Komission asetusehdotuksen tausta ja tavoitteet

Komission 22.11.2023 julkaisema asetusehdotus Euroopan metsiä koskevasta seurantakehyksestä perustuu EU:n metsästrategiaan 2030. Maa- ja metsätalousvaliokunta on EU:n metsästrategiaa koskeneesta valtioneuvoston kirjelmästä antamassaan lausunnossa (MmVL 21/2021 vp — E 106/2021 vp) todennut, että metsästrategia antaa mahdollisuuden nostaa metsiä koskevan tiedon tasoa ja edistää tietoon pohjautuvaa päätöksentekoa myös niissä EU:n jäsenmaissa, joissa metsiä koskevan tiedon taso ei tällä hetkellä ole yhtä korkea kuin Suomessa. Valiokunta katsoi, että EU:n metsiin liittyvien päätösten valmistelussa ja toimeenpanossa on myös Suomen etu, että kaikkien jäsenmaiden tiedot ovat mahdollisimman luotettavat ja vertailukelpoiset. 

Komission asetusehdotuksen tavoitteena on ensinnäkin varmistaa johdonmukainen ja laadukas seuranta, jonka avulla voidaan seurata edistymistä metsiä koskevien EU:n tavoitteiden ja poliittisten päämäärien saavuttamisessa, mukaan lukien luonnon monimuotoisuus, ilmasto ja kriisitoimet. Lisäksi ehdotuksella pyritään parantamaan riskinarviointia ja -valmiutta, tukemaan maankäyttäjien ja viranomaisten näyttöön perustuvaa päätöksentekoa sekä edistämään tutkimusta ja innovointia. Valiokunta toteaa, että jäsenvaltioiden keräämän seurantatiedon harmonisointia tarvitaan, jotta voidaan arvioida EU:n yhteisesti asetettujen tavoitteiden saavuttamista, valittujen politiikkatoimien onnistumista ja vaikutuksia sekä kohdentaa mahdollisesti tarvittavat lisätoimet oikein. Vastuullisen päätöksenteon ja ennakoivan metsäpolitiikan tulee perustua tutkittuun tietoon. Tiedon tulee olla laadukasta, vertailukelpoista, oikeasuhtaista sekä kuvata haluttua vaikutusta tai ominaisuutta mahdollisimman tarkasti. Komissio perustelee metsien seurannan tarvetta erityisesti sillä, että metsiin kohdistuu yhä enemmän painetta ilmastonmuutoksen, ihmisen toiminnan sekä maankäytön muutosten takia. Esimerkiksi Suomessa ilmastonmuutos tehtyjen arvioiden mukaan toisaalta lisää metsien kasvua, mutta myös metsätuhojen riskiä. Maa- ja metsätalousvaliokunta pitää kansallisten erityispiirteiden ja jäsenmaiden välisten erojen huomioon ottamista metsäasioissa tärkeänä, ja metsien seurantatiedon harmonisointi voi osaltaan auttaa tunnistamaan näitä eroja. 

Metsien ja metsätietojen merkityksestä EU:ssa ja Suomessa

Maa- ja metsätalousvaliokunta toteaa, että Euroopan unionin maapinta-alasta lähes puolet on metsiä ja muita puustoisia alueita. Metsäpinta-ala jakautuu EU:n sisällä kuitenkin epätasaisesti. Suomi on EU-alueen metsäisin maa. Suomen pinta-alasta noin 22,8 miljoonaa hehtaaria (75 prosenttia) on metsää. Tästä metsäalasta valtio omistaa runsaat 25 prosenttia, yksityishenkilöt noin 61 prosenttia ja yhtiöt runsaat 8 prosenttia. Suomessa on noin 600 000 metsänomistajaa ja välillisesti metsänomistus koskettaa vieläkin suurempaa joukkoa. Metsätalous on sadoille tuhansille suomalaisille metsänomistajille merkittävä tulonlähde tai omaisuuserä. Vuonna 2023 yksityismetsänomistajien bruttokantorahatulot olivat Luonnonvarakeskuksen mukaan 2,46 mrd. euroa ja metsänomistajat investoivat metsiensä hoitoon lähes 200 milj. euroa. Kuten pääministeri Orpon hallitusohjelmassa todetaan, pohjautuu suomalainen metsätalous perhe- ja yksityisomistukseen sekä pitkäjänteiseen, ylisukupolviseen osaamiseen ja omaisuudesta huolehtimiseen. 

