Perustelut

Valtioneuvosto antaa eduskunnalle hallituksen vuosikertomuksen perustuslain 46 §:ssä säädettynä kertomuksena hallituksen toiminnasta, valtiontalouden hoidosta ja talousarvion noudattamisesta sekä niistä toimista, joihin hallitus on eduskunnan päätösten johdosta ryhtynyt.

Nyt annettava vuosikertomus koskee vuotta 2013. Se annetaan toisen kerran yhdistettynä kertomuksena erillisen valtion tilinpäätöskertomuksen ja hallituksen toimenpidekertomuksen sijaan. Toimintaa ja taloutta koskevien tietojen osalta on lisätty vaikuttavuus- ja tuloksellisuusarvioita. Kertomusmenettelyä on tarkoitus kehittää edelleen siten, että siinä esitettävät tiedot antaisivat selkeän kokonaiskuvan hallituksen toimien vaikuttavuudesta sekä tärkeimmistä toimintaympäristön muutoksista.

Lausunnossaan puolustusvaliokunta keskittyy hallituksen vuosikertomuksen kehittämiseen puolustushallinnon tulosohjauksen ja toiminnan vaikuttavuuden arvioinnin näkökulmasta.

Tulosohjauksen haasteet puolustusministeriön hallinnonalalla

Valtionhallinnossa noudatetaan tulosohjausmallia, jonka säädösperusta on valtion talousarviolainsäädännössä. Samoja tulosohjauksen normeja sovelletaan kaikkiin valtion virastoihin niiden toiminnan luonteesta riippumatta. Valiokunta toteaa, että valtioneuvostotason ohjeistusta on edelleen selkeytettävä ja yksinkertaistettava sekä mahdollisuuksien mukaan otettava huomioon eri hallinnonalojen toiminnan erityispiirteitä. Toisaalta esimerkiksi vertailukelpoisen määrällisen tiedon osalta on vertailtavuuden saavuttamiseksi pyrittävä yhdenmukaisuuteen varsinkin hallinnonalojen rajat ylittävien kokonaisuuksien osalta. Valiokunta pitää tärkeänä, että raportoinnin taustalla olevat itsearvioinnin menetelmät ovat tällöin koko valtioneuvostossa yhteismitallisia.

Puolustusministeriön hallinnonalan tehtävät ja toiminnan tulokset liittyvät keskeisesti varautumiseen sekä yhteiskunnan toimintakykyyn poikkeusoloissa. Sen vuoksi tulosten todentaminen normaalioloissa on osin haastavaa. Valiokunta muistuttaa, että puolustusvoimat käyttää merkittävän osan voimavaroistaan kriisin- ja sodanajan valmiustehtäviin, joihin tulosohjauksen periaatteita ei kaikilta osin voi soveltaa. Lisäksi valtionhallinnon tulosohjaus perustuu kaikille julkiseen tietoon. Sotilaallista maanpuolustusta koskevat tiedot eivät kuitenkaan voi olla kaikilta osin julkisia. Puolustuksen pitkän aikavälin haasteita käsittelevän parlamentaarisen selvitysryhmän työssä näitä tietoja on avattu, mutta prosessille voidaan kehittää eduskunnan suuntaan systemaattinen jatkumo.

Vaikuttavuuden arviointi

Yhteiskunnallista vaikuttavuutta on arvioitu puolustushallinnossa painottaen vaikuttavuustavoitetta "suorituskykyinen puolustusjärjestelmä". Sen pitkäjänteinen ylläpito ja kehittäminen edellyttävät tasapainoa materiaalisen valmiuden menojen, kiinteiden henkilöstömenojen ja muiden toimintamenojen välillä. Tavoitteen arvioinnin perustana on toimintavuoden toteuma suhteessa pitkän aikavälin tavoitetilaan, jossa lähtökohtana on turvallisuusympäristöön ja käytössä oleviin voimavaroihin suhteutettu puolustuskyky.

