Yleistä
Sivistysvaliokunta toteaa, että hallituksen lakiehdotuksen 2 §:ään kirjatut tavoitteet, eli monimuotoisen ja ammattimaisen kotimaisen elokuvatuotannon, laajan ja kattavan elokuvan tarjonnan ja jakelun, kotimaisen elokuvan ja sen tekijöiden kansainvälistymisen sekä elokuvakulttuurin ja sen kehittymisen edistäminen, ovat erittäin onnistuneita ja kannatettavia. Valiokunta pitää myös tärkeänä, että uudistuksella saatetaan elokuvien tukea koskevat säännökset linjaan perustuslain ja valtionavustuslain kanssa. Uudistuksella vahvistetaan ja selkeytetään Suomen elokuvasäätiön (jälj. elokuvasäätiö) asema julkista hallintotehtävää eli elokuvan valtionavustusten myöntämistä hoitavana toimijana. Valiokunta korostaa elokuvakulttuurin edistämisessä tasapuolisuutta, avoimuutta ja julkisuutta.
Hallituksen esityksen perusteluista ilmenevistä syistä ja saamansa selvityksen perusteella sivistysvaliokunta pitää hallituksen esitystä tarpeellisena ja tarkoituksenmukaisena. Valiokunta puoltaa hallituksen esitykseen sisältyvän lakiehdotuksen hyväksymistä seuraavin huomautuksin ja muutosehdotuksin.
Perustuslakivaliokunta
Perustuslakivaliokunta esittää lausunnossaan (PeVL 28/2018 vp), että lakiehdotus voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä. Valiokunta esittää kuitenkin eräitä perusteltuja huomioita, joiden pohjalta sivistysvaliokunta ehdottaa eräitä yksityiskohtaisista perusteluista tarkemmin ilmeneviä pykälämuutoksia.
Taiteen vapaus
Asiantuntijakuulemisessa on esitetty huoli taiteen vapaudesta suhteessa ehdotettuun lakiin, ja erityisen ongelmallisina on pidetty lakiehdotuksen 2 §:n 2 momenttia ja 6 §:n 2 momenttia.
Lakiehdotuksen 2 §:ssä määritellään lain tavoite ja sen 2 momentissa luetellaan tavoitteen toteuttamisen lähtökohdat. Ne ovat osallisuus, moniarvoisuus ja kulttuurinen moninaisuus.
Asiantuntijalausunnossa on todettu muun muassa, että taiteen sisältöjen ja laadun määrittäminen ei ole lainsäädännön piiriin kuuluva asia, vaan määrittämisen tulisi tapahtua taiteen kentällä. Sen vuoksi lausunnossa ehdotetaan, että pykälän 2 momentti poistetaan.
Lakiehdotuksen 6 § määrittelee valtionavustusten käyttötarkoitukset. Sen 2 momentissa tarkennetaan, mihin kulttuurituotteena pidettävään elokuvan tuotantoon, jakeluun ja käsikirjoittamiseen tukea voidaan myöntää. Momentin 2 kohta sisältää ehdon, että tuettavan kohteen sisällön tulee perustua kulttuuriarvoihin, joiden alkuperä on kulttuuri-identiteetissä.
Asiantuntijalausunnoissa on ehdotettu myös tämän kohdan muuttamista tai poistamista siksi, että säännös näyttää puuttuvan taiteen vapauteen.
Valiokunta toteaa saamansa selvityksen perusteella, että 6 §:n 2 momenttiin on sisällytetty nykyisin elokuvataiteen edistämisestä annetussa valtioneuvoston asetuksessa (843/2007) oleva kulttuurituotteen määritelmä, jonka Suomi on ilmoittanut komissiolle. Kyseessä on asetuksessa olevan säännöksen nostaminen lain tasolle. Momentti kokonaisuutena täyttää ns. ryhmäpoikkeusasetuksen (EU N:o 65/2014) 54 artiklan 2 kohdan vaatimuksen, jonka mukaan jäsenvaltion on laadittava tehokkaat menettelyt, joilla varmistetaan, että kyseessä on asetuksessa tarkoitettu kulttuurituote. Tämän vuoksi sivistysvaliokunta ei näe tarvetta muuttaa kyseistä 6 §:ää.
