Yleistä
Valiokunta toteaa, että uusiutuvan energian direktiiviin sisältyy energiabiomassojen kestävyyttä koskevat kriteerit ja vuonna 2018 hyväksytyssä RED II -direktiivissä keskeinen muutos on, että nestemäisten biopolttoaineiden lisäksi kestävyyden todentaminen laajenee myös kiinteisiin biomassoihin. Käytännössä tämä tarkoittaa sitä, että energiantuotannossa käytettävät kiinteät puupolttoaineet, kuten kuori, sahanpuru, puutähdehake ja metsähake, tulevat kestävyystodentamisen piiriin. Jäsenmaiden tulee saattaa direktiivin mukaiset kansalliset säädökset voimaan viimeistään 30.6.2021 mennessä. Suomessa direktiivin kestävyyskriteerit on toimeenpantu lailla biopolttoaineista, bionesteistä ja biomassapolttoaineista, joka astui voimaan tammikuussa 2021.
RED II -direktiivissä metsäbiomassojen tuotannon kestävyyden tarkastelussa keskeinen periaate on, että kestävyyden arviointi pohjautuu nk. riskipohjaiseen malliin. Tämä tarkoittaa sitä, että maassa tai hankinta-alueella tulee olla voimassa lainsäädäntöä ja seuranta- ja täytäntöönpanojärjestelmät, joilla varmistetaan hakkuiden laillisuus, metsän uudistaminen hakkuun jälkeen ja luonnonsuojeluun osoitettujen alueiden suojelu. Lisäksi edellytetään, että hakkuiden yhteydessä minimoidaan haitallisia vaikutuksia maaperän laatuun ja biodiversiteettiin ja että ylläpidetään ja parannetaan metsien pitkän aikavälin tuotantokapasiteettia. Lisäksi metsäbiomassan on täytettävä maankäyttöä, maankäytön muutosta ja metsätaloutta koskevat vaatimukset (LULUCF-vaatimukset). Kriteerien täyttymistä arvioidaan ensisijaisesti maatasolla ja toissijaisesti hankinta-aluetasolla käytössä olevien hallinta- ja seurantajärjestelmien kautta.
Korostaen metsien merkitystä hiilinieluna valiokunta pitää välttämättömänä, että metsäbiomassan tuotannon kestävyyttä tarkastellaan maatasolla pitkäjänteisesti. Tarkastelun tulee perustua kunkin maan kansalliseen metsä- ja ympäristölainsäädäntöön, jolloin puun loppukäyttömuodosta riippumatta puuraaka-aineen tuotannolle on yhdet yhteneväiset kriteerit. Tämä merkitsee samalla sitä, että kestävyyttä ei tarvitse tarkastella jokaisen yksittäisen puuerän osalta erikseen, mikä on merkittävä periaate toimijoihin kohdistuvan hallinnollisen taakan näkökulmasta.
Valiokunta toteaa, että EU:n metsiin kohdistuva politiikkaohjaus on jo nyt voimakasta ja voimistumassa. RED II -direktiivin ohella metsien tulevan käytön suuntaan vaikuttavat muun muassa EU:n biodiversiteettistrategia, EU:n metsästrategia, ilmastopolitiikka sekä kestävän rahoituksen taksonomia. Politiikkaohjaus on aiempaa yksityiskohtaisempaa ja ulottuu kansalliseen päätöksentekoon muun muassa kansalliseen metsälainsäädäntöön kohdistuvien vaatimusten osalta. Valiokunta painottaa kuitenkin sitä, että metsätalouteen liittyvät toimet kuuluvat jäsenmaiden kansallisen kompetenssin piiriin. Valiokunta edellyttää, että metsäpolitiikka on jatkossakin kansallisen päätäntävallan piirissä.
Valtioneuvoston kannan mukaisesti valiokunta katsoo, että komissiolle ei ole annettu toimivaltaa antaa täytäntöönpanosäädöksiä RED II –direktiivin metsäbiomassaa koskevien kestävyyskriteerien sisällön tiukentamiseksi. Näistä esimerkkejä ovat asetusehdotuksen muotoilut 3 ja 4 artikloissa ja nk. LULUCF-kriteerien eli 5 ja 6 artiklojen muotoilut. Lisäksi osa 2 artiklan määritelmistä on tarpeettomia. Erityisesti osa hankinta-aluetason vaatimuksista on tiukempia kuin maatasolla, minkä vuoksi kestävyyden osoittaminen myös hankinta-aluetasolla voi hallinnollisesti toteuttavana olla erittäin vaikeaa. Kokonaisuutena valiokunta katsoo, että asetusluonnokseen sisältyy useita kohtia, joissa kansalliselta lainsäädännöltä edellytetyt sisältövaatimukset ovat luonteeltaan liian yksityiskohtaisia eivätkä ole linjassa komission toimivallan kanssa. Valiokunta edellyttää valtioneuvoston kannan mukaisesti, että Suomi komiteakokouksessa vastustaa komission ehdotusta täytäntöönpanoasetukseksi.
