Perustelut

Yleistä

Esitykseen sisältyy kolme keskeistä ehdotusta, jotka koskevat opintotukioikeuden rajaamista vain yhden samantasoisen korkeakoulututkinnon suorittamiseen ja ulkomailla harjoitettaviin opintoihin myönnettävän opintotuen edellytyksiä. Lisäksi esityksellä yhteen sovitetaan koulumatkatuen myöntämisperusteet ja vuonna 2015 käyttöönotettava toimivaltaisten viranomaisten yhteinen lippujärjestelmä kustannusneutraalisti ja muuttamatta nykyistä valtio-kunta rahoitussuhdetta.

Valiokunta puoltaa lakiehdotusten hyväksymistä muuttamattomina seuraavin huomautuksin.

Ulkomaille myönnettävän opintotuen myöntämisperusteet

Nykyisiä säännöksiä opintotuen myöntämiseksi ulkomailla harjoitettaviin opintoihin ehdotetaan muutettavaksi siten, että ne eivät perustuisi enää yhtä vahvasti henkilön asuinpaikkaan, vaan tukea voitaisiin myöntää myös silloin, jos henkilöllä voidaan katsoa olevan muuten elinolosuhteidensa perusteella kiinteät siteet Suomeen. Lisäksi lakia ehdotetaan muutettavaksi siten, ettei tuen saamisen ehtona olisi enää ulkomailla oleskelun tilapäisyys.

Valiokunta pitää opintotukilain 1 §:ään esitettyjä muutoksia perusteltuina ja katsoo, että opintotuen saatavuudella ulkomailla suoritettaviin opintoihin voidaan edistää kansainvälistä opiskelijaliikkuvuutta sekä myös työvoiman liikkuvuutta. Uudistus vastaa myös Euroopan unionin tuomioistuimen ratkaisukäytäntöä, jonka valossa nykyistä opintotukilain 1 §:n 4 momenttia ja sen soveltamiskäytäntöä voidaan pitää luonteeltaan liian ehdottomana. Ulkomailla asumisen kestoon perustuvan ehdon arvioidaan niin ikään olevan ristiriidassa unionin kansalaisten oikeuden kanssa liikkua ja oleskella vapaasti unionin alueella.

Myös valiokunnan asiantuntijakuulemisessa muutosehdotusta on pidetty hyvänä, mutta huomiota on kuitenkin kiinnitetty siihen, että ehdotettu pykälämuotoilu olisi liian tulkinnanvarainen, koska se ei kerro tarkemmin mitä muilla kiinteillä siteillä Suomeen tarkoitetaan. Valiokunta viittaa tältä osin hallituksen esityksen perusteluihin, joiden mukaan kiinteiden siteiden harkinta perustuisi henkilön elinolosuhteiden kokonaisvaltaiseen tarkasteluun. Huomiota voitaisiin tällöin kiinnittää perhesuhteisiin, toimeentuloon, ammatillisiin ja muihin vastaaviin elinolosuhteisiin liittyviin seikkoihin. Valiokunnan käsityksen mukaan uusi säännös lisää hakemuksen käsittelyyn liittyvää selvitystyötä, mutta tällä perusteella tehtyjen opintotukihakemusten määrän arvioidaan olevan vähäinen. Euroopan unionin tuomioistuimen linjausten perusteella on myös perusteltua, että säännös antaa mahdollisuuden tapauskohtaiseen harkintaan eikä sen soveltaminen johda liian kaavamaiseen lain tulkintaan. Valiokunta pitää kuitenkin tärkeänä, että säännöksen soveltamista seurataan ja tarvittaessa ryhdytään toimenpiteisiin säännöksen täsmentämiseksi.

Uudistuksen taloudelliset vaikutukset arvioidaan vähäisiksi, sillä arvion mukaan muutos toisi tuen piiriin vuositasolla vain joitakin kymmeniä opiskelijoita.