Metsäteollisuuden tuotannon arvo oli vuonna 2022 noin 20 mrd. euroa. Suomen tavaraviennistä metsäteollisuuden viennin osuus oli noin 18 prosenttia. Metsäteollisuuden taloudellista ja alueellista merkitystä korostaa myös se, että tuotannon tarvitsemat panokset ja palvelut hankitaan valtaosin kotimaasta. Metsien monipuolinen, kokonaiskestävä ja aktiivinen käyttö on keskeistä niin Suomen kansantalouden ja vientitulojen kuin yksittäisen kansalaisen tulojen kannalta. Metsät ovat myös merkittävä tulonlähde maaseudun harvaan asutuilla alueilla.   Suomalaiset    jokaisenoikeudet mahdollistavat metsiin perustuvan hyvinvoinnin kasvattamisen muun muassa luonnossa liikkumisen, marjastuksen ja sienestyksen kautta. Maa- ja metsätalousvaliokunta korostaa, että metsät ovat Suomelle elintärkeä luonnonvara ja niiden käytöstä on pystyttävä jatkossakin päättämään kansallisesti.  

Suomen metsistä kerätään jo paljon tietoja. Luonnonvarakeskus tuottaa valtakunnan metsien inventoinnilla (VMI) tietoa Suomen metsävaroista, metsien terveydentilasta ja monimuotoisuudesta sekä hiilivaroista ja niiden muutoksista. Vuodesta 1921 lähtien toteutetun VMI:n tuottama tieto pohjautuu tilastolliseen otantaan ja yli sadan muuttujan mittaamiseen vuosittain eri puolilla Suomea sijaitsevilta koealoilta. Pysyvien koealojen inventointi antaa hyvän kuvan siitä, mitä metsissä tapahtuu. VMI:n 100 vuoden historian aikana puuston määrä ja puustoon sitoutunut hiilivarasto on lisääntynyt noin 70 prosenttia ja puuston vuotuinen kasvu on yli kaksinkertaistunut. Vanhat metsät ovat 100 vuoden aikana Etelä-Suomessa lisääntyneet ja Pohjois-Suomessa vähentyneet. Luonnonvarakeskuksen ohella erityisesti Suomen metsäkeskus tuottaa puolestaan tarkempaa metsä- ja luontotietoa käytännön toimijoiden tarpeisiin. Tiedontuotannossa hyödynnetään muun muassa laserkeilausdataa ja ilmakuvia sekä maastossa mitattuja koealoja.  

Suomessa inventointimenetelmät ja inventoitavat ominaisuudet metsissä ovat kehittyneet ja lisääntyneet sen perusteella, mitä tietoa on nähty tarpeelliseksi saada inventointien perusteella kerätyksi. Koska tietoa on Suomessa kerätty pitkäaikaisesti ja laadukkaasti, on perusteltua tuoda esiin samantyyppisen tiedon keruun tavan laajentamista koko EU:ssa asetuksen toimeenpanon yhteydessä. Lisäksi tulee ottaa huomioon asetusehdotuksen tavoite tiedon tuottamisesta EU-tason metsien tilan kehityksen ja politiikkatoimien vaikutusten seurantaan. Maa- ja metsätalousvaliokunta katsoo, että tarkkojen vuosittaisten tietojen kerääminen aiheuttaa merkittäviä kustannuksia eikä ole asetusehdotuksen tavoitteiden kannalta tarpeen. Kuten valtioneuvoston kannassa todetaan, EU-tasolla on tärkeää keskittyä kansallisen tason trendien seurannan mahdollistavan metsätiedon harmonisointiin. 

