Perustelut

Yleistä

Vuonna 1962 voimaan tullut vesilaki on monin osin vanhentunut ja muuttunut vuosikymmenten aikana noin 50 osittaisuudistuksen myötä erittäin vaikeaselkoiseksi ja hajanaiseksi. Vesien arvostuksessa ja käytössä on tapahtunut viime vuosikymmeninä suuria muutoksia ja esimerkiksi talousveden yleinen merkitys on kasvanut nopeasti. Lisäksi on olemassa selkeä tarve vesioikeudellisten lupamenettelyjen nopeuttamiseen ja nykyaikaistamiseen.

Ajanmukaistamisesta huolimatta ehdotettu vesilaki perustuu keskeisiltä osiltaan jo nykyisestä vesilaista ilmeneviin vakiintuneisiin periaatteisiin. Muun muassa vesien yleiskäyttöoikeudet, mukaan lukien perinteisesti laaja oikeus vesistössä liikkumiseen ja kalastukseen, säilyvät ennallaan. Vesilain oikeudellisessa perusrakenteessa ei tapahdu suuria muutoksia nykyiseen verrattuna, mutta säännökset ovat kuitenkin voimassa olevaa vesilakia selkeämmin jäsenneltyjä. Myös pykälien määrä vähenee olennaisesti. Valiokunta katsoo, että vesilakia ja vesiasioiden menettelyjä on lakiesityksessä kyetty yksinkertaistamaan. Valiokunta pitää lakiesitystä tarpeellisena ja puoltaa sen hyväksymistä kiinnittäen ympäristövaliokunnan huomiota seuraaviin näkökohtiin.

Veden ottaminen

Puhtaan veden arvo ja merkitys on kasvanut nopeasti sekä kansallisesta että kansainvälisestä näkökulmasta tarkasteltuna. Toistaiseksi laajamittaiset pintaveden ottamishankkeet kaupalliseen tarkoitukseen ovat Suomessa olleet yksittäisiä ja varsin harvinaisia. Valiokunta katsoo, että vesilain tärkeänä tehtävänä on varmistaa, että muut kuin kaupalliset vedenkäyttötarpeet asetetaan veden hyödyntämisessä selkeästi etusijalle. Nykyiseen vesilakiin sisältyvät veden ottamista koskevat säännökset eivät ole riittävän kattavia, sillä veden ottamisen etusijajärjestystä koskevat säännökset tulevat nykyään käytännössä sovellettaviksi vain niissä harvinaisissa tapauksissa, joissa on samanaikaisesti vireillä useita eri lupahakemuksia.

Hallituksen esityksen mukaan vesilakiin lisätään uusi yleinen säännös eri vedenottotarpeiden etusijajärjestyksestä. Nykyisestä vesilaista poiketen säännös koskee myös tulevia vedenottotarpeita. Uusi ehdotettu etusijajärjestys tarkoittaa sitä, että uudelle vedensiirtohankkeelle voidaan myöntää lupa vain, jos samalla varmistetaan, että vettä riittää paikkakunnan omiin käyttötarpeisiin. Etusijajärjestyksessä viimeisenä vedenkäyttömuotona on veden siirto paikkakunnan ulkopuolelle muuta tarkoitusta kuin yhdyskunnan vesihuoltoa varten. Lakiehdotuksen mukaan vedenottolupa on mahdollista tarvittaessa myöntää myös määräaikaisena. Tällöin veden riittävyys muihin tarpeisiin voidaan arvioida uudelleen luvan tarkistamisen yhteydessä. Valiokunta pitää esitettyä etusijajärjestystä koskevaa säännöstöä asianmukaisena ja katsoo, että hankkeiden valmistelun aikana on tehtävä kattava selvitys alueen tulevaisuuden veden käyttötarpeista. Valiokunta korostaa myös, että on selkeästi varmistettava paikallisen vedenoton etusija pitkällä aikavälillä siten, että mahdolliset kasvavatkin paikalliset vedenkäyttötarpeet voidaan tyydyttää.

Ojitus

Esityksen perustelujen mukaan ojitusta koskevia säännöksiä tarkistetaan käytännössä ilmenneiden ongelmien poistamiseksi. Lisäksi ojituksesta aiheutuvien edunmenetysten korvaamista koskevaa sääntelyä ehdotetaan tarkistettavaksi siten, että ojitus rinnastuu tältä osin jatkossa muihin vesitaloushankkeisiin ja edunmenetysten korvaamiseen sovellettaisiin vesilain yleisiä korvaussäännöksiä. Valiokunta katsoo, että esitys selkeyttää myös vesilain ja maankäyttö- ja rakennuslain kiinteistöjen kuivatusta koskevien säännösten välistä suhdetta.

