Yleisperustelut

Hallituksen esityksen perusteluista ilmenevistä syistä ja saamansa selvityksen perusteella valiokunta pitää esitystä tarpeellisena ja tarkoituksenmukaisena. Valiokunta puoltaa lakiehdotusten hyväksymistä seuraavin huomautuksin ja muutosehdotuksin.

Esityksellä pannaan täytäntöön Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2009/43/EY yhteisöjen sisällä tapahtuvia puolustukseen liittyvien tuotteiden siirtoja koskevien ehtojen yksinkertaistamisesta. Tämä direktiivi on osa Euroopan komission ns. puolustusalan pakettia vuodelta 2007, joka piti sisällään tiedonannon puolustusteollisuudesta (KOM (2007) 764 lopullinen) sekä kaksi lainsäädäntöehdotusta (KOM (2007) 766 lopullinen, KOM (2007) 765 lopullinen). Puolustuspaketin tavoitteena oli parantaa Euroopan puolustusalan kilpailukykyä. EU:n käytännesäännöt aseiden viennistä on hyväksytty yhteiseksi kannaksi vuonna 2008. Yhteinen kanta on otettava huomioon puolustustarvikkeiden vientiä koskevassa lupaharkinnassa kaikissa Euroopan unionin jäsenvaltioissa.

Puolustustarvikkeiden maastaviennin valvonnasta säädettiin Suomessa ensimmäisen kerran jo vuonna 1938. Tuolloin säädettiin laki sotatarvikkeiden maasta viennistä (318/1938), jonka ensisijaisena tehtävänä oli turvata huoltovarmuutta ja tukea kansallisen puolustuksen voimavaroja. Ensimmäinen kokonaisuudistus tehtiin vuonna 1989, jolloin nykyinen voimassa oleva laki puolustustarvikkeiden maastaviennistä ja kauttakuljetuksesta (242/1990) säädettiin. Maastavientilailla säädettiin aikaisempaa yksityiskohtaisemmin puolustustarvikevientiä koskevista periaatteista ja lupamenettelyistä ja säädettiin valvonnanalaiseksi viennin lisäksi kauttakuljetus ja valmistusoikeuden luovutus ulkomaille. Uudistuksella haluttiin tukea myös puolustusteollisuuden viennistä riippuvia kehittämisedellytyksiä.

Maastavientilakiin tehtiin kansainvälisen kehityksen edellyttämät muutokset vuosina 1994 ja 2002. Vuonna 1994 puolustustarvikkeiden maastavientiä ja kauttakuljetusta koskevat säännökset saatettiin vastaamaan Suomea velvoittavia kansainvälisiä vientivalvontajärjestelyjä ja muiden länsieurooppalaisten maiden käytäntöjä. Vuonna 2002 puolustustarvikkeiden välitys saatettiin valvonnan piiriin YK:n yleiskokouksen vuonna 2001 hyväksymän kansainvälisen järjestäytyneen rikollisuuden vastaisen yleissopimuksen ampuma-aseita koskevan yleissopimuksen lisäpöytäkirjan sekä ETYJin vuonna 2000 hyväksymän pienaseita koskevan asiakirjan mukaisesti.

Vientivalvontaa koskeva säännöstö on useiden osauudistusten jälkeen muodostunut soveltajan kannalta monimutkaiseksi lain ja alemman asteisten säädösten kokonaisuudeksi. Lisäksi on otettava huomioon, että perustuslain kokonaisuudistuksen myötä perustuslakivaliokunnan lausuntokäytännössä on korostunut tarve säätää yksilön oikeuksia ja velvollisuuksia koskevista velvoitteista lain tasolla. Tämän perusteella on olemassa selvä tarve puolustustarvikkeiden vientivalvontaa koskevan lainsäädännön uudistamiseksi. Puolustusvaliokunta korostaa, että esitys ei sisällä muutoksia puolustustarvikkeiden viennin ulko- ja turvallisuuspoliittisen harkinnan sisältöön, joka on tarkoitus säilyttää ennallaan, ja että lupaharkinta on jatkossakin tapauskohtaista kokonaisharkintaa.