Sivistysvaliokunta pitää erittäin tärkeänä, että lakiehdotus ei anna perusteita sellaisille virheellisille pohdinnoille, että lakiin perustuvat tuen saannin ehdot lähtökohtaisesti rajaavat taiteen vapautta. Tämän vuoksi valiokunta ehdottaa yksityiskohtaisista perusteluista tarkemmin ilmenevän muutoksen lakiehdotuksen 2 §:n 2 momenttiin.
Päätöksenteko elokuvasäätiössä
Esityksen mukaan elokuvasäätiö hoitaa valtionapuviranomaiselle kuuluvia tehtäviä. Julkisen hallintotehtävän antaminen muulle kuin viranomaiselle edellyttää muun muassa, että tehtävän antaminen ei vaaranna perusoikeuksia, oikeusturvaa tai muita hyvän hallinnon vaatimuksia. Tähän liittyvän päätöksenteon riippumattomuuden ja puolueettomuuden varmistamiseksi esityksessä ehdotetaan, että tuotantotuesta, jakelutuesta ja käsikirjoitusapurahasta sekä muista elokuvakulttuurin edistämistä koskevista valtionavustuksista päättää jatkossa elokuvasäätiön johtajan sijasta elokuvasäätiön hallitus. Opetus- ja kulttuuriministeriö nimeää elokuvasäätiön hallituksen. Hallituksen jäseniin sovelletaan hallintolain esteellisyyssäännöksiä sekä rikosoikeudellista virkavastuuta koskevia säännöksiä. Sivistysvaliokunta pitää tätä uudistusta hyvin perusteltuna ja kannatettavana.
Asiantuntijakuulemisessa on päätöksentekotason nostoa kritisoitu erityisesti sen vuoksi, että hallituksen työtaakka lisääntyy jopa siinä määrin, että päätöksentekoon ja hallituksen jäsenen kelpoisuuteen liittyvät vaatimukset saattavat ilman lisäresursointia tulevaisuudessa vaikeuttaa ministeriön tehtävää nimittää hallitukseen jäsenet. Suomen elokuvasäätiössä tehdään vuoden aikana yli 1 500 tukipäätöstä. Lukumäärä on kasvanut vuosittain, ja on odotettavissa, että hakemusten määrä nousee edelleen. Alan suhteellisen pienuuden vuoksi on mahdollista, että jääviyskysymykset tulevat vaikeuttamaan uusien hallitusjäsenten nimittämistä.
Sivistysvaliokunnan saaman selvityksen ja hallituksen esityksen perusteluista tarkemmin ilmenevän elokuvasäätiön asioiden valmistelu- ja päätösprosessin kuvauksen perusteella valiokunta korostaa tukipäätöksiä tekevän säätiön hallituksen ja tukipäätösten valmistelijoiden saumatonta yhteistyötä, päätösprosessien selkeyttä ja valmistelijoiden riittävää asiantuntemusta. Tämän vuoksi valiokunta ehdottaa myös yksityiskohtaisista perusteluista tarkemmin ilmenevän muutoksen tekemistä lakiehdotuksen 5 §:ään.
Sivistysvaliokunta pitää välttämättömänä, että opetus- ja kulttuuriministeriö valvontavaltansa puitteissa seuraa ja arvioi nimittämänsä elokuvasäätiön hallituksen toimintaa valtionapuviranomaiselle kuuluvien tehtävien hoitamisessa ja varmistaa, että säätiön hallituksella on työssään riittävät toiminnalliset ja muut edellytykset toimia riippumattomasti ja tuloksellisesti ja että hallituksen jäsenyys pysyy kasvavasta työmäärästä ja vastuusta huolimatta riittävän houkuttelevana tehtävänä.
Sivistysvaliokunta korostaa tässä yhteydessä myös, että valtionavustuslain (688/2001) mukaan valtionapuviranomaisen on huolehdittava valtionavustuksen asianmukaisesta ja riittävästä valvonnasta hankkimalla valtionavustuksen käyttö- ja seurantatietoja sekä muita tietoja samoin kuin tekemällä tarvittaessa tarkastuksia.
