Arvion lähtökohtia
(1) Hallituksen esityksessä ehdotetaan säädettäväksi laki verkon välityspalvelujen valvonnasta. Lisäksi viittä lakia ehdotetaan muutettaviksi. Hallituksen esityksen tavoitteena on toimeenpanna digitaalisia palveluja koskevan asetuksen (asetus (EU) 2022/2065 digitaalisten palvelujen sisämarkkinoista ja direktiivin 2000/31/EY muuttamisesta, jäljempänä myös digipalveluasetus) valvonta Suomessa.
(2) Hallituksen esitykseen sisältyvissä säätämisjärjestysperusteluissa ehdotetun sääntelyn suhteesta perustuslakiin on tehty selkoa kattavasti ja seikkaperäisesti sekä perustuslakivaliokunnan lausuntokäytäntöön tukeutuen. Säätämisjärjestysperusteluissa on kohdittain tuotu esiin myös merkityksellistä Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen ja Euroopan unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntöä. Perustuslakikysymysten tarkastelua edeltävät säätämisjärjestysperusteluissa jaksot, joissa on asianmukaisesti tehty selkoa asetuksen antamasta kansallisesta liikkumavarasta perustuslain ja erityisesti perusoikeuksien kannalta merkityksellisen sääntelyn osalta. Esityksestä käy ilmi myös, että asetuksen antamaa kansallisen liikkumavaran käyttöä ovat asianmukaisesti suunnanneet ja määrittäneet perustuslakiin palautettavat valtiosääntöiset näkökohdat. Perustuslakivaliokunta voi pääosin yhtyä säätämisjärjestysperusteluissa esityksen suhteesta perustuslakiin esitettyihin seikkoihin.
(3) Perustuslakivaliokunta on arvioinut ehdotusta digipalveluasetukseksi aikaisemmin valtioneuvoston kirjelmän perusteella (PeVL 20/2021 vp). Valiokunta on tuolloin todennut sääntelyn olevan merkityksellistä erityisesti perustuslain 12 §:ssä, Euroopan ihmisoikeussopimuksen 10 artiklassa ja EU:n perusoikeuskirjan 11 artiklassa turvatun sananvapauden kannalta. Valiokunta korosti, että asetusneuvotteluissa oli huolehdittava siitä, että asetuksen nojalla puuttuminen sananvapauteen rajoittuu vain välttämättömään siinä tavoiteltavan hyväksyttävän päämäärän saavuttamiseksi. Lisäksi asetuksen valmistelussa oli valiokunnan mielestä tärkeätä huolehtia siitä, että asetuksen nojalla puuttuminen demokratiaan ja kansalaisten osallistumis- ja vaikutusmahdollisuuksiin rajoittuu vain välttämättömään (PeVL 20/2021 vp, kappaleet 4 ja 7).
(4) Perustuslakivaliokunta painottaa tarvetta tulkita viranomaisissa ja tuomioistuimissa ehdotetun sääntelyn perus- ja ihmisoikeuksiin puuttuvia toimivaltasäännöksiä perus- ja ihmisoikeusmyönteisesti. Erityisesti käyttäjien välityspalvelujen pääsyn estoon liittyviä toimivaltasäännöksiä tulee tulkita perustuslain 12 §:ssä turvattu sananvapaus ja perustuslain säännökset kansalaisten osallistumis- ja vaikutusmahdollisuuksista huomioon ottaen, jotta ehdotetun sääntelyn ja sen taustalla olevan asetuksen merkitsemä puuttuminen sananvapauteen ja demokratiaan sekä kansalaisten osallistumis- ja vaikutusmahdollisuuksiin rajoittuisi vain välttämättömään.
Seuraamusmaksuja koskeva sääntely
(5) Verkon välityspalvelujen valvonnasta annetun lain (1. lakiehdotus) 3 luvussa ehdotetaan säädettäväksi hallinnollisista seuraamuksista. Luvussa on säännökset palveluntarjoajille digipalveluasetuksen rikkomisen tai laiminlyönnin johdosta määrättävistä seuraamusmaksuista.
(6) Hallituksen esityksen säätämisjärjestysperusteluista (s. 109) käy ilmi, että digipalveluasetuksen EU-valmistelussa asetukseen ei saatu sisällytettyä säännöstä, jonka mukaan jäsenvaltio voi kansallisesti säätää siitä, ettei seuraamusmaksuja voida määrätä viranomaiselle. Perusteluiden mukaan voi siten ilmetä tilanteita, joissa kansalliselle viranomaiselle määrätään hallinnollinen seuraamusmaksu.