Nykytila

Maastavientilaki sisältää säännökset puolustustarvikkeiksi määriteltävän materiaalin maastaviennistä, kauttakuljetuksesta ja välityksestä. Lain mukaan puolustustarvikkeiden maastavienti, kauttakuljetus ja välitys on sallittua ainoastaan valtioneuvoston tai puolustusministeriön myöntämällä luvalla. Puolustustarvikkeiden maahantuonti ei nykyisen maastavientilain mukaan ole luvanvaraista.

Maastavientilain 2 §:n 2 momentissa säädetään valtioneuvoston ja puolustusministeriön toimivallan jaosta lupa-asioissa. Valtioneuvoston yleisistunto myöntää luvat varsinaiseen taistelukäyttöön tarkoitetulle, tuhoa tuottavalle materiaalille ja asejalustoille tai silloin, kun vienti muilta osin on ulko- ja turvallisuuspoliittisesti merkittävä. Mikäli vienti on taloudelliselta arvoltaan vähäinen, voimassa olevan päätöksen mukaan alle 1 miljoona euroa, ei lupahakemusta tarvitse viedä valtioneuvoston yleisistunnon ratkaistavaksi.

Puolustustarvikkeiden välitys säädettiin valvonnanalaiseksi vuonna 2002 tehdyllä lakimuutoksella. Luvan myöntää hakemuksesta puolustusministeriö.

Maastavientilain 3 §:ssä säädetään, että maastavientilupaa taikka välityslupaa ei myönnetä, mikäli lupa vaarantaisi Suomen turvallisuutta tai olisi Suomen omaksuman ulkopoliittisen linjan vastainen. Valtioneuvoston päätös puolustustarvikkeiden maastavientiä, kauttakuljetusta ja välitystä koskevista yleisistä suuntaviivoista (1000/2002) toimii käytännössä keskeisenä puolustustarvikkeiden vientipolitiikan sääntelyvälineenä. Suuntaviivat täydentävät ja täsmentävät niitä kansainvälisiä sopimuksia ja sitoumuksia, jotka puolustustarvikkeiden maastaviennissä sitovat Suomea.

Viennin määrä

Suomen puolustustarvikeviennin kokonaisarvo vuonna 2010 oli 58,8 miljoonaa euroa. Viennistä 58,6 prosenttia kohdistui Euroopan unionin jäsenmaihin ja Euroopan alueelle 76,7 prosenttia. Vuosien 2002—2009 välillä viennistä on kohdistunut Eurooppaan 65—95 prosenttia vuosittain. Valtaosan Suomen puolustustarvikevienneistä ovat vuosien 2002 ja 2010 välillä muodostaneet ajoneuvot, suojavarusteet ja ampumatarvikkeet.

Puolustustarvikevientien euromääräinen arvo on vuosien 2002 ja 2010 välillä vaihdellut 54 miljoonan ja 103,1 miljoonan euron välillä. Vientien euromääriä tarkasteltaessa on huomioitava, että yksittäiset suuret viennit vaikuttavat merkittävästi koko vuoden vientien euromääräiseen arvoon. Suomen viennin osuus Euroopan unionin alueen puolustustarvikevienneistä on vuonna 2007 ollut 0,7 %, vuonna 2008 1 % ja vuonna 2009 0,8 %. Vertailuna voidaan todeta, että Suomen puolustus- ja ilmailuteollisuusyhdistyksen (PIA) jäsenyritysten palveluksessa on yli 9 000 henkilöä yritysten yhteenlasketun liikevaihdon ollessa noin 1,6 miljardin euron tasolla.

Vuonna 2008 myönnettyjä lupia pysyviin vienteihin oli 240, ja vuonna 2009 määrä laski 216 kappaleeseen. Lisäksi väliaikaisiin vienteihin myönnetään noin 100 lupaa vuosittain. Vuonna 2010 pysyviä lupia myönnettiin 237. Myönnettyjen lupien arvo oli yhteensä 61,2 miljoonaa euroa. Vuoden 2005 jälkeen Euroopan unionin jäsenvaltioihin kohdistuvia vientihakemuksia on ollut 55—66 prosenttia kaikista hakemuksista.