Valiokunta toteaa, että monin paikoin peruskuivatustarve on kasvanut tulvien lisääntymisen, ojien ja uomien liettymisen tai muun tukkeutumisen takia. Ongelmallisia tilanteita syntyy erityisesti silloin, kun kuivatusalueen yläpuoliselta valuma-alueelta valuu ojien kautta luontaisesti vesiä ojitustoimituksessa erikseen määritellylle rajatulle kuivatusalueelle. Tällaisissa tapauksissa vesimäärien kasvu ojastoissa saattaa aiheuttaa välillisesti suuria taloudellisia lisäkustannuksia maanomistajalle. Kustannukset kasvavat etenkin runsassateisina aikoina, jolloin äkillinen vedentulo tuo lietettä ja pintamaita ojastoon, saattaa tukkia ojia lietteellä ja aiheuttaa tulvimista kuivatusalueella. Valiokunta kiinnittää erityistä huomiota siihen, että käytännössä esiintyy varsin usein tilanteita, joissa kuivatusalueen maanomistajat joutuvat tosiasiallisesti huolehtimaan ulkopuolisten kiinteistöjen valumavesistä ja niistä aiheutuvista lisäkustannuksista. Kyseessä on ongelma, joka on edelleen kasvamassa maankäytössä tapahtuvien muutosten kautta.

Ulkopuolisia kiinteistönomistajia, jotka tosiasiassa hyötyvät myös kuivatuksesta, ei voimassa olevan vesilain mukaan voida velvoittaa osallistumaan lisäkustannuksiin muutoin kuin hyvin rajoitetuissa tapauksissa. Hallituksen esityksessä lähtökohta ojitusten kustannuksiin osallistuvien tahojen määrittelyn osalta on nykyisin voimassa olevan lain kaltainen. Valiokunta esittää ympäristövaliokunnalle säännösten selkeyttämistä siten, että valuma-alueen kiinteistöt voidaan velvoittaa osallistumaan kuivatuksen lisäkustannuksiin, jos kuivatusalueen valuma-alueella on varsinaisen ojitustoimituksen päättymisen jälkeen tapahtunut oleellisia muutoksia esimerkiksi rakentamisen kautta lisäten valumavesien määrää. Valuma-alueen kiinteistöjen mahdollinen korvausvelvollisuus ratkaistaisiin erillisessä ojitustoimituksessa, jonka ojitusyhteisö voisi saattaa vireille.

Valvontaviranomainen saa lakiesityksen mukaan ennakkoon tiedon muista kuin vähäisistä ojituksista ja voi määrätyissä tilanteissa kehottaa ojittajaa hakemaan vesilain mukaista lupaa tai ojitustoimitusta. Valiokunta korostaa kuitenkin, että ehdotettu ilmoitusmenettely kasvattaa ELY-keskuksiin tulevien ilmoitusten määriä, jos ilmoitusmenettely koskee metsäojien kunnostusten lisäksi laajasti myös maataloudellisia ojituksia. Toimijoille ei tule aiheutua ilmoitusten käsittelystä johtuvia viiveitä, jotka vaikeuttaisivat haitattomien hankkeiden toteuttamista. Valiokunta pitääkin tärkeänä, että ympäristövaliokunta harkitsee lakiin kynnystä, jonka avulla voidaan selkeästi määritellä haitattomat pienimuotoiset hankkeet, joista ei tarvitsisi tehdä ilmoitusta. Olemassa olevien ojien kunnossapitoa koskevaa ilmoituskynnystä tulee täsmentää siten, että vain uoman merkittävä suurentaminen tai oikaiseminen vaatii ilmoitusta.

Lakiehdotuksen 5 luvun 24 §:n mukaan ojitusyhteisö on perustettava ojitusasiaa lupaviranomaisessa tai ojitustoimituksessa käsiteltäessä, jolleivät hyödynsaajat sen perustamisesta toisin sovi. Valiokunta toteaa, että pääasiallinen käytäntö tulee todennäköisesti käytännössä olemaan ojitusyhteisön perustaminen sopimuksella. Ojitusyhteisön purkautumista koskeva asia on sen sijaan esityksen 5 luvun 26 §:n mukaan käsiteltävä ojitustoimituksessa. Asian käsittelyssä on esityksen mukaan noudatettava soveltuvin osin, mitä 12 luvun 19 §:ssä säädetään yhteisön purkautumisesta. Ojitustoimituksessa on myös annettava tarpeelliset määräykset ojien palauttamisesta luonnontilaan.