Valiokuntakuulemisissa kävi ilmi, että suppeasti, ainoastaan toimintavuodelle asetettujen tavoitteiden näkökulmasta, puolustusvoimien toiminta oli tuloksellista ja tehokasta, koska keskeiset toiminnalliset tavoitteet saavutettiin. Puolustusvoimauudistuksen toimeenpano etenee suunnitellusti, ja toiminta on sopeutettu rahoituskehyksiin tinkimättä kyvystä lakisääteisten tehtävien toteuttamiseen. Vaikuttavuuden ja päätöksenteon kannalta tärkeämpää on kuitenkin arvioida toimintavuoden toteumaa suhteessa pitkän aikavälin tavoitetilaan ja kehitysnäkymään. Tästä laajemmasta näkökulmasta tarkasteltuna kehityssuunta on huolestuttava, koska vuoden 2013 tavoitteiden saavuttaminen on ollut mahdollista ainoastaan supistamalla merkittävästi toimintaa ja suunniteltuja materiaalihankintoja. Supistusten todelliset vaikutukset puolustusjärjestelmään näkyvät vasta pidemmällä aikavälillä.

Valiokunta muistuttaa, että hallinnonalalla yhteiskunnallisten vaikuttavuustavoitteiden aikajänne — kuten suorituskykyinen puolustusjärjestelmä — onkin todellisuudessa huomattavan pitkä, koska puolustusvoimien suorituskykyhankkeissa kehitettävien joukkojen ja järjestelmien elinjakso on asiantuntijalausuntojen mukaan noin 25 vuotta. Siksi yhteiskunnallisen vaikuttavuuden tarkastelu lyhyellä aikavälillä ei välttämättä anna perusteltua kuvaa hallinnonalan vaikuttavuuden kehityksestä pitkällä aikavälillä. Yhden vuoden tarkastelunäkökulma ei myöskään anna vertailukohtaa menneeseen eikä viestiä tulevasta. Valiokunta esittää, että kertomuksen kehittämisessä tulee harkita kertomusvuoden tulosten esittämisen lisäksi vertailukohtaa pariin aikaisempaan vuoteen sekä tiivistä ennakointia seuraavien vuosien kehityksestä.

Valiokunta pitää huolestuttavana, että vuosikertomuksen mukaan puolustushallinnon suorituskykyinen puolustusjärjestelmä -tavoitteen tulosarvosana on muuttumassa pitkällä aikavälillä kohti "välttävää", ellei puolustusvoimien koulutus- ja harjoitustoimintaa voida palauttaa sodan ajan joukkojen koulutusvaatimusten mukaiselle tasolle ja ellei materiaali-investointeja lisätä. Vuosikertomuksen nykymalli ei kuitenkaan anna mahdollisuuksia tilanteen syvemmälle pohdinnalle. Valiokunta esittää, että painotetuista vaikuttavuustavoitteista tehdään jatkossa nykyistä perusteellisempi analyysiosuus.

Toiminnallisten tulostavoitteiden asettaminen ja toteumien arviointi

Tavoitteiden saavuttamisen ohella tuloksellisuusraportoinnissa on keskeistä se, kuinka hyvin tavoitteiden asettamisessa on onnistuttu. Samanaikaisesti tulee valiokunnan näkemyksen mukaan raportoinnissa kehittää toiminnallisten tulostavoitteiden yhteyden kuvausta hallinnonalan voimavarojen kohdentamiseen. Nykymuotoisessa toteutumien arvioinnissa valiokunta näkee ongelmalliseksi myös sen, että toiminnalliset tulostavoitteet eivät ole yhteismitallisia vaan ne voivat esimerkiksi vaikuttavuustavoitteessa "suorituskykyinen puolustusjärjestelmä" vaihdella palvelussuhdeasuntojen vuokraamisesta valmiuteen torjua sotilaallisen voiman käyttö. Raportoinnissa tuleekin jatkossa avata selkeämmin tulostavoitteiden erilaista painoarvoa ja niille jaettavia resursseja.

Kriisinhallinta on Suomessa pyritty johdonmukaisesti näkemään yhtenä kokonaisuutena, jonka vaikuttavuus koostuu useamman eri hallinnonalan toimista. Vaikuttavuusarvioinnin kannalta on tärkeää edetä kohti vahvempaa kokonaisvaltaisen kriisinhallintatoiminnan poikkihallinnollista valmistelua ja seurantaa. Tällöin eri hallinnonaloille tulee muodostaa yhteisiä tavoitteita ja raportoida niiden toteutumisesta vuosikertomuksessa, vaikka tulosohjaus onkin hallinnonalakohtaista.

