Yleistä

Hallituksen esityksen tavoitteena on varautua koronavirusepidemian jatkumisesta aiheutuvaan mahdolliseen tarpeeseen toteuttaa opetus poikkeuksellisilla järjestelyillä. Tarkoituksena on varmistaa oppilaiden oikeus opetukseen myös silloin, kun sitä ei voida tartuntalain (1227/2016) nojalla tehdyn päätöksen vuoksi järjestää normaalitilanteisiin tarkoitettujen säännösten mukaisesti. 

Sivistysvaliokunta pitää erittäin tarpeellisena, että perusopetuslaissa tarkoitetut opetuksen järjestäjät ja Helsingin eurooppalainen koulu voivat koronaviruksen leviämisen ehkäisemiseksi turvautua poikkeuksellisiin opetusjärjestelyihin myös nykyisten perusopetuslain 20 a §:n ja Helsingin eurooppalaisesta koulusta annetun lain 8 a §:n voimassaolon päättymisen (31.12.2020) jälkeen ja koronavirusepidemian yhä jatkuessa. On hyvä, että lakiehdotus mahdollistaa sen, että tartuntatilanteisiin voidaan reagoida paikallisen tilanteen edellyttämällä tavalla. 

Valiokunta katsoo, että hallituksen esityksessä on arvioitu huolellisesti oikeudellisia edellytyksiä siirtyä opetuksen järjestämiseen normaalista lainsäädännöstä poikkeavalla tavalla. Hallituksen esityksen valmistelussa on hyödynnetty hyvin keväällä 2020 alkaneiden poikkeuksellisten järjestelyjen kokemuksia. 

Perustuslakivaliokunta esittää hallituksen esityksestä antamassaan lausunnossa (PeVL 41/2020 vp), että lakiehdotukset voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä. Perustuslakivaliokunta kiinnittää lausunnossaan huomiota tarpeeseen huolehtia siitä, että oikeus saada perusopetusta toteutuu yhdenvertaisesti ja mahdollisimman täysimääräisesti myös poikkeuksellisten opetusjärjestelyiden aikana. 

Valiokunta kannattaa säännösten voimassaolon jatkamista esityksen mukaisesti lukuvuoden 2020—2021 loppuun, 31.7.2021 saakka. 

Hallituksen esityksen perusteluista ilmenevistä syistä ja saamansa selvityksen perusteella sivistysvaliokunta pitää hallituksen esitystä tarpeellisena ja tarkoituksenmukaisena. Valiokunta puoltaa hallituksen esitykseen sisältyvien lakiehdotusten hyväksymistä seuraavin huomautuksin ja muutosesityksin. 

Etäopetuksen välttämättömyysedellytys

Esityksellä tähdätään siihen, että poikkeavilla opetusjärjestelyillä rajoitetaan mahdollisimman vähän oppilaiden oikeuksia perusopetuslain mukaiseen opetukseen ja siihen liittyviin tukitoimiin. 

Valiokunta pitää ehdottoman tärkeänä, että oppivelvollisten opetus järjestetään ensi sijassa lähiopetuksena ja pitää tarpeellisena sekä 1. että 2. lakiehdotukseen sisältyvää vaatimusta, jonka mukaan poikkeuksellisiin opetusjärjestelyihin siirtyminen perustuu välttämättömyysedellytyksen täyttymiseen. Etäopetukseen ei tule siirtyä varmuuden vuoksi, vaan edellytyksenä on tartuntatautilain 58 §:n nojalla annetun tilojen sulkemista koskevan päätöksen lisäksi opetuksen järjestäjän arvioon perustuva tieto, että sulkemispäätöksen vuoksi opetuksen järjestäminen normaalilla tavalla ei ole turvallista ja että etäopetukseen siirtyminen on välttämätöntä. Opetuksen järjestäjän tulee arvioida kaikki mahdolliset vaihtoehtoiset keinot opetuksen järjestämiseksi lähiopetuksena, mikä tarkoittaa sitä, että etäopetukseen siirtyminen on viimesijainen keino. 