Valiokunta katsoo, ettei sopimuksella perustettua ojitusyhteisöä ole aina tarpeen purkaa raskaassa ojitustoimituksessa. Jos yhteisöllä ei ole vastuita, yhteisön purkamiseksi tulee riittää ojitusyhteisön päätös ja ilmoitus ojitusyhteisön purkamisesta aluehallintovirastolle. Ilmoituksen saapumisen jälkeen virasto tekisi merkinnän yhteisön purkautumisesta ympäristönsuojelun tietojärjestelmään. Aluehallintovirasto ilmoittaisi purkautumisesta muille vesilain mukaisille valvontaviranomaisille eli alueelliselle ELY-keskukselle ja kunnan ympäristönsuojeluviranomaiselle.

Ruoppaus

Vesilakiehdotuksen 2 luvun 15 §:ssä ehdotetaan ruoppausta koskevan sääntelyn tehostamista siten, että kaikesta ruoppaamisesta on tehtävä ennakkoon ilmoitus valvontaviranomaiselle. Valvontaviranomainen voi näin ennakkoon tutkia, aiheutuuko ruoppauksesta sellaisia vaikutuksia, että hankkeelle on haettava lupaa ehdotetun uuden vesilain 3 luvun 2 §:n nojalla. Ruoppauksen vaikutusperusteista luvantarvetta ehdotetaan täydennettäväksi uudella kiinteällä 500 m³:n lupakynnyksellä. Valiokunta katsoo, että ruoppauksen esitetty luvanvaraisuuskynnys on osin ongelmallinen, koska erityisesti merialueella 500 m³:n suuruinen ruoppaus ei välttämättä aiheuta haitallisia vaikutuksia ympäristössä. Erityisesti Pohjanlahden rannikolla on maannousun vuoksi usein tarpeen tehdä pienimuotoisia täydennysruoppauksia venevalkamissa tai muilla ranta-alueilla. Näiden ruoppausten ympäristövaikutukset ovat yleensä vähäisiä, koska alueita on ruopattu jo aikaisemmin.

Valiokunta toteaa, että ruoppauksen ympäristövaikutukset vaihtelevat merkittävästi riippuen ottamispaikasta ja olosuhteista. Ruoppauksiin voi liittyä haittavaikutuksia erityisesti vesiluonnon ja kalojen kutualueiden suojelun kannalta. Ongelmana ovat usein sellaiset ruoppaukset, joita toteutetaan eri tilaajien toimesta, mutta ne tapahtuvat alueellisesti lähekkäin ja ajallisesti hyvin samanaikaisesti. Näiden syiden vuoksi on perusteltuja syitä parantaa ruoppauksiin liittyvää ennakkovalvontaa ja vähentää ruoppausten haitallisia ekologisia vaikutuksia. Samalla tulee kuitenkin huolehtia siitä, että haitattomia ruoppauksia voidaan tehdä ilman raskaita lupaprosesseja. Valiokunta esittää ympäristövaliokunnalle harkittavaksi ruoppauksen lupakynnyksen mahdollista nostamista, jos samalla huolehditaan siitä, että pienempiinkin haitallisiin ruoppauksiin voidaan tarvittaessa tehokkaasti puuttua. Ruoppauskäytäntöjä on lisäksi seurattava ja melko nopeasti lain voimaantulon jälkeen tulee arvioida, onko valittu lupakynnykseen perustuva sääntelytapa tehokas.

Pohjavedet

Suomessa on määritetty vuonna 2010 kaikkiaan 3 757 vedenhankinnalle tärkeää tai siihen soveltuvaa pohjavesialuetta. Valiokunta toteaa, että vedenottoon ja pohjavesiin liittyvä sääntely on hajallaan useissa eri laeissa ja alemman asteisissa säädöksissä. Pohjavesien laadun yleinen suojelu perustuu ympäristönsuojelulain säännöksiin. Pohjavesien suojelusta säädetään vesilaissa vain pohjavesien määrän riittävyyteen liittyvien asioiden osalta. Lisäksi pohjaveden suojeluun liittyviä säännöksiä on muun muassa maa-aineslaissa, maankäyttö- ja rakennuslaissa, terveydensuojelulaissa sekä jäte- ja kemikaalilaissa sekä öljyvahinkojen torjuntalainsäädännössä. Päästöistä pohjaveteen säädetään tarkemmin valtioneuvoston asetuksessa vesiympäristölle vaarallisista ja haitallisista aineista (1022/2006). Kyseinen säädös perustuu pohjaveden suojelusta pilaantumiselta ja huononemiselta annettuun direktiiviin (2006/118/EY). Ministeriöiden välisen työnjaon mukaan vesivarojen käyttöön, hoitoon ja vedenottoon liittyvät asiat sekä kasvinsuojeluaineita koskeva lainsäädäntö kuuluvat maa- ja metsätalousministeriölle ja pohjaveden suojeluasiat sekä niihin liittyvä lainsäädäntö ympäristöministeriölle. Valiokunta katsoo, että maankäytön ja maatalouden sekä maanomistajan oikeusturvan kannalta hajanaiseen ja päällekkäiseen pohjavesiä koskevaan lainsäädäntöön liittyy tällä hetkellä ongelmia.