Suomella on mahdollisuus toimia jatkossakin EU:ssa edelläkävijänä komission asetusehdotuksessa tarkoitettujen metsä- ja paikkatietojen tuottajana. Laadukkaan tiedonkeruun varmistamiseksi Suomessa tulee jatkossakin huolehtia kattavan ja houkuttelevan luonnonvara-alan koulutuksen tarjoamisesta koko maassa. Tulevaisuudessa teknologinen kehitys mahdollistaa hyvin tarkan tiedon keräämisen sekä lentolaserkeilauksena toteutettavan kaukokartoituksen että metsäkoneiden keräämän tiedon avulla. Aikaisempaa tarkemman metsävaratiedon kehittämistä tehdään parhaillaan muun muassa Suomen metsäkeskuksen, Metsähallituksen ja Maanmittauslaitoksen yhteisessä Kansallinen kaukokartoitus ja metsien digitaalinen kaksonen -hankkeessa. Maa- ja metsätalousvaliokunnan saaman selvityksen mukaan on kuitenkin epävarmaa, voidaanko asetusehdotusehdotuksessa tarkoitetuilla EU-kattavilla satelliittikuva-aineistoilla päästä haluttuihin päämääriin. Komission ehdotuksessa tarkoitetun satelliittitiedon käyttöön liittyy satelliittikuvien erotuskyvyn ja laadun osalta tällä hetkellä tulkintariskejä, ja siksi jäsenvaltioilla tulee olla mahdollisuus tarkistaa satelliittitiedot ennen niiden julkistamista.  

Metsätietojen seurantajärjestelmä ja kerättävät tiedot

Komission asetusehdotuksen lähtökohtana on komission ja jäsenvaltioiden yhteistyössä perustettava metsätietojen seurantajärjestelmä. Seurantajärjestelmä koostuisi 4 artiklan mukaisesta tunnistusjärjestelmästä metsäyksiköiden kartoitusta ja paikallistamista varten, 5 ja 8 artiklan mukaisesta metsätietojen keräämistä koskevasta kehyksestä sekä 7 artiklan mukaisesta metsätietojen jakamista koskevasta kehyksestä. Maa- ja metsätalousvaliokunta katsoo valtioneuvoston kannassa esitetyllä tavalla, että uudessa metsätietojen seurantajärjestelmässä tulee ottaa huomioon mahdollisuudet hyödyntää mahdollisimman laajasti Suomessa jo käytössä olevia seurantatietoja ja -järjestelmiä. Tällä tavalla voidaan myös vähentää asetusehdotuksen aiheuttamaa hallinnollista taakkaa ja kustannuksia.  

Asetusehdotuksen 4 artiklassa määritetään vaatimukset maantieteellisesti täsmälliselle tunnistusjärjestelmälle metsäyksiköiden kartoittamista ja paikantamista varten. Asetusehdotuksen 2 artiklassa määritellään metsäyksikkö, mutta määritelmään ei sisälly mainintaa metsäyksikön vähimmäispinta-alasta. Komission ehdotuksen mukaan järjestelmässä käytetään yhtenäistä standardia, joka takaa vähintään mittakaavan 1:100 000 karttoja vastaavan tarkkuuden. Asetusehdotuksen ja metsäyksikön määritelmän perusteella ei tällä hetkellä ole selvää, tarkoitetaanko metsäyksiköllä metsikkökuviotasoa vai kenties jotain alueellisesti laajempaa tai suppeampaa tasoa. Kuten edellä jo on todettu, tulee ensisijaisesti pyrkiä harmonisoimaan kansallisen tason trendien seurannan mahdollistavaa metsätietoa. Maa- ja metsätalousvaliokunta pitää perusteltuna valtioneuvoston kantaa, jonka mukaan jäsenvaltiotasoista tilastotietoa tulisi hyödyntää laajemmin ehdotetun karttajärjestelmän sijaan. 