Maksuton kouluateria

Valiokunta viitaten aikaisempaan mietintöönsä (SiVM 8/2020 vp, s. 5) pitää kannatettavana, että ehdotetussa lainsäädännössä perusteluineen tuodaan selkeästi esille oppilaan oikeus maksuttomaan päivittäiseen kouluateriaan. Aterian tarjoamisen velvollisuutta on käsitelty hallituksen esityksen yksityiskohtaisissa perusteluissa kattavasti, ja siinä todetaan mm. opetuksen järjestäjän mahdollisuus antaa muussa kuin lähiopetuksessa olevalle oppilaalle valmiin aterian sijasta ruokatarvikekassi, jos huoltajat siihen suostuvat. Valiokunta pitää ehdotusta tarkoituksenmukaisena, koska paikalliset olosuhteet ja mahdollisuudet aterioiden kuljettamiseen tai noutamiseen, esim. oppilaiden kotien etäisyydet ja kulkemismahdollisuudet kouluun, vaihtelevat huomattavastikin. Valiokunta painottaa, että myös kouluaterian tarjoamista koskevat ratkaisut tulee tehdä lapsen etu varmistaen. 

Oppilashuolto ja oppimisen tuki

Kevään 2020 etäopetustilanteessa oppimisen ja koulunkäynnin tukea ja oppilashuoltoa toteutettiin eri tavoin. Tehostetun ja erityisen tuen sekä kouluterveydenhuollon palvelujen tarjoaminen oli monissa kunnissa vähäistä, vaikka tuen tarpeen nähtiin kevään aikana kasvavan. Joissakin kunnissa oppilashuolto keskeytyi käytännössä kokonaan, joissakin kunnissa taas kehitettiin nopeasti uusia oppilashuollon työskentelytapoja ja yhteys kunnan muihin lasten ja perheiden palveluihin jopa tiivistyi.  

Valiokunta aikaisempaan mietintöönsä (SiVM 8/2020 vp) viitaten painottaa, että oppimisen tuen ja oppilashuollon tulee jatkua poikkeuksellisten opetusjärjestelyjen aikana oppilaiden tarpeita vastaten ja yhdenvertaisesti. Oppilashuollon palvelujen toteuttaminen poikkeusjärjestelyjen aikana on tarpeen olla suunniteltu etukäteen. Siinä on tärkeä ottaa huomioon oppilashuollon kokonaisuus: sekä yksilöllinen että yhteisöllinen oppilashuolto ja kaikki siihen kuuluvat palvelut, kuten koulukuraattori- ja psykologipalvelut sekä kouluterveydenhuolto. 

Opetuksen toisin järjestämisen mahdollisuudet eräissä tilanteissa

Valiokunnan asiantuntijakuulemisessa esitettiin lakiehdotusten muuttamista siten, että niiden 4 momenteissa tarkoitetuilla haavoittuvassa asemassa olevilla oppilailla olisi huoltajan pyynnöstä mahdollisuus siirtyä etäopetukseen. Tämän on katsottu asiantuntijalausunnossa olevan tarpeen esimerkiksi tilanteissa, jolloin yleisopetukseen integroitu erityistä tukea saava oppilas jää opetusryhmästään ainoana oppilaana lähiopetukseen, kun muut määrätään etäopetukseen. Esille tuotiin myös tarve säännösehdotusten muutoksille, joilla mahdollistettaisiin se, että oppilas voisi siirtyä etäopetukseen sillä perusteella, että hänen perheenjäsenensä kuuluu riskiryhmään, jolle koronavirustartunnan saaminen on erityisen vaarallista. 