(7) Perustuslakivaliokunta on arvioidessaan hallituksen esitystä EU:n yleistä tietosuoja-asetusta täydentäväksi lainsäädännöksi katsonut, ettei seuraamusmaksusääntelyn ulottaminen viranomaistoimintaan olisi ollut sanotussa sääntelykontekstissa valtiosääntöisesti ongelmatonta (PeVL 14/2018 vp, s. 20). Valiokunta viittasi tuolloisessa hallituksen esityksessä omaksuttuun kantaan, jonka mukaan viranomaiselle määrättävä hallinnollinen seuraamusmaksu on yleisen oikeusjärjestyksemme kannalta vieras menettely: Viranomaisia sitoo hallinnon lainmukaisuusperiaate, ja viranomaisten on noudatettava hallinnon yleislakeja. Virkamiehen asemaan kuuluu virkavastuu työssä tehdyistä virheistä. Viranomaisen toiminnasta voidaan tehdä myös hallintokantelu ylemmälle viranomaiselle. Viranomaisten toiminta on budjettisidonnaista, jolloin rahamääräisen seuraamuksen vaikutus ei ole samanlainen kuin yksityisellä sektorilla. Viranomaisen on kaikissa tilanteissa hoidettava lakisääteiset tehtävänsä (PeVL 14/2018 vp, s. 20).
(8) Perustuslakivaliokunta painotti, että sanottujen seikkojen lisäksi viranomaisille määrättävä hallinnollinen seuraamusmaksu olisi tuolloisessa sääntelykontekstissa ollut ongelmallinen myös perusoikeusjärjestelmän kokonaisuudessa (PeVL 14/2018 vp, s. 20). Valiokunnan käsityksen mukaan oli ilmeistä, että vain yhden perusoikeuden turvaamisen laiminlyöntiin kohdistuvan määrältään varsin huomattavan seuraamusmaksun uhka olisi voinut vaarantaa perusoikeuksien keskinäisen punninnan tasapainoisuuden viranomaistoiminnassa ja johtaa tuolloisessa sääntelykontekstissa keskeisen julkisuusperiaatteen toteutumisen kaventumiseen viranomaistoiminnassa (PeVL 14/2018 vp, s. 21).
(9) Perustuslakivaliokunta on sittemmin arvioidessaan valtioneuvoston kirjelmää ehdotuksesta niin sanotuksi tekoälyasetukseksi painottanut sen merkitystä, että hallinnollisten sanktioiden osalta tulisi pyrkiä varmistamaan riittävä kansallinen liikkumavara erityisesti sen huomioimiseksi, että Suomessa ei voida määrätä hallinnollisia seuraamusmaksuja viranomaisille, sillä viranomaisille voidaan määrätä ainoastaan rikosoikeudellisia seuraamuksia (PeVL 37/2021 vp, kappale 40).
(10) Perustuslakivaliokunta painottaa edelleen sanotun merkitystä. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan ei ole kokonaan poissuljettua, etteikö nyt arvioitavalla sääntelyllä toimeenpantava asetus sittenkin joiltakin osin mahdollistaisi kansallista liikkumavaraa tässä suhteessa. Liikenne- ja viestintävaliokunnan on syytä varmistua liikkumavaran alasta sekä asetuksen sen mahdollistaessa muutettava ja rajattava sääntelyä.
(11) Perustuslakivaliokunta kiinnittää lisäksi huomiota tutkintamenettelyä koskevien säännösten rikkomisesta määrättävää seuraamusmaksua koskevaan 1. lakiehdotuksen 20 §:ään. Säännöksen sanamuodon perusteella toimivalta määrätä seuraamusmaksu 20 §:n mukaan kuuluu myös tietosuojavaltuutetulle. Perustuslakivaliokunta on EU:n yleistä tietosuoja-asetusta täydentävän lainsäädännön arvioimisen yhteydessä todennut, että asetuksen mukaisten seuraamusmaksujen määräämismenettelyn asianmukaisuutta, riippumattomuutta ja puolueettomuutta perustuslain 21 §:n edellyttämällä tavalla turvaa se, että seuraamusmaksun määräämisestä päättäminen säädetään monijäsenisen elimen toimivaltaan kuuluvaksi (PeVL 14/2018 vp, s. 19—20). Sääntelyn muuttaminen tältä osin oli edellytyksenä lakiehdotuksen käsittelemiselle tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.
(12) Perustuslakivaliokunnan mielestä seuraamusmaksun määräämistä koskevan toimivallan tulee myös nyt 20 §:ssä ehdotetuilta osin kuulua monijäseniselle toimielimelle eikä tietosuojavaltuutetulle, mikä esityksen perustelujen (s. 107) valossa on ollut tarkoituksenakin. Sääntelyn tällainen muuttaminen on edellytyksenä 1. lakiehdotuksen käsittelemiselle tavallisen lain säätämisjärjestyksessä, jollei toimivalta käy selvästi ilmi muualta laista. Liikenne- ja viestintävaliokunnan on syytä myös tarkkaan selvittää, onko noudatettavan menettelysäännöstön täydentäminen esimerkiksi viittaussäännöksin tältä osin tarpeellista.
