajalaivoilla vuosittain yli 1,5 miljardia litraa, josta suurin osa päätyy ilman käsittelyä mereen. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan HELCOMin laatiman Itämeren toimintaohjelman mukaisesti valmistellaan parhaillaan Suomen johdolla Kansainväliselle merenkulkujärjestölle IMO:lle ehdotusta, jolla kiellettäisiin matkustaja-alusten puhdistamattomien käymäläjätevesien laskeminen Itämereen. IMO:n rooli on keskeinen, koska sen päätökset sitovat kaikkia Itämeren rannikkovaltioita.

Valiokunta pitää saamansa selvityksen perusteella esityksen päästöjä ja päästörajoituksia koskevia säännöksiä asianmukaisina, mutta katsoo, että kieltojen lisäksi jätevesien ja haitallisten aineiden mereen pääsyn estäminen vaatisi kuitenkin päätöksiä ja yhteistyötä kaikkien Itämeren alueen rannikkovaltioiden välillä sekä yhteistä linjanvetoa myös siitä, että haitallisten aineiden vastaanotosta satamissa ja vastaanottojärjestelmän kapasiteetin riittävyydestä huolehditaan yhtenäisin periaattein. Keskeistä olisi, että myös Suomen lähialueiden merenkulkumaat, kuten Venäjä ja Viro, panostaisivat voimakkaasti päästöjen vähentämiseen ja merenkulun ympäristöhaittojen vähentämiseen.

Alusten rikkipäästöt vaikuttavat miehistön ja rannikkoseuduilla asuvien ihmisten terveyteen, kalakantojen vähenemiseen ja meren happamoitumiseen. IMO:n uusilla nyt annettuun esitykseen vielä sisältymättömillä rikkipäästöjä koskevilla päästörajoituksilla voidaan polttoaineen laatuvaatimuksia tiukentamalla vähentää näitä hiukkaspäästöjä. Sinänsä kannatettavat päästörajoitushankkeet tulevat asiantuntijalausuntojen mukaan merkitsemään varustamojen polttoaine- ym. kustannusten nousua ja tätä kautta lisäkustannuksia Suomen ulkomaankaupalle. Polttoaineen rikkipitoisuutta alennetaan jatkossa kansainvälisesti nykyisestä 4,5 %:n tasosta, tavoitteena saavuttaa kattavasti 0,5 %:n taso. Itämeri ja Pohjanmeri kuuluvat ns. erityisalueisiin (SECA), joilla on tällä hetkellä enimmäisrajana 1,5 % ja joilla rikkipitoisuuden tulee jatkossa laskea jopa 0,1 %:iin. Kustannusten osalta on arvioitu, että lisäkustannus rikkipitoisuuden alentamisesta 1,5 %:sta 0,1 %:iin tulee olemaan Suomen elinkeinoelämälle noin 800 milj. euroa. Monille muille merialueille hyväksytty 0,5 %:n taso aiheuttaisi tuntuvasti vähemmän lisäkustannuksia, sillä rikkipitoisuuden alentaminen 0,5 %:n tasosta 0,1 %:iin aiheuttaa eräiden arvioiden mukaan lisäkustannuksia noin 540 miljoonaa euroa.

Valiokunta painottaa, että jatkossa meriliikenteen kansainvälisistä päästörajoituksista sovittaessa on ehdottomasti huolehdittava siitä, että velvoitteet ovat kustannusvaikutuksiltaan tasapuolisia eri merialueille ja että niillä ei ole minkään yksittäisen alueen tai jonkin tietyn maan toimijoiden kilpailullista asemaa voimakkaasti heikentäviä vaikutuksia. Valiokunta ehdottaa eduskunnan hyväksyttäväksi lausuman, jonka mukaan

eduskunta edellyttää, että mikäli aiottu rikkipäästöjen vähentäminen johtaa jatkossa kohtuuttomiin kustannuksiin suomalaisen elinkeinoelämän kannalta, hallitus ryhtyy tarvittaviin toimiin näiden seurausten lieventämiseksi.