Puolustusvaliokunta toteaa, että puolustusvoimien materiaalihankintoihin lähivuosina käytettävissä olevien varojen supistuessa viennin merkitys korostuu kotimaisen puolustusvälineteollisuuden elinkelpoisuuden kannalta. Valiokunta huomauttaa, että puolustusvoimien toimintamenoihin kohdistuvien leikkausten vaikutukset ulottuvat lähes viiveettä myös kotimaiseen puolustusteollisuuteen mm. vähentyvän huolto- ja ylläpitotoiminnan kautta. Valiokunta yhtyy ulkoasiainvaliokunnan näkemykseen, jonka mukaan vientivalvontaa tulisi toteuttaa siten, että unionin alueelle sijoittautuneiden yritysten tasapuoliset vientimahdollisuudet voidaan turvata (UaVL 1/2012 vp).

Esityksen tavoitteet ja keskeiset ehdotukset

Esityksen tavoitteena on nostaa vientivalvontaan liittyvät keskeiset säännökset lain tasolle ja luopua nykyisestä moniportaisesta järjestelmästä, jossa muun muassa luvan myöntämisen perusteet ilmenevät pitkälti asetusta alemmanasteisista päätöksistä. Toisena keskeisenä tavoitteena on panna täytäntöön Euroopan unionin direktiivi unionin sisäisistä puolustustarvikesiirroista. Direktiivi luo Euroopan talousalueeseen kuuluvien valtioiden sisäisille puolustustarvikkeiden siirroille oman lupakäytännön, joka aiheuttaa muutoksia nykyisen lain mukaisessa lupamenettelyssä.

Esityksessä ehdotetaan säädettäväksi uusi laki puolustustarvikkeiden viennistä. Keskeistä ehdotuksessa on nykyisen lain maastaviennin käsitteen jakaminen kahtia vientiin ja siirtoihin. Pääsäännön mukaan puolustustarvikkeen saisi viedä Suomesta Euroopan talousalueen ulkopuolelle vain vientiin myönnetyllä luvalla. Euroopan unionin sisäisestä puolustustarvikkeiden viennistä käytetään siirron käsitettä. Siirron luvanvaraisuus perustuu direktiivin 4 artiklan 1 kohtaan, jonka mukaan jäsenvaltioiden väliseen, puolustukseen liittyvien tuotteiden siirtoon on saatava ennakkolupa. Lupa voidaan myöntää yksittäisenä siirtolupana, koontisiirtolupana tai julkaista yleisenä siirtolupana. Direktiivin myötä siirtokäsitteen ja siirtolupien lisäksi uusina asioina laissa säädetään luotettavuustodistusten antamisesta yrityksille sekä rekisteröitymisestä yleisen siirtoluvan käyttäjäksi. Näitä koskevien säännösten sisältö perustuu direktiivin artikloihin.

Puolustustarvikkeiden välityksellä tarkoitettaisiin toimintaa, jossa välittäjä saattaa sopijapuolet yhteen toistensa kanssa puolustustarviketta koskevan sopimuksen aikaansaamiseksi. Välittäjän toiminnalla tulisi olla huomattava merkitys oikeustoimen syntymiseen, jotta toiminta olisi ehdotetulla tavalla luvanvaraista.

Kauttakuljetuksella tarkoitettaisiin puolustustarvikkeen kuljetusta Suomen kautta, kun puolustustarvikkeen viejä tai vastaanottaja on Euroopan talousalueen ulkopuolella. Ehdotuksen mukaan puolustustarvikkeita saisi kuljettaa Suomen alueen kautta vain kauttakuljetukseen myönnetyllä luvalla.

Lain rakenne uudistetaan säätämällä lain tasolla viennin, siirron, välityksen ja kauttakuljetuksen valvontaan ja valvontamenettelyyn liittyvistä asioista. Puolustustarvikkeen määritelmä kytketään Euroopan unionin yhteiseen puolustustarvikeluettelon mukaiseen luokitteluun. Puolustusministeriön ja sisäasiainministeriön toimivallan jakoa ampumatarvikkeiden valvonnassa selkeytetään. Puolustusministeriön ja valtioneuvoston yleisistunnon toimivallan jakoa lupa-asioiden ratkaisussa tarkennetaan. Lisäksi esityksessä ehdotetaan rikoslain 46 luvun 11 §:ssä olevaa puolustustarvikkeiden maastavientirikosta koskevaa säännöstä täydennettäväksi niin, että rangaistussäännöksessä mainitaan myös puolustustarvikkeiden siirto. Sekä puolustustarvikkeiden maastavientirikosta että maastavientirikkomusta koskevat säännökset kirjoitetaan nykyistä täsmällisempään muotoon.