Asetusluonnos ja maamme metsätalous
Komission täytäntöönpanoasetusluonnoksen metsäbiomassaa koskevat kestävyyskriteerit liittyvät hakkuiden laillisuuteen, metsän uudistamiseen hakatuilla alueilla, luonnonsuojelutarkoitukseen osoitettujen alueiden suojeluun, haitallisten vaikutusten minimointiin maaperän laadun ja biologisen monimuotoisuuden säilyttämisessä hakkuiden yhteydessä sekä metsien pitkän aikavälin tuotantokapasiteetin ylläpitoon ja parantamiseen. Kriteerien täyttymistä arvioidaan ensisijaisesti maatasolla voimassa olevan lainsäädännön ja käytössä olevien seuranta- ja täytäntöönpanosuunnitelmien kautta ja toissijaisesti hankinta-aluetasolla käytössä olevien hallintajärjestelmien kautta. Hankinta-aluetasotarkastelu olisi toimijoille maatason tarkastelua selvästi vaativampi ja lisäisi toimijoiden kustannuksia ja hallinnollista taakkaa.
Valiokunta toteaa, että maamme kansallisessa lainsäädännössä ei säädetä yksittäisistä vaatimuksista asetusluonnoksessa määritellyllä tarkkuudella, vaikka kriteerit sinällään täyttyvätkin. Esimerkiksi metsälaissa on säädetty uudistamisvelvoitteesta, joka täyttyy, kun saadaan aikaan taimikko alueen maantieteellinen sijainti huomioon ottaen viimeistään 10—25 vuoden kuluttua velvoitteen muodostavan puunkorjuun päättymisestä. Komission luonnoksessa aikaraja on lyhyempi. Komission täytäntöönpanoasetusluonnoksen mukaan hakkuutähteiden, kantojen ja juurien sekä kuolleen puun korjuusta tulee säätää kansallisella lainsäädännöllä. Suomessa hakkuutähteiden ja kantojen korjuuta ei säädellä lainsäädännöllä. Lisäksi komission täytäntöönpanoasetusluonnoksen mukaan kansallisen lainsäädännön tulee varmistaa, etteivät hakkuut ylitä puuston kasvua. Tilastojen perusteella tämä vaatimus ei ole Suomessa maatasolla ongelma. Kuitenkin, jos hakkuiden määrän ja kasvun välinen suhde tulkitaan lainsäädäntövaatimukseksi, ei ole mahdollista luoda sellaista lainsäädäntöä, jolla markkinaehtoisesti määräytyvää hakkuiden määrää voidaan Suomessa rajoittaa.
Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että Suomen metsälaista poistettiin vuoden 2014 alussa voimaan tulleella lakimuutoksella useita säännöksiä, joiden kumoamista perusteltiin hallinnon keventämisellä. Myös muun muassa metsäpoliittisessa selonteossa (2014) ja Kansallinen metsästrategia 2025:ssä (2019) on korostettu hallinnon keventämisen ja prosessien sujuvoittamisen tarvetta. Luonnonvarakeskuksen toteuttaman arvioinnin (2020) mukaan hallinnon ja valvonnan kannalta metsälain ja metsätuholain uudistus on toteuttanut pääsääntöisesti sille asetetut tavoitteet. Komission täytäntöönpanoasetusluonnoksen metsäbiomassan kestävyyskriteerien yksityiskohtaiset lainsäädäntövaatimukset lisäisivät myös metsäalan toimijoiden hallinnollista taakkaa, mikä olisi vastoin kansallisessa metsäpolitiikassa asetettuja tavoitteita hallinnon keventämisestä.