Tiedonsaantioikeus
(13) Viranomaisten tiedonsaantioikeudesta ehdotetaan säädettäväksi 1. lakiehdotuksen 4 §:ssä. Toimivaltaisilla viranomaisilla on sen mukaan digipalveluasetuksen ja tämän lain mukaisia tehtäviä suorittaessaan oikeus salassapitosäännösten estämättä saada tarpeelliset digipalveluasetuksen ja tähän lakiin perustuvien velvoitteiden epäiltyyn rikkomiseen liittyvät tiedot, selvitykset ja asiakirjat välityspalvelun tarjoajalta ja digipalveluasetuksen 51 artiklan 1 kohdan a alakohdassa tarkoitetulta muulta henkilöltä.
(14) Säännöksessä on sinänsä asianmukaisesti sidottu erityisiin henkilötietoryhmiin tai näihin yksityiselämän suojan näkökulmasta rinnastuviin tietoihin kohdistuva tiedonsaantioikeus välttämättömyysedellytykseen. Perustuslakivaliokunta kiinnittää huomiota siihen, että muiden tietojen osalta tiedonsaantioikeudesta ehdotetaan säädettäväksi varsin väljästi. Ehdotetun sääntelyn mukaan viranomaisen tiedonsaantioikeus on sidottu esimerkiksi yrityksen liikesalaisuuksien osalta vain tarpeellisuusedellytykseen.
(15) Perustuslakivaliokunta on arvioinut usein tietojen saamista ja luovuttamista salassapitovelvollisuuden estämättä koskevan sääntelyn kattavuutta, täsmällisyyttä ja sisältöä (ks. esim. PeVL 89/2022 vp, kappale 12). Viranomaisen tietojensaantioikeus ja tietojenluovuttamismahdollisuus ovat valiokunnan mukaan voineet liittyä jonkin tarkoituksen kannalta "tarpeellisiin tietoihin", jos tarkoitetut tietosisällöt on pyritty luettelemaan laissa tyhjentävästi. Jos taas tietosisältöjä ei ole samalla tavoin luetteloitu, sääntelyyn on pitänyt sisällyttää vaatimus "tietojen välttämättömyydestä" jonkin tarkoituksen kannalta (ks. esim. PeVL 8/2021 vp, kappale 24 ja siinä viitatut lausunnot). Valiokunnan mielestä tällaisia lähtökohtia voidaan soveltaa myös nyt ehdotettavaan tiedonsaantioikeuteen (ks. myös esim. PeVL 48/2018 vp, s. 5). Nyt ehdotetun kaltainen tiedonsaantioikeus tulisi siten säännöksessä joko sitoa oikeuden kohteena olevien tietojen välttämättömyyteen tehtävien suorittamisen kannalta tai sitä tulisi täsmentää luetteloimalla tietoja, joihin se kohdistuu, jollei voimaansaatettavasta EU-säädöksestä aiheudu tälle estettä.
Asianajosalaisuus
(16) Esitykseen sisältyvän 1. lakiehdotuksen 8 §:ssä ehdotetaan säädettäväksi asianajajia ja muita oikeudenkäyntiasiamiehiä ja oikeudenkäyntiavustajia koskevasta poikkeuksesta tiedonsaanti- ja tarkastusoikeuksiin. Perustuslain 21 §:n 2 momenttiin kiinnittyvä asianajosalaisuus on perinteisesti liitetty oikeudenkäyntiin, mutta sillä on merkitystä myös hallintomenettelyssä. Eurooppalaisten tuomioistuinten ja perustuslakivaliokunnan käytännössä asianajosalaisuutta onkin paljolti arvioitu nimenomaan hallintoviranomaisen tiedonsaantioikeuden ja yksityisen tiedonantovelvollisuuden rajoittamisen näkökulmasta. Tältä kannalta asianajosalaisuuden huomioon ottamista voidaan pitää myös osana perustuslain 21 §:n 2 momentissa tarkoitettuja hyvän hallinnon takeita (PeVL 13/2019 vp, s. 3).
(17) Oikeudenkäyntiasiamies- ja oikeudenkäyntiavustajatehtäviksi luetaan 1. lakiehdotuksen 8 §:ssä varsinaisten oikeudenkäyntiin liittyvien tehtävien lisäksi oikeudellinen neuvonta, joka koskee asiakkaan oikeudellista asemaa esitutkinnassa rikoksen johdosta tai asian muussa oikeudenkäyntiä edeltävässä käsittelyvaiheessa taikka oikeudenkäynnin käynnistämistä tai sen välttämistä. Perustuslakivaliokunta kiinnittää huomiota siihen, että 1. lakiehdotuksen sanamuoto on osin suppea ja tulkinnanvarainen. Valiokunnan mielestä säännöstä on syytä muuttaa niin, että siitä käy yksiselitteisesti ilmi asianajosalaisuuden suojaaminen myös silloin, kun kyse on hallinnollisesta menettelystä.