Komission asetusehdotuksen 5 artiklassa listataan ne metsätiedot, jotka komissio tuottaisi standardisoidun datan pohjalta sekä toisaalta metsätiedot, joiden tuottaminen olisi jäsenvaltioiden vastuulla harmonisoidun tiedon pohjalta. Ehdotuksen mukaan komissio tuottaisi tiedot puuston latvuspeitosta, metsätyypistä, metsien kytkeytyneisyydestä, neulas- ja lehtikadosta, metsäpaloista, maastopalojen riskistä ja häiriöistä puuston latvuspeittävyydessä. Jäsenvaltioiden tuottamiin tietoihin kuuluisivat asetusehdotuksen 5 artiklan mukaan puuntuotantoon käytettävissä oleva metsä ja metsä, jota ei voida käyttää puuntuotantoon, puuston tilavuus, vuotuinen nettokasvu, puuston rakenne, puulajijakauma ja lajirikkaus, eurooppalaiset metsätyypit, poistumat, kuollut puuaines, metsäluontotyyppien sijainti Natura 2000 -alueilla, yleisten metsälintujen määrä, iki- ja aarniometsien sijainti, suojellut metsäalueet, puutuotteiden tuotanto ja kauppa sekä metsäbiomassa bioenergiaa varten. Kuten valtioneuvoston kannassa todetaan, tulisi vielä tarkentaa, miten kerättävät metsätiedot tuovat konkreettista lisäarvoa ja tukevat asetusehdotuksen tavoitteita. Maa- ja metsätalousvaliokunta katsoo, että uuden järjestelmän lisäarvo tulee voida kaikkien kerättävien tietojen osalta perustella objektiivisesti esimerkiksi kustannus-hyötyanalyyseilla.  

Komissio on katsonut vaikutusarvioinnissaan, että Suomelle ei koituisi suuria suhteellisia kustannuksia, koska Suomella on jo kehittynyt metsien seurantajärjestelmä. Valtioneuvoston kannassa todetaan vastaavasti, että pääosa asetusehdotuksen edellyttämistä metsätiedoista voidaan tuottaa kohtuullisella lisätyöllä pois lukien asetusehdotuksessa tarkoitettujen iki- ja aarniometsien eli vanhojen metsien ja luonnontilaisten metsien sijainti. Kaikkein edustavimmat luonnontilaiset ja vanhat metsät on Suomessa monin paikoin jo hyvin kartoitettu. Yli puolet EU:n tiukasti suojeltujen metsien pinta-alasta on Suomessa. Jäljellä olevien vanhojen ja luonnontilaisten metsien suojelu on yksi EU:n biodiversiteettistrategian avaintavoitteista, ja niihin liittyvää sääntelyä sisältyy myös muun muassa EU:n metsäkatoasetukseen ja uusiutuvan energian direktiiviin. Suomi on sitoutunut myös hallitusohjelmassa suojelemaan jäljellä olevat kansalliset kriteerit täyttävät valtion luonnontilaiset, vanhat metsät. Hallitusohjelmassa todetaan myös, että hallitus varmistaa vanhojen ja luonnontilaisten metsien riippumattoman kriteeristön valmistumisen nopealla aikataululla. Maa- ja metsätalousvaliokunta pitää tärkeänä, että myös asetusehdotuksen iki- ja aarniometsien käsitettä selkiytetään ja varmistetaan sen soveltuvuus Suomen olosuhteisiin. Metsäta-louden toimijoiden ja erityisesti metsänomistajien yhdenvertaisuuden näkökulmasta on perusteltua, että luonnontilaiset ja vanhat metsät kartoitetaan julkisin varoin ja yhdenmukaisin menetelmin. 

Maa- ja metsätalousvaliokunta kiinnittää huomiota myös jäsenvaltioiden tuottamissa tiedoissa mainittuun yleisten metsälintujen määrään. Valtioneuvoston kirjelmässä todetaan, ettei Suomessa ole yleisten metsälintujen määrästä tietoja, joita asetuksen mukaan tulisi kerätä. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan Luonnontieteellinen keskusmuseo on seurannut valtakunnallista lintukantojen kehitystä jo vuosikymmenten ajan ja seurantojen perusteella tuotetaan muun muassa yleisten metsälintujen runsausindeksi. Metsälinnuista kerättävä tieto perustuu tällä hetkellä kuitenkin vapaaehtoisten suorittamaan työhön, josta he eivät saa korvausta. Näitä vapaaehtoisten keräämän tiedon kustannuksia ei ole otetttu huomioon nykyisessä kustannusarviossa.Suomessa lintulaskentoja tekevät laajasti myös metsästäjät, ja tiedonkeruun jatkumisen edellytyksenä on heidän metsästysmahdollisuuksiensa turvaaminen. 