Valiokunta tiedostaa esitettyjen ehdotusten tarpeen ja samalla kuitenkin korostaa oppivelvollisen oppilaan oikeutta ja velvollisuutta osallistua opetussuunnitelman mukaiseen opetukseen oppivelvollisuutensa suorittamiseksi. On ehdottoman tärkeää, että opetus myös poikkeusjärjestelyjen aikana toteutetaan lapsen oikeudet turvaten. Valiokunta uudistaa aikaisemmassa mietinnössään (SiVM 8/2020 vp, s. 3) toteamansa, että lapsen oikeuksien rajoittamisen tulee olla tarkkarajaista, tarkoitussidonnaista ja kestoltaan mahdollisimman lyhytaikaista saavutettavaan päämäärään nähden ja että on tärkeä huolehtia siitä, että annettavan lain mahdollistamia rajoittamisen perusteita ei käytetä muun rajoittamisen perusteena. 

Haavoittuvassa asemassa olevia oppilaita koskien valiokunta toteaa, että ehdotettu sääntely vastaa voimassa olevaa sääntelyä (lait 521/2020 ja 522/2020). Saamansa selvityksen perusteella valiokunta katsoo, että näillä oppilailla lähiopetuksen tarve on ilmeinen, jotta oikeus saada perusopetusta voisi tosiasiallisesti toteutua. Hallituksen esityksessä (s. 24—25) on perusteltu tarkemmin, miksi edellä mainittujen oppilaiden oikeus lähiopetukseen tulee turvata. Kyseessä olevien oppilaiden ikä, kehitystaso sekä oppimisen ja koulunkäynnin tuen tarve ovat perusteena sille, että heillä on suuri tarve lähiopetukselle. 

Perusopetuslain (628/1998) 17 §:n ja 25 §:n 2 momentin mukaista oppimisen tukea tarvitsevien oppilaiden rajaamista poikkeuksellisten opetusjärjestelyiden soveltamisalan ulkopuolelle on pidetty perustuslakivaliokunnan arvioinnissa perusteltuna (PeVL 18/2020 vp, s. 3). Oppimisen ja koulunkäynnin tuen tosiasiallinen saavutettavuus voi vaarantua etäyhteyksiä hyödyntävässä opetuksessa. 

Jos lainsäädännössä mahdollistettaisiin, että haavoittuvassa asemassa olevat oppilaat voisivat siirtyä etäyhteyksiä hyödyntävään opetukseen huoltajan pyynnöstä, korostuisi tilanteessa perusopetuslain 26 §:n 2 momentin mukainen huoltajan velvollisuus huolehtia, että oppivelvollisuus tulee suoritettua. Keväällä 2020 oli voimassa laki koronavirusepidemian vuoksi palkatta työstä poissa olevalle maksettavasta väliaikaisesta tuesta (297/2020), jonka nojalla palkatta töistä poissa olevat huoltajat pystyivät hakemaan koronavirusepidemian väliaikaista tukea. Tuki korvasi huoltajan ansionmenetystä ja toimeentuloa silloin, kun huoltaja oli palkatta poissa työstään hoitaakseen kotona varhaiskasvatuksessa tai perusopetuksen 1—3 vuosiluokalla olevaa lastaan hallituksen koronavirusepidemian torjumiseksi antamien suositusten mukaisesti. Laki oli määräaikainen ja oikeus tukeen oli vain valmiuslain mukaisten poikkeusolojen ajan. Vastaavaa sääntelyä huoltajille maksettavasta etuudesta ei tällä hetkellä ole voimassa. 

Oppilaan riskiryhmään kuuluvan perheenjäsenen tilanteen vuoksi tehtävä ratkaisu etäopetukseen siirtymiseksi on asiantuntijalausunnoissa ehdotettu tehtävän perusopetuslain 18 §:n 3 kohdan soveltamisalaa laajentamalla. Tämän toteuttaminen ei ole kuitenkaan ongelmatonta. Mainittu säännös mahdollistaa opetuksen järjestämisen osittain toisin kuin perusopetuslaissa ja sen nojalla säädetään, jos se on perusteltua oppilaan omaan terveydentilaan liittyvistä syistä. Säännöksen muuttaminen etäopetuksen mahdollistamiseksi edellä todetulla tavoin muuttaisi säännöksen perusperiaatetta, että opetuksen toisin järjestämisessä kyse on oppilaaseen itseensä liittyvästä syystä. 