Taiteen edistämiskeskukselle siirtyvät tehtävät
Merkittäviä julkisen vallan käyttöä sisältäviä tehtäviä voidaan perustuslain 124 §:n mukaan antaa vain viranomaiselle. Tämän säännöksen ja sen saaman tulkinnan mukaan muulle kuin viranomaiselle ei voida siirtää toimivaltaa pakkokeinojen käyttämiseen eikä myöskään toimivaltaa päättää avustuksen takaisinperinnästä. Hallituksen esityksessä ehdotetaan, että Taiteen edistämiskeskus (jälj. Taike) tekee valtionavustuksen maksatuksen keskeyttämistä (9 §) ja avustuksen takaisinperintää (10 §) koskevat päätökset.
Asiantuntijakuulemisessa on esitetty vakava huoli Taiken mahdollisuuksista huolehtia sille siirrettävistä uusista tehtävistä. On esitetty, että Taikessa ei ole riittävää ammatillista osaamista tehtävän edellyttämän valvonnan ja takaisinperintöjen osalta eikä myöskään erillistä tarkastustoimen yksikköä. Asiantuntijakuulemisessa onkin ehdotettu, että opetus- ja kulttuuriministeriön hallinnonalan valtionavustusten valvonta keskitetään yhdelle toimijalle, jolla on riittävä osaaminen ja resurssit. Tämä palvelisi paremmin kaikkien virastojen valtionavustustoiminnan laadunarviointia ja valvontaa.
Hallituksen esityksen perustelujen mukaan näiden tehtävien siirtäminen elokuvasäätiöstä Taikelle lisää Taiken hallinnollisen työn määrää jonkin verran. Hallinnollisen työn määrän lisääntymistä on perustelujen mukaan kuitenkin vaikea yksityiskohtaisesti arvioida, koska takaisinperittävien valtionavustusten lukumäärää ja niiden monimutkaisuutta on vaikea etukäteen ennakoida ja arvioida. Kun uudistuksen toteutumisesta ja vaikutuksista on saatu riittävästi kokemuksia ja tietoa, tarkoituksena on arvioida Taikelle uudistuksessa siirtyvien tehtävien hoitamiseen käytettävissä olevien resurssien riittävyyttä.
Saamansa selvityksen perusteella sivistysvaliokunta arvioi, että valtionavustusten maksatuksen keskeyttämistä ja takaisinperintää koskevia päätöksiä tehdään kuitenkin vuosittain varsin vähän. Mahdollisia toimenpiteitä vaativien tapausten asiakysymysten selvittäminen tapahtuu elokuvasäätiössä, tapauksiin liittyvä oikeudellisten kysymysten arviointi ja viranomaistoimenpiteistä päättäminen puolestaan Taikessa. Valiokunta korostaa, että tämä työnjako edellyttää hyvää yhteistyötä elokuvasäätiön ja Taiken välillä.
Valiokunta tiedostaa myös, että valtioneuvostotasolla ministeriöiden toimintaa kehitetään entistä strategisempaan suuntaan, jossa keskitytään eri osa-alueiden politiikkojen ja politiikkatoimien suunnitteluun sekä niiden täytäntöönpanoon. Hallinnonalan tarkastustoiminnan ei voida katsoa sisältyvän ministeriön ydintoimintaan.
Sivistysvaliokunta kannattaa ehdotettua työnjakoa, mutta pitää aivan välttämättömänä oikeusvarmuuden ja tuen saajien oikeusturvan kannalta, että ministeriö varmistaa Taikelle jo uudistuksen alusta lähtien riittävän asiantuntemuksen ja muut resurssit tässä tarkoitettujen valtionavustuksen maksatuksen keskeyttämis- ja takaisinperintäpäätösten tekemiseksi. Valiokunta ehdottaa yksityiskohtaisista perusteluista tarkemmin ilmenevät muutokset lain 9, 10 ja 15 §:ään muun muassa sen varmistamiseksi, että Taike saa tässä laissa tarkoitettua päätöksentekoa varten kaiken tarvitsemansa tiedon.
Tukisopimus
Lakiehdotuksen 8 §:n mukaan elokuvasäätiö tekee ennen tuotantotuen maksamista elokuvan tuotantoyhtiön kanssa tukisopimuksen. Valiokunnan saamassa asiantuntijalausunnossa on toivottu säännöksen muuttamista siten, että perustelluista syistä tukisopimuksen voi laatia tarvittaessa myös muissa tukimuodoissa, mikäli tuen suuruus on merkittävän korkealla tasolla tai elokuvasäätiö muutoin kokee sopimuksen teon tarpeelliseksi valtionavustuksen käytön valvonnan vahvistamiseksi.