Nykyisen vesilain aikana pohjaveden suojelua on osin toteutettu muodostamalla vesilain mukaisia suoja-alueita vedenottamoiden ympärille. Hallituksen esityksen perustelujen mukaan veden ottamiseen käytettävien alueiden suojelua koskevaa sääntelyä on tarpeen selventää. Valiokunta pitää tätä lähtökohtaa välttämättömänä. Vesilakiehdotuksen 4 luvun 11 §:n perustelujen mukaan tarpeelliseksi koetut rajoitukset tulee toteuttaa suoja-aluesääntelyn puitteissa, joka tarjoaa oikeudellisen perustan tarpeellisten käytönrajoitusoikeuksien asettamiselle. Valiokunta painottaa lisäksi, että käytönrajoituksista mahdollisesti aiheutuvat korvauskysymykset tulee käsitellä suoja-alueen perustamisen yhteydessä. Lisäksi korvausperusteita tulee selventää. Valiokunta pitää hyvänä sitä, että maanomistajilla on esityksen mukaan aloitteenteko-oikeus suoja-alueen perustamisessa. Vedenottamoiden osalta tarvittavat rajoitukset tulee kattavasti toteuttaa suoja-aluesäätelyn puitteissa.

Perinteistä viranomaisvalvontaa on pohjavesikysymyksissä käytännössä täydentänyt ns. suojelusuunnitelmamenettely, jolla ei ole perustaa lakitasolla. Pohjaveden suojelusuunnitelmia on laadittu noin 300 kappaletta, ja ne kattavat noin 1 000 pohjavesialuetta. Valiokunta huomauttaa, että suojelusuunnitelmat kattavat vain osan todellisista pohjavesialueista. Lakiin perustumattomina pohjavesien suojelusuunnitelmien laatimiskriteerit, sisältövaatimukset, laatimismenettely ja oikeusvaikutukset ovat sääntelemättömiä. Suojelusuunnitelmat ovat monin paikoin muodostuneet ongelmallisiksi maanomistajien oikeusaseman kannalta arvioituna. Valiokunta katsoo, että vanhat suojelusuunnitelmat tulee tarkistaa ja mahdolliset perusteettomat pohjavesirajaukset poistaa. Valiokunta korostaa lisäksi, että suojelusuunnitelmien tarkistamiseen tulee suunnata riittävästi resursseja.

Vesienhoidon järjestämisestä annetussa laissa elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksille on säädetty velvollisuus selvittää tärkeiden ja muiden vedenhankintakäyttöön soveltuvien pohjavesialueiden sijainti ja rajat sekä pohjavesialueiden maa- ja kallioperän yleispiirteet. Laissa ei ole kuitenkaan säädetty, mitä näillä alueilla tarkoitetaan ja miten ne käytännössä määritellään. Valiokunta pitää tarpeellisena, että pohjavesialueiden kartoitukseen ja luokitukseen sekä suojelusuunnitelmiin liittyvät lainsäädännölliset ja menettelylliset kehittämistarpeet selvitetään pikaisesti. Valiokunta pitää välttämättömänä, että pohjavesien suojelua koskevaa lainsäädäntöä jatkossa selkeytetään ja yksinkertaistetaan. Selväpiirteinen ratkaisumalli olisi, että pohjavesialueiden kartoitus ja luokitus sekä suojelusuunnitelmien laatiminen liitetään lakitasoisesti vesienhoidon suunnittelun kiinteäksi osaksi oikeusturvanäkökohdat huomioon ottaen.