Korkeakoulututkinnon suorittaneen opiskelijan oikeus opintotukeen

Esityksen sisältö ja taustaa

Esityksen mukaan opintotukeen ei olisi oikeutta alemman korkeakoulututkinnon tai ammattikorkeakoulututkinnon suorittamiseksi opiskelijalle, joka on jo suorittanut alemman korkeakoulututkinnon, ammattikorkeakoulututkinnon tai ylemmän korkeakoulututkinnon. Myöskään ylemmän korkeakoulututkinnon taikka ylemmän ammattikorkeakoulututkinnon suorittamiseksi ei olisi oikeutta opintotukeen opiskelijalla, joka on suorittanut ylemmän korkeakoulututkinnon tai ylemmän ammattikorkeakoulututkinnon.

Opintotukeen ei olisi oikeutta toisen samantasoisen tutkinnon suorittamiseksi riippumatta siitä, onko opiskelija saanut opintotukea ensin suoritetun korkeakoulututkinnon suorittamiseksi. Opintotuen määrä yhteen korkeakoulutututkintoon ei sinänsä vähenisi, ja kaikkiin korkeakouluopintoihin voisi edelleen saada opintotukea enintään 64 tukikuukautta.

Esitys on osa valtioneuvoston 3.4.2014 tekemän kehyspäätöksen linjauksia, joilla valtiontaloutta sopeutetaan ja joilla pyritään jouduttamaan opiskelijoiden siirtymistä työmarkkinoille ja pidentämään näin työuria. Uudistuksella arvioidaan saatavan 10,5 milj. euron säästöt vuoden 2019 tasolla, johon mennessä tuensaajien määrä olisi vähentynyt 3 200 opiskelijalla.

Esityksen epäkohtia

Valiokunta pitää opintotuen rajaamista koskevaa esitystä osin ongelmallisena. Valiokunta kiinnittää huomiota mm. siihen, että opiskelijoilla voi olla hyvin erilaisia syitä hakeutua suorittamaan toinen korkeakoulututkinto. Ne voivat liittyä esimerkiksi huonoihin työllisyysnäkymiin tai työelämän rakenteellisiin muutoksiin. Uuden korkeakoulututkinnon suorittaminen voi myös edesauttaa etenemistä jo valitulla uralla tai se voi olla osa jo alun perin suunniteltua opintokokonaisuutta. Ehdotettu lainmuutos ei tällaisissa tilanteissa kannustaisi osaamisen kartuttamista ja ylläpitämistä, vaan se kaventaisi opintopolkuja.

Valiokunnan asiantuntijakuulemisessa on myös arvioitu, että pelkästään nyt esitetty opintotuen rajaaminen ei välttämättä edistä nopeampaa valmistumista, sillä kahta tutkintoa suorittavan ei kannata suorittaa ensimmäistäkään tutkintoa loppuun ennen kuin toinenkin tutkinto on suoritettu. Käytännössä uudistuksen on arvioitu jopa pidentävän toisen tutkinnon opiskeluaikaa esim. tilanteessa, jossa opiskelijan on tuen päätyttyä pakko käydä myös ansiotyössä.

Valiokunnan mielestä ongelmallinen ja yksittäisen opiskelijan kannalta jopa kohtuuton on myös tilanne, jossa opiskelija ei saa opintotukea toisen samantasoisen tutkinnon suorittamiseen, vaikka hän ei ole hakenut lainkaan opintotukea ensimmäisen tutkinnon suorittamiseen. Valiokunta viittaa tältä osin myös valiokunnan lausumaehdotukseen.

Esityksen arviointia

Valiokunta kiinnittää huomiota siihen lähtökohtaan ja asiakokonaisuuteen, jonka pohjalta esitys on laadittu ja jota esityksellä tavoitellaan. Esitys vastaa hallituksen rakennepoliittiseen ohjelmaan sisältyviä työurien pidentämistä koskevia tavoitteita . Se on myös osa sitä toimenpidekokonaisuutta, josta hallitus on päättänyt vuosia 2015—2018 koskevassa julkisen talouden suunnitelmassa. Esityksen tavoitteena on paitsi jouduttaa valmistumista ja työmarkkinoille siirtymistä myös edistää erityisesti ilman korkeakoulupaikkaa olevien mahdollisuuksia päästä korkeakoulututkintoon johtavaan koulutukseen. Esityksen tavoitteena on myös vähentää opintotukimenoja.