Öljyonnettomuudet ja torjuntavalmius

Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että Suomenlahden ja Itämeren merenkulkuliikenne on lisääntynyt voimakkaasti, mikä väistämättä kasvattaa myös onnettomuusriskiä. Merkittävin ympäristöriski Itämerellä ja erityisesti Suomenlahdella on kasvavien öljynkuljetusten aiheuttama laaja öljyonnettomuus, joka järkyttäisi meren ekosysteemiä pitkäksi aikaa. Öljynkuljetukset ja yhtä riskialttiit kemikaalikuljetukset Suomenlahdella ovat kasvussa, ja eräiden arvioiden mukaan niiden arvioidaan olevan vuonna 2015 jo 250 miljoonaa tonnia. Onnettomuuksien ennaltaehkäisemiseksi on varmistettava muun muassa meriliikenteen ohjausjärjestelmien toimivuus ja luotsaustoiminnan korkea laatu sekä riittävät kansalliset öljyntorjuntavalmiudet ja kansainvälisen yhteistyön toimivuus. Öljynkuljetusten lisäksi erityisen merkittävästi Itämerellä on lisääntynyt matkustajaliikenne. Vuonna 2007 Itämerellä liikkui AIS (Automatic Identification System) -tietokannan mukaan yhteensä 413 774 alusta. Näistä 69 335 oli säiliöaluksia ja 43 215 matkustaja-aluksia. Matkustaja- ja muun alusliikenteen suuri määrä ja reittien ristikkäisyys ovat onnettomuusriskiä lisääviä tekijöitä.

Öljyonnettomuuden voivat aiheuttaa säiliöalusten lisäksi myös muun tyyppiset alukset. Sinänsä erittäin tärkeä ns. kaksoisrunkovaatimus ei sekään voimaantullessaan vuonna 2010 vaikuta vanhoihin edelleen liikennöiviin aluksiin, joiden aiheuttamat riskit tulee siten ottaa jatkossakin huomioon. Valiokunta painottaa vaativissa talviolosuhteissa jäänmurron merkitystä erityisesti laajarunkoalusten liikkumisen kannalta. Suomen ympäristökeskus on öljyntorjunnassa kansallinen vastuuviranomainen, jolla on sopimuksia öljyntorjuntalaittein varustettujen torjunta-alusten käytöstä mm. merivoimien, rajavartiolaitoksen ja varustamoliikelaitoksen kanssa. Myös pelastuslaitos on keskeinen viranomainen öljyntorjunnan kannalta, ja eräillä merialueilla pelastuslaitoksen alukset ovat käytännössä merkittävin öljyntorjuntaan käytettävissä oleva aluskalusto.

Valiokunta korostaa, että onnettomuusriskin kasvusta johtuen Suomen on pidettävä yllä riittävän korkeaa öljyntorjuntavalmiutta.

Öljyvahinkojen jälkitorjunta

Öljyvahinkojen varsinaisen torjuntavaiheen jälkeen voi seurata varsin pitkäaikainen ja työläs jälkitorjuntavaihe. Lakiehdotuksen 3 §:n mukaan jälkitorjunnalla tarkoitetaan öljyvahingon torjuntaa, jota tehdään öljyn pilaaman maaperän, pohjaveden ja rannikon puhdistamiseksi ja kunnostamiseksi sen jälkeen, kun välttämättömät torjuntatoimet vahingon rajoittamiseksi ja öljyn keräämiseksi on tehty.

Esityksellä on valiokunnan saaman selvityksen mukaan pyritty täsmentämään kunnan jälkitorjuntavelvollisuutta, koska pelastustoimen ja kunnan tehtävien jakautumisesta on ollut jonkin verran epäselvyyttä käytännössä ja jotta vältyttäisiin tilanteilta, joissa öljyvahingon jälkitorjunnasta ei huolehdi kukaan. Ympäristövaliokunta on kiinnittänyt lausunnossaan huomiota siihen, että esityksen osalta tulisi varmistaa, ettei vastuusuhteiden sääntelyyn jää sellaista epäselvyyttä, joka haittaisi öljyvahinkojen tehokasta torjuntaa.