Jäsenvaltioiden vapaaehtoiset metsäsuunnitelmat

Komission asetusehdotuksen 13 artiklassa säädetään jäsenvaltioiden vapaaehtoisesta mahdollisuudesta kehittää tai mukauttaa olemassa olevia pitkän aikavälin kansallisia metsäsuunnitelmia asetusehdotuksen liitteen IV mukaisesti. Suomessa Kansallinen metsästrategia sisältää Suomen metsäpolitiikan keskeiset linjaukset ja toimii lakisääteisenä metsäohjelmana. Metsälain mukaan maa- ja metsätalousministeriö laatii kansallisen metsäohjelman yhteistyössä muiden ministeriöiden, metsäalaa edustavien ja muiden tarpeellisten tahojen kanssa. Valtioneuvosto on vahvistanut kansallisen metsäneuvoston hyväksymän uuden Kansallisen metsästrategian 2035 periaatepäätöksenä 19.10.2023. Maa- ja metsätalousvaliokunta pitää tärkeänä, että jäsenvaltioiden metsäsuunnitelmat säilyvät EU-sääntelyssä vapaaehtoisina, kuten valtioneuvoston kannassakin todetaan.  

Asetusehdotuksen suhde perusoikeuksiin

Valtioneuvoston kirjelmässä todetaan, että komission asetusehdotukseen sisältyvillä säännöksillä on merkitystä perustuslain 12 §:n 2 momentin julkisuusperiaatteen ja 10 §:n 1 momentin yksityiselämän ja henkilötietojen suojan kannalta. Suomessa metsätietojen käsittelystä säädetään Suomen metsäkeskuksen metsätietojärjestelmästä annetussa laissa eli metsätietolaissa. Metsätietolain mukaisesta metsätietojärjestelmästä valtaosa on avoimesti saatavilla. Tietoon pääsyä ei ole rajattu metsäalan toimijoille, vaan se on avointa kaikille. Avoimen metsä- ja luontotiedon yhteydessä ei kuitenkaan luovuteta metsänomistajien henkilö- tai yhteystietoja. Metsänomistajien yksityisyydensuoja vaarantuu, jos metsätietoja voidaan yhdistää henkilötietoihin. Toisaalta metsäluonnon suojeluun liittyvät tavoitteet voivat vaarantua, jos liian yksityiskohtaisia tietoja erityisistä luontokohteista on julkisesti saatavilla. Valiokunta pitää valtioneuvoston kannassa esitetyllä tavalla tärkeänä, että henkilötietojen suoja ja muut turvallisuusnäkökohdat otetaan huomioon metsätietojen jakamisessa.  

Valtioneuvoston kirjelmässä ei ole tarkasteltu komission asetusehdotuksen suhdetta perustuslaissa säädettyyn omaisuudensuojaan. Maa- ja metsätalousvaliokunta korostaa, että Suomessa noin 60 prosenttia metsistä on yksityisessä omistuksessa. Hallitusohjelmassa korostetaan metsänomistajien omaisuudensuojan kunnioittamista ja metsänomistajien päätösvallan lisäämistä metsien käytössä. Unionin metsistäkin yli puolet on yksityisessä omistuksessa, mistä syystä on tärkeää painottaa tässä yhteydessä myös EU:n perusoikeuskirjan turvaamia omistusoikeuksia ja yksityisen omaisuuden suojaa. Esimerkiksi asetusehdotuksessa esitetty vanhojen metsien paikannus johtaisi todennäköisesti näiden alueiden jäämiseen puukaupan ulkopuolelle ja siten yksityismetsien käyttörajoituksiin, joiden vaikutuksia metsänomistajille tulee arvioida. Maa- ja metsätalousvaliokunta pitää välttämättömänä metsänomistajien oikeuksien ja omaisuudensuojan toteutumista. 