Sotilaallisessa kriisinhallinnassa ulkoasiainministeriön tavoitteet ovat kytkeytyneet yleisemmin ulko- ja turvallisuuspolitiikkaan. Puolustusministeriön tavoitteet kytkeytyvät puolustusvoimien suorituskykyjen kehittämiseen ja operaatioiden toteuttamiseen. Edellisvuoden lausunnossaan hallituksen vuosikertomuksesta (PuVL 9/2013 vp) valiokunta piti tärkeänä, että sotilaallisen kriisinhallinnan joukkojen kehittäminen ja ylläpitäminen tapahtuu osana puolustusvoimien suorituskyvyn kehittämistä ja puolustusvoimien kehittämisohjelmia.

Valiokunta korostaakin, että vaikuttavuustavoitteessa "kansainvälisen turvallisuuden vahvistaminen" tulee jatkossa olla selkeästi esillä yhtenä tulostavoitteena myös kansallisen puolustuksen kehittäminen.

Tulosohjauksen ja raportoinnin kehittämistarpeet

Valiokunnan asiantuntijalausunnossa on käynyt esille, että puolustusministeriön hallinnonalan ohjausjärjestelmän kehittämisessä on tavoitteena nykyistä selkeämpi kokonaisuus, jonka "punainen lanka" tulee paremmin esiin kautta linjan. Tulosohjauksessa siirrytään nelivuotiseen aikajaksoon, jolla tavoitellaan lisääntyvää kokonaisvaltaisuutta. Pitkän aikavälin kehittämis- ja toimintalinjaukset on tarkoitus kytkeä johdonmukaisemmin osaksi talousarviovalmistelua ja tulosohjausta. Valiokunta pitää kehityssuuntaa erittäin myönteisenä.

Valiokunta kannattaa myös asiantuntijakuulemisissa esille noussutta ajatusta pyrkiä muokkaamaan tulostavoitteista mahdollisimman konkreettisia ja liittää niihin määrällisiä mittareita. Raportoinnissa tulee samalla tavoitella selkeämmän syy-seuraussuhteen esittämistä käytettyjen resurssien ja saavutettujen tulosten välillä.

Valiokunta toteaa, että vaikka kehitystä on parin viimeisen vuoden aikana tapahtunut, tulee hallituksen vuosikertomusta tiivistää entisestään. Samalla voidaan kiinnittää enemmän huomiota myös tiedon visualisointiin ja tunnuslukujen trendikuvauksiin. Lisäksi tulee harkita, voidaanko kertomuksessa keskittyä olennaisimpiin hallinnonalojen vaikuttavuustavoitteiden toteumiin ja samalla jättää pienemmät asiakokonaisuudet nykyistä vähemmälle huomiolle.

Eduskunnan lausumat

Eduskunta edellytti lausumassaan (HE 37/2007 vp) koskien asevelvollisten taloudellisia etuuksia, että hallitus ryhtyy toimiin varusmiespalvelusajan ottamiseksi huomioon eläkkeen määräytymisessä sekä kotiuttamisrahan maksamiseksi palveluksesta kotiutuville. Nämä asiat eivät ole edenneet, mutta valiokunta toteaa, että asevelvollisten taloudellista ja sosiaalista asemaa on 2000-luvulla kehitetty pitkäjänteisesti ja suunnitelmallisesti.

Asevelvollisten taloudellisen ja sosiaalisen aseman kehittämisalueita koskevia ehdotuksia kirjattiin syyskuussa 2010 raporttinsa antaneen, asevelvollisuuden yhteiskunnallisia vaikutuksia selvittäneen Siilasmaan työryhmän raporttiin. Puolustusvaliokunta toteaa, että lausuman säilyttäminen on tarpeen työryhmän ehdotuksiin liittyvien selvitysten ja toimenpiteiden seuraamiseksi.