Yleisen kalatalousedun valvonta ja kalatalousvelvoitteet

Yleisen kalatalousedun valvonta erilaisissa vesitaloushankkeissa on kalatalousviranomaisen tärkeimpiä tehtäviä. Valiokunta korostaa, että aluehallinnossa tapahtuvasta yleisen kalatalousedun valvonnasta tulee huolehtia riippumattomasti. Lain perusteluissa mainitaan entiset työ- ja elinkeinokeskusten kalatalousyksiköt yleisen kalatalousedun valvojina. Valiokunta pitää keskeisenä sitä, että ELY-keskuksissa yleisen kalatalousedun valvonta säilyy edelleen kalatalousviranomaisen päätösvallassa.

Ehdotetun vesilain 3 luvun 14 §:ssä säädetään kalatalousvelvoitteesta ja kalatalousmaksusta. Kalatalousvelvoite ja kalatalousmaksu olisivat jatkossa selkeästi keskenään vaihtoehtoisia toimenpiteitä. Lakiehdotuksen mukaan eri hoitotoimenpiteet ovat tulevaisuudessa keskenään samanarvoisia vahinkojen kompensaatiokeinoja, joita lupaviranomainen voi käyttää tapauskohtaisesti tarkoituksenmukaisella tavalla. Valiokunta katsoo, että tätä kehityssuuntaa on pidettävä kannatettavana, sillä esimerkiksi kalanistutukset eivät ole kaikissa tapauksissa tuottaneet riittävän hyvää tulosta kalastuksen kannalta. Istutusten tuloksellisuuden arviointia ja toimenpiteiden suunnitelmallisuutta tuleekin kehittää edelleen. Kalavesien kunnostamisessa elinympäristöjen ja lisääntymisalueiden hoito saattaa olla monissa tapauksissa istutuksia parempi toimenpide myös luonnon monimuotoisuuden säilyttämisen kannalta.

Kalatalousvelvoitteen ja kalatalousmaksun keskinäinen ero vähenee myös edunhaltijoiden oikeussuojan kannalta siten, että kumpaankin vaihtoehtoon pääsääntöisesti liittyisi erillinen toteuttamis- tai käyttösuunnitelma. Tähän suunnitelmaan on mahdollista hakea oikaisua lupaviranomaiselta, jonka päätöksestä voidaan edelleen valittaa hallinto-oikeuteen. Valiokunta toteaa, että kalatalousmaksun käytön osalta oikeussuojatie on tähän asti käytännössä puuttunut.

Vesilakiehdotuksen 3 luvun 14 §:ssä säädetään kalatalousmaksun käytöstä. Maksun käyttömahdollisuudet ovat nykyistä laajemmat, sillä maksua voitaisiin käyttää myös kalataloudellisten toimenpiteiden suunnitteluun ja toimenpiteiden tuloksellisuuden seurantaan. Valiokunta katsoo, että uudistus parantaa toiminnan suunnitelmallisuutta ja taloudellisuutta pitkällä aikavälillä. Lakiehdotuksen 3 luvun 14 §:n 2 momentin mukaan kalatalousvelvoitetta tai kalatalousmaksua taikka niiden yhdistelmää määrättäessä on otettava huomioon myös muut haitta-alueella tehtävät hoitotoimet ja kalastuksen järjestely, joista viimeksi mainituilla tarkoitetaan esityksen perustelujen mukaan muun muassa kalastuslain mukaisia kalastusalueiden käyttö- ja hoitosuunnitelmia.

Valiokunta toteaa, että nykyisen vesilain 2 luvun 22 §:ssä on mainittu myös kalatalousviranomaisen hyväksymä suunnitelma kalaston suojelemiseksi, joka ympäristölupaviranomaisen on otettava huomioon kalatalousvelvoitetta määrättäessä. Valiokunta pitää tärkeänä, että kalatalousviranomaisten laatimat erilaiset kalaston suojelu-, käyttö- ja hoitosuunnitelmat (esim. Suomenlahden meritaimenkantojen suojelu- ja käyttösuunnitelma, järvilohistrategia, rapustrategia, vapaa-ajankalatalouden valtakunnalliset ja alueelliset kehittämisohjelmat sekä valmisteilla oleva kalatiestrategia) otetaan edelleen huomioon kalatalousvelvoitteista päätettäessä. Valiokunta korostaa, että edellä mainittujen suunnitelmien perusteella kalatalousvelvoitteet voidaan suunnitella tarkoituksenmukaisiksi laajemmasta näkökulmasta arvioituina. Erilaisten suunnitelmien avulla kalakantojen hoito voidaan suunnitella kokonaisvaltaisesti vesienomistusrajat ylittäen.