Puolustusvaliokunnan saaman selvityksen mukaan asian valmistelun yhteydessä arvioitiin myös puolustustarvikkeiden maahantuonnin valvonnan laajentamista nykyisestä. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan puolustustarvikkeiden maahantuonnin valvonnan laajuus vaihtelee EU:n jäsenvaltioissa. Puolustustarvikkeiden maahantuonnin valvonta nykyistä laajemmin voisi olla perusteltua yleisen järjestyksen ja turvallisuuden näkökulmasta yksityiseen käyttöön tuotavien puolustustarvikkeiden osalta. Asiaa valmistelleen puolustusministeriön asettaman työryhmän saamien lausuntojen ja työryhmän käsittelyn perusteella päädyttiin siihen, että työryhmän aloittamaa työtä maahantuonnin valvonnan osalta olisi jatkettava. Työryhmä kuitenkin totesi, ettei käsiteltävänä olevan hallituksen esityksen valmistelema aikataulu mahdollista maahantuonnin valvonnan kehittämisen valmistelua, sillä kyseessä on vaativa asiakokonaisuus. Puolustusvaliokunta pitää tätä ratkaisua perusteltuna.

Valiokunnan kuulemat asiantuntijat kiinnittivät huomiota rajanvedon ongelmallisuuteen sotilas- ja siviiliaseiden ja -patruunoiden välillä. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan asiaan kiinnitettiin huomiota myös hallituksen esityksen valmisteluvaiheessa. Kysymys ei sinällään ole uusi, eikä siihen ole löydettävissä yksiselitteistä ratkaisua, koska metsästys- ja urheiluammuntaan tarkoitettujen aseiden osien, komponenttien, lisälaitteiden ja -varusteiden yhdenmukaisuus sotilaskäyttöön tarkoitettujen aseiden kanssa saattaa joissakin käytännön tilanteissa aiheuttaa sekaannusta. Näissä tilanteissa joudutaan uudenkin lainsäädännön puitteissa lupaviranomainen ratkaisemaan tapauskohtaisesti puolustustarvikemäärittelyn kautta.

Luvan myöntäminen, siirtolupatyypit ja luotettavuustodistus

Lupa puolustustarvikkeen vientiin tai siirtoon myönnetään tai julkaistaan vain, jos lupa on Suomen ulko- ja turvallisuuspoliittisen linjan mukainen eikä vaaranna Suomen turvallisuutta. Lupaharkinnan sisältöön ei esitetä muutoksia, mutta lupaharkinnan yleiset edellytykset ilmenisivät suoraan laista. Valiokunta korostaa, että lupaharkinnassa on otettava huomioon Euroopan unionin neuvoston sotilasteknologian ja puolustustarvikkeiden viennin valvontaa koskevien yhteisten sääntöjen määrittämisestä annettu yhteinen kanta vuodelta 2008, joka sisältää muun muassa lupaharkinnan kahdeksan perustetta.

Vastuunjako puolustusministeriön ja ulko-asiainministeriön kesken lupaharkinnassa on edelleen vuoden 1995 lakiuudistuksen yhteydessä tehdyn linjan mukainen. Ulkoasiainministeriö vastaa ulko- ja turvallisuuspoliittisen harkinnan tekemisestä. Puolustusteollisuuden viennistä riippuvista kehittämisedellytyksistä osana kokonaisharkintaa vastaa puolustusministeriö. EU:n yhteisessä kannassa mainitut teolliset edut sisältävät nykyisen lainsäädännön tapaan sen, että kokonaisharkinnassa otetaan huomioon viennin merkitys Suomen puolustuksen materiaalivalmiuden ja alan kotimaisen teollisuuden kehittämisen kannalta.

Valiokunta korostaa Suomen puolustuksen materiaalivalmiuden ja alan kotimaisen teollisuuden kehittämisen osittaisen keskinäisriippuvuuden merkitystä, sillä kotimaisella teollisuudella on tärkeä rooli puolustuksen materiaalivalmiuden ylläpitämisessä huoltovarmuuden näkökulmasta.

