Perustelut

Komission valkoisessa kirjassa käsitellään monia laajoja unionin tulevaan kehitykseen liittyviä kysymysryhmiä. Perustuslakivaliokunta yhtyy EU-ministerivaliokunnan hyväksymiin Suomen alustaviin kantoihin. Valiokunta kiinnittää tässä yhteydessä yksityiskohtaisemmin huomiota siihen EU-sihteeristön laatiman muistion kohtaan, jonka mukaan Suomi korostaa kansalaisen oikeutta hyvään hallintoon siten kuin se on kirjattuna EU:n perusoikeuskirjaan. Tätä näkökulmaa tarvitaan muistion mukaan täydentämään valkoisessa kirjassa esitettyjä pyrkimyksiä hyvän hallintotavan kehittämiseen. Kannanotto on valiokunnan mielestä oikeaan osunut.

Unionin hallinto-oikeuden alalla on yleisillä oikeusperiaatteilla keskeinen merkitys, koska kirjoitettu yhteisöoikeus ei sisällä yhtenäistä ja kattavaa hallinto-oikeudellista säännöstöä. Perussopimuksiin kuuluu vain muutama hallinto-oikeudellista merkitystä saava yleinen määräys, kuten EY:n perustamissopimuksen 12 artiklan kansallisuuteen perustuvan syrjinnän kielto. EU:n perusoikeuskirjan 41 artiklan määräykset oikeudesta hyvään hallintoonEY:n ensimmäisen asteen tuomioistuin on tuoreessa ratkaisussaan ensimmäisen kerran viitannut ratkaisun tueksi perusoikeuskirjaan, nimenomaan sen 41 artiklaan ja myös tehokkaita oikeussuojakeinoja koskevaan 47 artiklaan; ks. T-54/99 max.mobil Telekommunikation Service GmbH v. komissio, tuomio 30.1.2002, kohta 48 ja 57. koskevat 51 artiklan perusteella unionin toimielimiä ja myös jäsenvaltioita ja niiden viranomaisia, kun ne soveltavat unionin oikeutta. Euroopan oikeusasiamiehen laatima hyvän hallintotavan säännöstö puolestaan koskee unionin toimielinten henkilöstöä sekä sen ja yleisön välisiä suhteita.

Yhteisön sekundäärioikeuden hallinto-oikeudelliset säännöstöt voivat kohdistua unionin toimielinten ohella jäsenvaltioiden viranomaisiin yhteisöoikeuden toimeenpanossa. Toistaiseksi sekundäärioikeuteen kuuluu vain muutama hallinto-oikeudellinen yleissäädös. Sellaista nimenomaista menettelysäännöstöä, joka sitoo jäsenvaltioiden viranomaismenettelyä yhteisöoikeuden toimeenpanossa, on lähinnä kilpailuoikeudessa sekä tullitoiminnan ja yhteisen maatalouspolitiikan sääntelyssä. Lisäksi yleiset oikeusperiaatteet sitovat jäsenvaltioita ja niiden viranomaisia yhteisöoikeuden kansallisessa toimeenpanossa.Ks. C-107/97 Max Rombi, Arkopharma ja Union générale des consommateurs Que choisir, tuomio 18.5.2000, kohta 65

Hallintotoimintaa yleisesti koskevat materiaaliset oikeusperiaatteet, kuten yhdenvertaisuus, suhteellisuus, oikeusvarmuus ja luottamuksensuoja, nojaavat yhteisöjen tuomioistuinten ratkaisukäytäntöön. Hallinnollis-prosessuaalisten tai menettelyllisten periaatteiden osalta oikeuskäytäntö ilmentää pyrkimystä varmistaa hyvän hallinnon takeet sekä turvata laaja-alainen ja tehokas tuomioistuinkontrolli yhteisöoikeuden toimeenpanossa.

Hyvän hallinnon käsitteen ohella yhteisöoikeudessa kiinnitetään huomiota menettelyn oikeusvaltiollisiin takeisiin ja niihin kuuluviin puolustautumisoikeuksiin. Niillä tarkoitetaan yhteisöoikeudessa kaikkia keinoja, joita asianomaisella on käytettävissään puolustaessaan oikeuksiaan ja etujaan julkista valtaa vastaan. Velvoite ottaa puolustuksen oikeudet huomioon on yhteisöoikeuden perusluonteinen oikeusperiaate. Hyvään hallintoon ja puolustautumisoikeuksiin kuuluvat keskeiset periaatteet ovat asianosaisen kuulemisvelvoiteKs. C-135/92 Fiskano v. Commission 1994, I-2885 ja T-260/94 Air Inter v. komissio 1997, II-997. ja siihen liittyvä asiakirjojen asianosaisjulkisuusKs. C-310/93 BPB Industries ja British Gypsum v. komissio 1995, I-865., päätöksen perusteluvelvollisuusKs. C-166/95 Komissio v. Frédéric Daffix 1997, I-983 ja C-70/95 Sodemare v. Regione Lombardia 1997, I-3395. sekä tehokkaan oikeusturvan takeet. Hyvän hallinnon takeina on lisäksiKs. T-183/97 Carla Micheli ym. v. komissio 1997, II-1473. kiinnitetty huomiota huolellisuusvelvoitteeseen asian selvittämisessä, harkintavallan ja menettelyn väärinkäytön kieltoon sekä vaatimukseen asian viivytyksettömästä käsittelystä ja asianmukaisen menettelyn noudattamisesta päätöksen tiedoksiannossa samoin kuin neuvontavelvollisuuteen.