Voimassa olevan alusjätelain (200/1979) 5 §:n 3 momentin ja maa-alueiden öljyvahinkolain (378/1974) mukaan kunnan eri viranomaisten ja laitosten tulee osallistua öljyvahinkojen torjuntaan ja huolehtia tarvittaessa vahingon jälkitorjunnasta. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan esitys ei siten asiallisesti muuta kuntien tehtäviä öljyntorjunnassa nykyisestä. Hallituksen esityksen mukaan kunta voi sopia jälkitorjuntavelvoitteen hoitamisesta yhdessä muiden kuntien tai alueen pelastustoimen kanssa tai se voi käyttää ostopalveluja. Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus ohjaa ja koordinoi öljyn jälkitorjunnan toteuttamista tilanteissa, joissa vahinko kohdistuu useamman kunnan alueelle.

Esityksen mukaan jälkitorjuntaan siirrytään vasta sen jälkeen, kun välttämättömät torjuntatoimet vahingon rajoittamiseksi ja öljyn keräämiseksi on tehty, eli tilanteessa, jossa öljystä ei aiheudu ympäristölle enempää pilaantumisen vaaraa. Ehdotetun 24 §:n mukaan torjuntatöiden johtaja päättää, missä vaiheessa voidaan siirtyä jälkitorjuntaan. Ennen päätöksen tekemistä torjuntatöiden johtajan on kuitenkin varmistuttava siitä, että kunnan viranomaisilla on riittävät valmiudet huolehtia kyseisen vahingon jälkitorjunnasta.

Valiokunnan saaman selvityksen mukaan öljyvahinkojen torjunnassa ja erityisesti suuronnettomuuksien torjunnassa eri torjuntaviranomaisten välinen yhteistyö on erittäin tärkeää. Öljyntorjunnan ja jälkitorjunnan välistä rajaa ei valiokunnan saaman selvityksen mukaan ole mahdollista määritellä lain tasolla ajallisesti täysin yksiselitteisesti ja tyhjentävästi, mm. koska jokainen onnettomuus on erilainen. Saamansa selvityksen perusteella valiokunta pitää vastuiden määrittelyä riittävän täsmällisenä kompromissina öljyntorjunnan toimivuuden ja viranomaisyhteistyön käytännön toimivuuden kannalta.

Asiantuntijakuulemisissa on myös tuotu esille, että kunnille ei tulisi säätää ehdotettua vastuuta öljyvahinkojen jälkitorjunnasta mm. siksi, että erityisesti pienillä rannikkokunnilla ei välttämättä ole resursseja tai asiantuntemusta tähän tehtävään. Samalla on tuotu esille, että kunnille voitaisiin vastuun sijasta säätää velvoite osallistua jälkitorjunnan suorittamiseen. Eräissä asiantuntijalausunnoissa tehtävää hoitamaan ehdotettiin elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusta tai pelastuslaitosta. Myöskin näiden viranomaisten sopivuudesta tehtävään esitettiin kuitenkin lausunnoissa eriäviä näkemyksiä. Valiokunta pitää kuntien öljyvahinkojen jälkitorjuntaa koskevaa tehtävää saamansa selvityksen perusteella kunnille haasteellisena, mutta tehtävän hoidon kannalta tarkoituksenmukaisena.

Jälkitorjunnan hoitamisesta kunnalle aiheutuvat kustannukset maksaa vahingon aiheuttaja tai hänen vakuutuksenantajansa. Mikäli aiheuttajaa ei kuitenkaan löydetä tai aiheuttaja osoittautuu maksukyvyttömäksi, kunnalla on oikeus saada korvaus kustannuksistaan öljysuojarahastosta. Valiokunta pitää tärkeänä, että öljyvahinkojen torjuntaviranomaisille on öljysuojarahastosta annetun lain 11 §:n perusteella mahdollisuus saada rahastosta myös ennakkokorvausta vahingon torjunta- ja ennallistamiskuluihin, millä voidaan helpottaa rahoitustilannetta esimerkiksi silloin, jos suuren öljyvahingon vastuuvelvollisen selvittäminen vie hyvin kauan aikaa.