Saamansa selvityksen perusteella valiokunta ei ehdota muutosta tukisopimusta koskevaan säännökseen. Elokuvasäätiön hoitaessa valtionapuviranomaiselle kuuluvia tehtäviä ja myöntäessä valtionavustuksia lähtökohtana on, että valtionavustuspäätös ja sen sisältämät ehdot itse päätöksessä ja sen liitteissä sisältävät kaikki valtionavustukseen ja sen käyttöön liittyvät ehdot. Ottaessaan vastaan myönnetyn avustuksen valtionavustuksen saaja sitoutuu noudattamaan kaikkia päätöksen ehtoja. Erillistä sopimusta ei tarvita, sillä tukeen liittyvät oikeudet ja velvollisuudet selviävät päätöksestä. Elokuvan tuotantotukea koskeva lakiehdotuksen 8 §:ssä säännelty tukisopimus on saadun selvityksen mukaan tarpeen erityisesti muun rahoituksen varmistamisessa.
Tuen edellytyksenä kaupalliset hyödyntämisoikeudet
Lakiehdotuksen 7 §:ssä ehdotetaan säädettäväksi valtionavustuksen myöntämisen edellytyksistä. Pykälän 1 momentin ensimmäisen virkkeen mukaan tuotantotukea voidaan myöntää Suomessa rekisteröidylle elokuvan tuotantoyhtiölle, jolla on ammatilliset ja taloudelliset edellytykset elokuvan tuottamiseen ja joka hallinnoi elokuvan kaupallisia hyödyntämisoikeuksia Suomessa.
Lakiehdotuksen 8 §:ssä puolestaan ehdotetaan säädettäväksi tukisopimuksesta ja asioista, joista valtionavustuspäätöstä täydentäen on tukisopimuksessa ainakin sovittava. Pykälän 3 kohdan mukaan on sovittava elokuvan valmistamisen ja taloudellisen hyödyntämisen edellyttämistä oikeuksista.
Asiantuntijalausunnoissa näitä ehdotuksia on kritisoitu erityisesti sen vuoksi, että tekijät ja esittävät taiteilijat katsovat joutuvansa niiden perusteella luovuttamaan tuotantoyhtiölle oikeuksia, joita elokuvan ensisijaiseen eli primaarikäyttöön (julkinen esittäminen, lähettäminen televisiossa, videopalvelut, videovuokraus, dvd-jakelu jne.) Suomessa ei tarvita.
Lausunnoissa korostetaan, että uudistus ei saa johtaa automaattisesti kaikkien oikeuksien vaatimiseen, ja että luovutettavista oikeuksista tulee maksaa kohtuullinen korvaus tekijöille. Sekundaari- eli jälkikäytön (esim. tv-ohjelmien verkkotallennuspalvelut, opetustallennus, edelleen lähettäminen) lisensioinnin oikeudenhaltijat katsovat parhaimmin ja oikeudenmukaisimmin hoituvan niin, että käyttö lisensioidaan ja korvaus tällaisesta käytöstä maksetaan oikeudenhaltijoille sopimuslisenssijärjestöjen kautta.
Valiokunnan saaman selvityksen mukaan sääntelyn tavoitteena on varmistaa, että valtion tukea saavalla elokuvatuotannolla on edellytykset tulla yksityistä piiriä laajemman yleisön saavutettavaksi niin, että elokuva voidaan esittää julkisesti ja levittää yleisölle. Selvityksen mukaan säännöksen tarkoituksena ei ole, että valtion tuen saaminen edellyttää "kaikkien oikeuksien" hankkimista. Tämän korostamiseksi sivistysvaliokunta ehdottaa 7 §:n 1 momentin sanamuodon tarkentamista yksityiskohtaisista perusteluista tarkemmin ilmenevällä tavalla. Valiokunta korostaa tässä yhteydessä myös lakiin perustuvien sopimuslisenssisäännösten ja -järjestelmän merkitystä korvaukseen oikeutetuille tekijöille ja esittäville taiteilijoille.