Huomattava on, että opetuksen toisin järjestämisen edellytyksiä ei ole tarkoituksenmukaista arvioida pelkästään koronavirustilanteeseen tai poikkeuksellisiin opetusjärjestelyihin liittyvän sääntelytilanteen kannalta. Esimerkiksi muut tartuntataudit, kuten kausittaiset influenssat voivat aiheuttaa vastaavan tarpeen pyytää oppilaalle etäyhteyksiä hyödyntävää opetusta perheenjäsenen riskiryhmään kuulumisen vuoksi. Perusopetuslaissa ei ole säännöksiä edellä mainittuun tilanteeseen. 

Perusopetuksen sääntelyssä on lähdetty siitä olettamuksesta, että oppivelvollisten perusopetuksessa opetusta annetaan lähiopetuksena (HE 86/1997 vp, s. 52). Saamansa selvityksen perusteella valiokunta katsoo, että säännöksen muuttaminen edellä selvitetyllä tavalla aiheuttaa perusoikeuspunnintatilanteen siitä, voidaanko yksittäisen lapsen oikeus saada perusopetusta lähiopetuksena tosiasiallisesti rajoittaa muiden henkilöiden terveydentilaan liittyvistä syistä. Valiokunta toteaa, että asiaa on arvioitu kattavasti hallituksen esityksessä, jossa mm. viitataan asiaa koskevaan opetus- ja kulttuuriministeriön ja Opetushallituksen suositukseen. 

Hallituksen esityksessä (s. 36) mainitaan, että opetus- ja kulttuuriministeriö selvittää perusopetuksen tukea ja erityisiä opetusjärjestelyjä koskevia sääntelymuutostarpeita osana Oikeus oppia- kehittämisohjelmaa tuen työryhmän esi- ja perusopetusjaostossa. Valiokunta pitää tärkeänä, että työryhmä arvioi perusopetuslain 18 §:n soveltamiseen liittyviä ongelmia tarvittavine ratkaisuehdotuksineen edellä esille tuodusta näkökulmasta. 

Hallintomenettely ja päätöksenteko

Asiantuntijakuulemisessa tuotiin esille poikkeuksellisiin opetusjärjestelyihin siirtymistä koskevan päätöksenteon ja hallintomenettelyn monimutkaisuus, kun tätä tilannetta varten koskevia nimenomaisia menettelysäännöksiä ei ole. Poikkeustilanteita varten päätöksiä tehdään tilanteen mukaan yksittäistä oppilasta, koulua tai opetuksen järjestäjää koskien. Lisäksi menettelyyn liittyy eri viranomaisten, kuten tartuntataudin torjunnasta vastaavan toimielimen ja kunnassa opetustoimen eri hallintoelinten, toimintaa. Samoin hallintomenettelyssä ja päätöksenteossa tulee sovellettavaksi useita lakeja, lähinnä tartuntatautilaki, kuntalaki (410/2015), hallintolaki (434/2003), perusopetuslaki sekä oppilas- ja opiskelijahuoltolaki (1287/2013). 

Opetuksen järjestäjät ovat kooltaan ja hallintorakenteiltaan erilaisia, joten poikkeustilanteen päätöksentekomenettelyn sääntely yhdenmukaisesti voi olla vaikea toteuttaa siten, että se palvelee onnistuneesti kaikkia eri toimijoita. Valiokunta pitää tärkeänä, että opetus- ja kulttuuriministeriö yhdessä Opetushallituksen kanssa valmistelee asiantuntijakuulemisessa esille tuodun mukaisesti opetuksen järjestäjien käyttöön mallin päätöksenteosta poikkeuksellisiin opetusjärjestelyihin siirryttäessä. 