Delegoidut säädökset ja täytäntöönpanosäädökset

Valtioneuvoston kannan mukaan komissiolle siirrettävän toimivallan on oltava riittävän tarkkarajaista, oikeasuhtaista, tarkoituksenmukaista ja perusteltua. Maa- ja metsätalousvaliokunta on useissa aikaisemmissa lausunnoissaan kiinnittänyt huomiota siihen, että EU-säädösten tiheät päivitykset ja komission lukuisat esitykset delegoiduiksi säädöksiksi tekevät sääntelystä monimutkaista ja vaikeasti ennakoitavaa (ks. MmVL 1/2023 vp — U 6/2023 vp). Myös metsien seurantakehystä koskevassa komission asetusehdotuksessa komissiolle esitetään delegoitua säädösvaltaa niin laajasti, että se vaikeuttaa asetusehdotuksen vaikutusten arviointia ja voi siten vähentää lainsäädäntöympäristön ennakoitavuutta ja hankaloittaa toiminnan sekä investointien suunnittelua.  

Komission asetusehdotuksen 5 artiklassa ja liitteessä II säädetään metsätiedoista, joiden tuottaminen olisi jäsenvaltioiden vastuulla. Asetusehdotuksen 14 artiklan mukaan komissio voisi delegoiduilla säädöksillä muuttaa liitteen II metsätietojen sisältöä. Valtioneuvoston kannassa suhtautuminen liitteen II indikaattoreiden muuttamiseen delegoiduilla säädöksillä on varauksellista. Asetusehdotuksen liitteen II indikaattoriluettelon muuttaminen komission delegoiduilla säädöksillä sisältää Suomelle riskin huomattavista kustannuksista, koska Suomi on EU:n metsäisin maa ja uuden yksityiskohtaisen tiedon kerääminen on siksi kallista. Riskiä korostaa se, että komissio ei välttämättä pysty arvioimaan uusien vaatimusten taloudellisia seuraamuksia realistisesti. Maa- ja metsätalousvaliokunta katsoo, että varauksellisuuden sijaan suhtautumisen liitteen II indikaattoriluettelon muuttamiseen delegoiduilla säädöksillä tulee olla selkeästi kielteinen. 

Asetusehdotuksen 8 artiklassa säädettäisiin komission ja jäsenvaltioiden velvollisuudesta kerätä vaiheittain liitteessä III lueteltuja metsiä koskevia lisätietoja ja tähän liittyvästä komission mahdollisuudesta antaa täytäntöönpanosäädöksiä. Liitteen III mukaisia metsätietoja olisivat muun muassa maanpäällinen biomassa, metsän rakenne, metsäluontotyyppien  sijainti       Natura 2000 -alueiden ulkopuolella ja metsien luonnonmukaisuuden luokat. Valtioneuvoston kannassa katsotaan, että täytäntöönpanovallan siirtoa koskevalla sääntelyllä voisi varsinkin liitteen III menetelmien ja metsätietojen tarkemman määrittelyn osalta olla tässä vaiheessa vaikeasti ennakolta arvioitavia hallinnollisia ja kustannusvaikutuksia. Maa- ja metsätalousvaliokunta katsoo, että ase-tusehdotuksen 8 artiklassa tarkoitettujen lisäindikaattorien kerääminen ei ole perusteltua ennen kuin pakollisten indikaattorien keräämisestä ja käytöstä saadaan lisätietoa. 

Hallitusohjelman mukaan Suomen metsäpolitiikka pidetään kansallisissa käsissä. Maa- ja metsätalousvaliokunta katsoo, että komissiolle ehdotettu delegoitu säädösvalta vaarantaa metsäpolitiikan pysymisen kansallisessa päätösvallassa ja vähentää yleisesti metsäalan toimintaympäristön ennakoitavuutta. Tämä olisi myös vastoin hallitusohjelman kirjausta, jonka mukaan metsäteollisuuden toimintaympäristön ennustettavuutta on parannettava suomalaisen metsäsektorin kasvun varmistamiseksi. Maa- ja metsätalousvaliokunta katsoo, että asetuksen soveltamisalan ja sisällön kannalta keskeisistä seikoista tulee säätää asetuksessa eikä säädösvaltaa tältä osin tule delegoida komissiolle.