Uudistus merkitsee opintotukioikeuden rajaamista yhteen alempaan ja yhteen ylempään korkeakoulututkintoon. Tutkinnot voivat olla suoritettu joko ammattikorkeakoulussa tai yliopistossa, ja alempi ja ylempi tutkinto voivat myös olla eri alalta. Myöskään ylemmän korkeakoulututkinnon suorittanut ei voisi opintotuen turvin siirtyä suorittamaan alempaa korkeakoulututkintoa tai ammattikorkeakoulututkintoa, koska ylempään korkeakoulututkintoon sisältyy jo alempi tutkinto.

On selvää, että uusi rajaus vähentää erityisesti jo korkeakoulututkinnon suorittaneiden hakeutumista uudelleen tutkinto-opiskelijoiksi. Toisaalta opintotuen enimmäisaika mahdollistaa nykyisinkin vain hyvin rajallisesti usean samantasoisen tutkinnon suorittamisen. Valiokunta kiinnittää huomiota myös siihen, että ehdotetulla lainmuutoksella ei ole vaikutusta tutkintokohtaiseen tukiaikaan eikä sen laskentaperusteisiin, vaan kaikkiin korkeakouluopintoihin tarkoitettu tukiaika säilyy ennallaan. Myös opintoalan vaihtoa kesken ensimmäisen tutkinnon suorittamista tuettaisiin samalla tavalla kuin nykyisin, ts. tutkintokohtaista tukiaikaa voidaan hyödyntää niin kauan kuin ensimmäistäkään tutkintoa ei ole suoritettu. Tällöin tutkintokohtaisesta tukiajasta vähennetään ensiksi aloitettuun ja kesken jääneeseen tutkintoon käytetyt tukikuukaudet ja jäljellä olevat tukikuukaudet ovat edelleen käytettävissä uuden tutkinnon suorittamiseen.

Valiokunta on keskustellut myös mahdollisuudesta siihen, että hallituksen esityksestä poiketen toisen samantasoisen tutkinnon suorittamiseen voisi saada opintotukea, mikäli opiskelija ei ole lainkaan saanut opintotukea ensimmäisen tutkinnon suorittamiseen.

Valiokunnan saaman selvityksen mukaan tällainen malli tarkoittaisi sitä, että rajauksen ulkopuolelle jäisi vain vähäinen määrä henkilöitä, sillä käytännössä opintotuki on pääasiallinen toimeentulojärjestelmä nimenomaan ensimmäistä korkeakoulututkintoa suoritettaessa. Malli olisi kuitenkin toimeenpanon kannalta haasteellinen, sillä se edellyttäisi työlästä selvittelyä esim. silloin, kun opiskelijalla on ollut jo aiemmin useita opiskeluoikeuksia. Myös säästövaikutus jäisi ehdotettua mallia pienemmäksi. Näistä syistä valiokunta ei ehdota esityksen muuttamista.

Valiokunnan mielestä hallituksen esityksen mukainen ratkaisu on tässä tilanteessa tarkoituksenmukainen toteuttamistapa opintotukijärjestelmän ja opintotuen toimeenpanon selkeyden sekä opiskelijoiden yhdenvertaisuuden ja koulutuspoliittisten tavoitteiden kannalta.

Yhteenveto

Valiokunnan mielestä hallituksen esitys on hyväksyttävissä, sillä opintotukimenojen vähenemisen lisäksi se parantaa ilman korkeakoulupaikkaa olevien mahdollisuuksia opiskelupaikan saamiseen. Uudistus luo myös edellytyksiä sille, että opiskelijat valmistuvat aiempaa nopeammin ja siirtyvät työmarkkinoille mahdollisimman pian tutkinnon suorittamisen jälkeen, mikä vastaa rakennepoliittisen ohjelman tavoitteita.