Lopuksi
Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että tähän asti on ollut perusteltua olettaa, että Suomi täyttää maatasolla metsäbiomassojen kestävyyttä koskevan tarkastelun. Tämä pohjautuu valtioneuvoston kirjelmän perusmuistiostakin ilmenevään selvitykseen, jossa on arvioitu, miten jäsenvaltioiden sekä viiden EU:n ulkopuolisen valtion kansalliset lainsäädännöt täyttävät maatason kriteerit. Selvityksen viimeisimmän luonnoksen mukaan Suomi täyttää kaikki metsäbiomassan tuotantoa koskevat kriteerit maatasolla. Suomen tulee tuoda esiin korkea metsäosaamisensa ja vahvuutensa kestävästi tuotetun biomassan tuottajana ja välttää sellaisen näkemyksen syntymistä, että Suomi vastustaisi metsäbiomassakriteerien kehittämistä.
Valiokunta korostaa myös sitä, että RED II -direktiivin metsiä koskevat kestävyyskriteerit pohjautuvat laajassa yhteistyössä eri komission pääosastojen, jäsenmaiden ja sidosryhmien kesken laadittuihin suosituksiin. RED II -kriteereihin on viitattu monessa muussakin EU-prosessissa, joissa on vaadittu metsien käytön kestävyyden todentamista. Senkin takia on tärkeää, että täytäntöönpanoasetus pohjautuu direktiivitekstiin, eikä täytäntöönpanoasetuksella muuteta direktiivin kirjauksia.
Valiokunta toteaa myös, että kestävyyskriteerien täyttymisellä ja niiden todentamisen käytännöillä on olennainen merkitys erityisesti Suomen kaltaisissa maissa, joissa metsäteollisuuden sivuvirroilla ja metsänhoitotöiden ja hakkuiden yhteydessä korjattavilla hakkuutähteillä ja pieniläpimittaisella energiapuulla on keskeinen rooli uusiutuvan energian lähteenä ja myös uusiutuvan energian tavoitteiden täyttämisessä. Jos toiminnanharjoittaja ei pystyisi maa- eikä hankinta-aluetasolla osoittamaan kaikkien kestävyyskriteerien täyttymistä, katsottaisiin metsäbiomassaerä kestämättömäksi. Kestämättömästä metsäbiomassasta tuotettua energiaa ei voitaisi huomioida Suomen uusiutuvan energian tavoitteissa, eikä se olisi tukikelpoista. Myös tästä näkökulmasta valiokunta korostaa, että täytäntöönpanoasetukseen sisältyvien vaatimusten tulee olla lähtökohtaisesti sellaisella tasolla, että niiden todentaminen on mahdollista sekä jäsenmaissa että kolmansissa maissa. Direktiivin säännösten ennakoitavuus on tärkeää metsäteollisuuden investointien kannalta.
Valiokunta korostaa myös sitä, että fossiilitalous on ilmastonmuutoksen tärkein aiheuttaja. Uusiutuvan puubiomassan käytön hankaloittaminen heikentää myös mahdollisuuksia torjua ilmastonmuutosta. Lisäksi biomassan kestävyyskriteerit koskevat koko puuta jalostavan teollisuuden puunhankintaketjua maassamme, koska Suomessa puubiomassaa ei kasvateta energiantuotantoa varten. Uusiutuvaa energiaa koskevien säännösten ja kestävyyskriteereiden tulee mahdollistaa kestävän metsäenergian hyödyntäminen osana kokonaiskestävää metsien hoitoa ja elinkeinon harjoittamista sekä olennaisena osana suomalaista huoltovarmuutta. Erityisesti sähkökatkojen aikana on tärkeää, että mm. omakotitaloissa on varajärjestelmänä puulämmitys. Valiokunta katsoo, että komissio on energiapoliittisen toimivaltansa varjolla vahvasti puuttumassa jäsenmaiden toimivaltaan kuuluvaan yleiseen metsäpolitiikkaan.
Valiokunta kiinnittää myös huomiota EU:n rahoituslainsäädännön taksonomian ja RED II -direktiivin kiinteään yhteyteen. Komission ehdotuksessa metsätalouden ilmastokriteereiksi toimija olisi osoittanut myös taksonomian mukaisuuden RED II -direktiivin puunhankinta-alueen kestävyyskriteerien täyttyessä. Nyt esillä olevassa RED II -direktiivin toimeenpanoasetuksessa myös puunhankinta-alueen kriteerit ovat sellaiset, ettei Suomi niitä täyttäisi. Siten nyt esillä olevat säännökset vaikuttaisivat myös metsätalouden rahoitukseen.