Huvivenesatamien jätehuolto

Merenkulun ympäristönsuojelulain 9 luvun mukaan huvivenesatamien jätehuollon osalta ehdotus merkitsisi muutosta voimassa olevaan tilanteeseen siinä mielessä, että jatkossa huvivenesataman jätehuoltosuunnitelma pitäisi hyväksyä aiemman pääsääntöisesti sovelletun ilmoitusmenettelyn sijasta. Asiantuntijakuulemisissa on tuotu esille, että uudistus lisää hallintomenettelyn raskautta ja lisää resurssien tarvetta. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan voimaansaatettava direktiivi edellyttää, että jätesuunnitelmat nimenomaan hyväksytään, joten tältä osin sääntelylle ei ole olemassa kansallista liikkumavaraa.

Asiantuntijakuulemisissa on kiinnitetty huomiota myös siihen, että kunnan ympäristönsuojeluviranomaisille tulisi esityksen myötä jätehuoltosuunnitelmien hyväksymisestä uusi lakisääteinen tehtävä. Ympäristövaliokunta on lausunnossaan kiinnittänyt huomiota siihen, että uudistus on nykyisessä vaikeassa taloudellisessa tilanteessa kunnille raskas taakka, ilman uusien resurssien osoittamista valtion taholta. Lausunnossa myös todettiin, että tämä voisi johtaa myös käytäntöjen kirjavuuteen ilman hyvää valtakunnallista koordinaatiota ja ohjeistusta. Kuntien ympäristöviranomaisten tehtävät ovat vuosien varrella lisääntyneet, ja ne ovat jo tällä hetkellä ylikuormitettuja. Ympäristövaliokunta totesi, että asiassa voitaisiin harkita päätösvallan säilyttämistä valtion alueellisella ympäristöviranomaisella tai vaihtoehtoisesti kuntien hoitamaa säännöllisesti uusittavaa rekisteröintijärjestelmää.

Valiokunnan saaman selvityksen mukaan huvivenesatamien jätehuolto kytkeytyy kuitenkin läheisesti kunnan jätelain mukaisesti järjestämään jätehuoltoon. Kunnat ovat myös itse merkittäviä huvivenesatamien omistajia, ja ne valvovat jo nykyisin satamien jätehuoltosuunnitelmien noudattamista jätehuollon valvonnan osana. Valiokunta kantaa huolta saaristokuntien taloudellisesta tilanteesta niiden tehtävien lisääntyessä. Valiokunta ei pidä hyvänä, että kuntien tehtävät lisääntyvät nykyisessä tilanteessa ilman niiden resurssien vastaavaa lisäämistä. Saamansa selvityksen perusteella valiokunta pitää esitystä muutoin tehtävän hoidon kannalta tarkoituksenmukaisena, mutta katsoo, että kuntien tulee voida periä maksu niille säädetystä tehtävästä.

Kuntien perimät maksut

Merenkulun ympäristönsuojelulain 13 luvun 1 §:ssä on ehdotettu säädettäväksi valtion viranomaisille viranomaistehtävistä perittävistä maksuista. Eräissä asiantuntijalausunnoissa ja myöskin ympäristövaliokunnan lausunnossa pidettiin tärkeänä, että kunnat voivat periä kustannuksia vastaavia maksuja suoritettavista tehtävistä hyväksymänsä taksan mukaisesti.

Liikenne- ja viestintävaliokunta pitää välttämättömänä, että myös kuntien viranomaisille annetaan valtion viranomaisia vastaava lakisääteinen oikeus periä maksuja esityksessä säädetyistä viranomaistehtävistä syntyvien kustannusten kattamiseksi. Valiokunta ehdottaa, että esitykseen lisätään tätä koskeva säännös.