Asiantuntijalausunnossa on kiinnitetty huomiota siihen, että voimassa olevan perusopetuslain 20 a §:ää koskevassa hallituksen esityksessä (HE 86/2020 vp) myös koulun sulkemista lievemmät tilojen käyttöä koskevat rajoitukset on mainittu perusteena poikkeuksellisiin opetusjärjestelyihin siirtymisen perusteena, ja ehdotetaan, että esitettyä 20 a §:n 1 momenttia tulisi tulkita samoin kuin nyt voimassa olevaa säännöstä, jotta tänä syksynä paikallisesti noudatetut käytännöt eivät muutu ja kynnys poikkeuksellisten opetusjärjestelyiden käyttämiseen ei nouse. 

Saamaansa selvitykseen viitaten valiokunta toteaa, että voimassa olevien lakien (521—522/2020) soveltamisen aikana opetustilojen sulkeminen on ollut säännöksen mukaisesti sidoksissa tartuntatautilain 58 §:ään. Poikkeuksellisia opetusjärjestelyjen soveltamisen edellytyksiä ei nyt ehdoteta muutettavaksi tältä osin. Osa tartuntatautiviranomaisista on tehnyt myös tiloja koskevia ehdollisia päätöksiä koronavirusepidemian aikana. Tartuntatautilain soveltaminen kuuluu sosiaali- ja terveysministeriön toimialaan. 

Lasten kuuleminen

Valiokunta korosti aikaisemmassa mietinnössään (SiVM 8/2020 vp, s. 3—4) lasten näkemysten selvittämistä ja huomioon ottamista ja pitää erinomaisena, että lapsille on annettu mahdollisuus esittää mielipiteensä hallituksen esitystä valmisteltaessa. Opetus- ja kulttuuriministeriö on toteuttanut lapsille suunnatun valtakunnallisen verkkokyselyn, jossa on selvitetty perusopetuksen oppilaiden kokemuksia kevään ja alkusyksyn 2020 ajalta. 

Kyselyn toteutuminen ja varsin suuri vastausmäärä, yli 58 000 vastausta, osoittaa, että melko lyhyelläkin aikataululla voidaan toteuttaa tällaisia kyselyjä. Valiokunta kiinnittää kuitenkin huomiota siihen, että esityksestä ei ilmene, miten kyselytuloksia on käytetty osana lakiesityksen valmistelua. Kun kyselyjä lapsille toteutetaan, on hyvä huolehtia myös tulosten hyödyntämisestä ja tehdä — myös lapsille — selvitys siitä, miten lasten näkemykset on otettu huomioon. 

Seuranta

Sivistysvaliokunta yhtyen perustuslakivaliokunnan lausunnossa (PeVL 18/2020 vp, s. 4) todettuun pitää ehdottoman tärkeänä, että valtioneuvosto seuraa tarkkaan ehdotetun sääntelyn soveltamista. Sivistysvaliokunta pitää välttämättömänä, että osana seurantaa kerätään tietoa ja kokemuksia poikkeusjärjestelyjen aikaisen opetuksen toteutumisesta sekä siinä olleista ongelmista opetuksen sekä sitä koskevan lainsäädännön ja muun ohjauksen edelleen kehittämiseksi. 

Lopuksi

Valiokunta pitää tärkeänä vahvistaa opettajien osaamista etäopetuksen ja poikkeuksellisten opetusjärjestelyjen toteuttamisessa täydennyskoulutuksella ja hyviä käytäntöjä jakamalla. 

Valiokunta toteaa, että käytettäessä opetuksessa etä- ja lähiopetuksen vuorottelua on huolehdittava, ettei järjestely johda siihen, että opettajan tulee tehdä kaksinkertainen työ saman opetuksen antamiseksi.