Jälkikäteisen oikeusturvajärjestelmän lähtökohtana unionissa on kansallisen oikeudenkäyntimenettelyn autonomisuus. Yhteisön oikeuteen sisältyy tällöinkin vaatimus oikeusturvan saatavuudesta sekä oikeusturvamenettelyn tehokkuudesta ja tasapuolisuudesta. Oikeusturvan saatavuudella tarkoitetaan jokaisen oikeutta saattaa hänelle määritellyn oikeuden tai velvollisuuden sisältö riippumattoman lainkäyttöelimen ratkaistavaksi sellaisessa menettelyssä, joka täyttää asianmukaisen oikeudenkäynnin vaatimukset. Tämä koskee myös jäsenvaltioiden viranomaisten päätöksiä yhteisöoikeuden toimeenpanotehtävissä.Ks. 222/86 Unectef v. Heylens 1987, 4097. Tehokkuusvaatimuksen mukaan kansalliset prosessisäännökset eivät saa tehdä yhteisön oikeuteen vetoamista käytännössä mahdottomaksi tai suhteettoman vaikeaksi. Vastaavuusperiaate puolestaan edellyttää, että jäsenvaltion prosessisäännöt eivät saa olla yhteisön oikeuden turvaamien oikeuksien toteuttamisen osalta epäedullisempia kuin tilanteissa, jotka koskevat samankaltaisia jäsenvaltion sisäiseen oikeuteen perustuvia vaatimuksia.

Euroopan unionin hallinto-oikeus ei rakennu täysin samojen periaatteiden varaan kuin jäsenvaltioiden kansalliset järjestelmät. Tämä johtuu yhteisöoikeuden asiallisen ulottuvuuden sidoksista perussopimuksissa määriteltyihin tehtäviin sekä yhteisöoikeuden erityisistä tavoitteista ja yleisemminkin sen erityisluonteesta. Ranskalaisella hallinto-oikeudella oli alun alkaen tärkeä merkitys yhteisön piirissä, sittemmin saksalainen hallinto-oikeus on noussut keskeiseen asemaan. Saksasta on omaksuttu muun muassa suhteellisuusperiaate ja luottamuksensuojaperiaate. Brittiläinen traditio puolestaan on antanut vaikutteita puolustautumisoikeuksia ja prosessuaalisia seikkoja koskevien periaatteiden kehittelyssä.

Tulevaisuutta ajatellen on tärkeää, että unionin jäsenvaltioissa hallinto-oikeus ei jakaudu kahteen osaan: yhteisöoikeudelliseen ja kansalliseen hallinto-oikeuteen. Yhteisöoikeuden yhdenmukaisen toimeenpanon turvaamiseksi on perusteltua, että unionin hallinto-oikeuden keskeiset periaatteet kodifioidaan kirjoitetun normiston muotoon. Kodifioinnin yhteydessä voidaan ratkaista toistaiseksi sääntelemättömiä ja avoimia hallinto-oikeudellisia kysymyksiä, kuten hallintopäätösten vastavuoroinen tunnustaminen. Vastavuoroisen tunnustamisen periaate kattaa nykyisin kaikkien neljän perusvapauden alan, mutta selvää ei esimerkiksi ole, missä menettelyssä hallintopäätös tunnustetaan toisessa jäsenvaltiossa.

Yhteisöoikeudellinen vaatimus yhteisöoikeuden tehokkaasta ja yhdenmukaisesta toimeenpanosta kaikissa jäsenvaltioissa puoltaa hallinto-oikeudellisen normiston kodifiointia. Unionin laajentuminen vielä voimistaa kodifiointitarvetta. Perustuslakivaliokunnan käsityksen mukaan Suomen on aiheellista harkita virallisen aloitteen tekemistä hallinto-oikeudellisen normiston kodifioimisesta. Tämä on erityisen luontevaa, koska hyvän hallinnon takeet on Suomessa turvattu perustuslaissa ja koska Suomi on ollut aktiivisesti mukana unionin perusoikeuskirjan hyvää hallintoa koskevan 41 artiklan muotoilemisessa samoin kuin avoimuutta koskevan sääntelyn kehittämisessä.