Euroopan talousalueen sisäisten puolustustarvikesiirtojen lupatyypit ovat yleinen siirtolupa, koontisiirtolupa ja yksittäinen siirtolupa.

Yleinen siirtolupa voidaan julkaista lupaehtoineen avoimena lupana yhdelle tai useammalle Suomeen sijoittautuneelle toimittajalle puolustustarvikkeen siirtoon yhdelle tai useammalle Euroopan talousalueelle sijoittautuneelle vastaanottajalle tai vastaanottajaryhmälle. Suomen julkaisemia yleisiä siirtolupia voisivat käyttää yritykset tai muut puolustustarvikkeiden siirtäjät, kun ne täyttävät yleiset siirtoluvassa mainitut ehdot ja ovat rekisteröityneet puolustusministeriöön ehdotuksen 31 §:n säätämällä tavalla. Yleisten siirtolupien tavoitteena on parantaa niiden Euroopan talousalueeseen kuuluvien valtioiden huoltovarmuutta, jotka hankkivat puolustustarvikkeita Euroopan talousalueelta. Tavoitteena on myös parantaa Euroopan talousalueella sijaitsevien yritysten yhteistyötä ja edistää toimitusketjujen parasta mahdollista käyttöä.

Puolustustarvikkeiden vastaanottaminen yleisen siirtoluvan nojalla edellyttäisi puolustusministeriöltä haettavan luotettavuustodistuksen myöntämistä. Luotettavuustodistuksen myöntäminen perustuisi lakiehdotuksen 24 §:ssä tarkoitetusta hakemuksesta ja 25 §:ssä tarkoitetusta yhteisöturvallisuusselvityksestä ja ampuma-aselaissa tarkoitettuja lupia koskevasta selvityksestä saatavien tietojen perusteella tapahtuvaan hakijan arviointiin. Puolustusministeriö myöntäisi luotettavuustodistuksen, jos hakijan arvioitaisiin noudattavan puolustustarvikkeiden vientiä ja siirtoa koskevia säännöksiä sekä Euroopan talousalueeseen kuuluvan valtion puolustustarvikkeiden siirtoluvalle asettamia vientirajoituksia. Luotettavuustodistus olisi voimassa määräajan, kuitenkin enintään 5 vuotta.

Puolustusvaliokunnan saaman selvityksen mukaan luotettavuusmenettelyn vaatimaa resurssitarvetta on vaikea arvioida täsmällisesti. Vaikutukset suojelupoliisin ja pääesikunnan tehtäviin jäänevät kuitenkin vähäisiksi, sillä valiokunnan saaman arvion mukaan puolustustarvikkeiden siirtoja vastaanottavat sellaiset vakiintuneet puolustustarvikkeiden valmistajat, joilla on entuudestaan puolustusministeriön luotettavuusselvitykseen riittävä yhteisöturvallisuustodistus joko kansainvälisen tai kansallisen liiketoimintansa takia.

Mikäli yleisen siirtoluvan myöntämisen edellytykset eivät täyty, voitaisiin siirtolupa myöntää direktiivin 6 artiklan mukaisena koontisiirtolupana, jolla puolustustarvikkeita voidaan siirtää vastaanottajille yhdessä tai useammassa jäsenvaltiossa. Kunkin koontisiirtoluvan osalta on määriteltävä sen kattamat puolustustarvikkeet ja hyväksytyt vastaanottajat. Yksittäinen siirtolupa oikeuttaisi yhteen puolustustarvikesiirtoon yhdelle vastaanottajalle Euroopan talousalueella. Koontisiirtolupaa ja yksittäistä siirtolupaa käsitellään tarkemmin mietinnön yksityiskohtaisissa perusteluissa.

Lakiehdotuksen 15 §:ssä säädettäisiin luvan hakijan velvollisuudesta varmentaa vietävien, siirrettävien, välitettävien ja kauttakuljetettavien puolustustarvikkeiden loppukäyttö. Valiokunta pitää välttämättömänä, että luvan myöntämistä harkittaessa tiedetään, missä ja kenen toimesta lupahakemuksen tarkoittama puolustusmateriaali, mukaan lukien komponentit, on tarkoitettu lopullisesti käytettäväksi.