Valiokunta pitää kuitenkin välttämättömänä, että seuraavalla vaalikaudella toteutetaan opintotukilainsäädäntöön kokonaisuudistus, sillä nykyinen opintukijärjestelmä on rakenteellisesta selkeydestään huolimatta monimutkainen ja vaikeasti hahmotettava. Tämä johtuu mm. siitä, että järjestelmään sisältyy useita eri vuosina voimaan tulleita muutoksia, mikä heikentää järjestelmän läpinäkyvyyttä ja ymmärrettävyyttä. Järjestelmään tehdyt lukuisat ja eri aikaan voimaan tulleet muutokset vaarantavat myös opiskelijoiden keskinäistä yhdenvertaisuutta. Valiokunnan mielestä opintotukijärjestelmän tulee olla joustava, johdonmukainen ja selkeä ja sen tulee sisältää kannustavia sekä opintopolkuja edistäviä elementtejä. Valiokunta korostaa myös uudistuksen vaikutusten huolellista seuraamista. (Valiokunnan lausumaehdotus)

Valiokunta pitää myös tärkeänä, että uudistuksen rinnalla kehitetään koulutuksen sisältöjä ja luodaan joustavuutta opintojen suuntaamiseen. Toisen tutkinnon tarvetta voi vähentää esim. mahdollisuus suorittaa nykyistä laajempia opintokokonaisuuksia. Muutos painottaa myös toisen asteen koulutuksen antamia valmiuksia korkeakouluopintoihin, sillä nuorten on osattava tehdä sopivia valintoja yhä varhaisemmassa vaiheessa. On myös tärkeää, että korkeakoulut kehittävät ohjausta ja tiedotusta opintojen tuottamasta osaamisesta ja opintosisällöistä.

Aikuiskoulutuksen ja elinikäisen oppimisen näkökulmasta on tärkeää, että opiskelijoilla on jatkossakin mahdollisuus myös muihin tukiin, kuten esimerkiksi aikuiskoulutustukeen, sekä mahdollisuus opiskella työttömyyden aikana.

Koulumatkatuen myöntämisperusteet

Lukiokoulutuksen ja ammatillisen koulutuksen opiskelijoiden koulumatkatuesta annettuun lakiin ehdotetaan tehtäväksi muutoksia, joiden tavoitteena on yhteen sovittaa koulumatkatuen myöntämisperusteet ja toimivaltaisten viranomaisten yhteinen lippujärjestelmä kustannusneutraalisti ja muuttamatta nykyistä valtio-kuntarahoitussuhdetta. Esityksen taustalla on Euroopan unionin lainsäädäntöön perustuvaan nk. palvelusopimusasetukseen liittyvä uusi joukkoliikenteen lippu- ja maksujärjestelmäpalvelu. Sen käyttöönotto uudistaa koulumatkatuen toimintaympäristöä siten, että nykyisen Matkahuollon valtakunnallisen koulumatkalipun sijaan koulumatkatukeen oikeutetuille opiskelijoille myydään kaupunki- tai seutuliikenteessä matkavyöhykkeisiin perustuva lipputuote. Muutoksen arvioidaan tuovan tuen piiriin arviolta 2 100 uutta tuen saajaa. Kokonaiskustannusten ei kuitenkaan arvioida nousevan, koska uusien vyöhykelippujen taksat ovat nykyistä edullisempia.

Valiokunnan huomiota on kiinnitetty siihen, että myös HSL (Helsingin seudun liikenne) toimii ns. toimivaltaisena viranomaisena, mutta se ei ole mukana muiden toimivaltaisten viranomaisten yhteisessä lippu- ja maksujärjestelmässä eikä koulumatkatukea maksettaisi HSL:n alueen lippujärjestelmän kautta.

Valiokunta toteaa, että myös HSL-alueella on vastaavanlainen koulumatkatuki, mutta sen rahoituksesta vastaavat pääosin alueen kunnat. Mikäli valtion varoista maksettava koulumatkatuki ulotettaisiin myös HSL-alueelle, koulumatkatukimenot kasvaisivat vuositasolla arviolta noin 10,5—13 milj. euroa tai vaihtoehtoisesti koulumatkatuen myöntämisperusteita tulisi tiukentaa. Toisaalta muutos vähentäisi HSL-alueen kuntien menoja.

Valiokunta pitää hallituksen esitystä kuitenkin perusteltuna, sillä uudistus on tarkoitus toteuttaa kustannusneutraalisti ja nykyistä valtio-kuntarahoitussuhdetta muuttamatta. Tässä yhteydessä ei siten ole tarkoituksenmukaista muuttaa HSL-alueen asemaa koulumatkatukea koskevassa järjestelmässä.