Yleistä
Sosiaali- ja terveysvaliokunta puoltaa hallituksen esityksen mukaisen tulorekisterin perustamista ja pitää sen tavoitteita kaikilta osin kannatettavina. Valiokunta pitää merkittävänä, että maahan saadaan keskitetty tietokanta, johon kertyy reaaliaikaisesti yksilökohtaista tietoa maksetuista palkoista ja etuuksista. Ajantasaisen digitaalisen rekisterin myötä voidaan poistaa manuaalisia tehtäviä, vähentää päällekkäistä työtä ja kehittää palveluita, joita reaaliaikainen tieto mahdollistaa.
Tulorekisterin käyttöönotolla on myönteisiä vaikutuksia tulonsaajien, työnantajien, yritysten sekä julkisen hallinnon kannalta. Ensivaiheessa tulorekisterin vaikutuksista keskeisin on hallinnollisen taakan vähentyminen työnantajilla ja viranomaisilla. Työnantajille merkittävää hyötyä koituu siitä, että nykyiset moninaiset niin verottajalle kuin eri sosiaalivakuutuslaitoksille tehtävät ilmoitukset korvautuvat yhdellä ilmoituksella. Tulorekisteri luo mahdollisuuden tehostaa ja nopeuttaa eri toimijoiden välistä tietojen vaihtoa, mikä tuo kustannussäästöjä ja synergiaetuja ja on lisäksi osaltaan helpottamassa harmaan talouden torjuntaa.
Kansalaisten näkökulmasta on merkittävää, että tulorekisteri tarjoaa mahdollisuuden sähköisen asiointipalvelun kautta seurata omia tulotietoja ja tarkistaa, että työnantaja on hoitanut ilmoittamisvelvollisuutensa. Samalla asiointi sosiaaliturva-asioissa helpottuu ja etuuden hakijan yksityisyydensuoja paranee, kun etuuksien hakemiseen tarvittavien liitteiden ja selvitysten määrä vähenee tulotietojen siirtyessä päätöksentekijälle ajantasaisesti ja automaattisesti tulorekisterin kautta. Näin myös ratkaisutoiminta nopeutuu.
Tulorekisterin tietosisällöstä
Uudistus toteutetaan vaiheittain, mikä on perusteltua toimintojen sujumisen varmistamiseksi. Lakia ehdotetaan sovellettavaksi palkkatulojen osalta vuoden 2019 alusta, josta alkaen tulorekisterin tietoja käyttävät Verohallinto, eläkelaitokset, Eläketurvakeskus, Kansaneläkelaitos sekä Työttömyysvakuutusrahasto. Eläkkeet ja sosiaaliturvaetuudet ilmoitetaan rekisteriin vuoden 2020 alusta, jolloin muut tahot ryhtyvät käyttämään tulorekisterin tietoja. Toistaiseksi tulorekisteriin ei ilmoiteta muun muassa osinko- ja korkotuloja eikä vuokratuloja tai yrittäjätuloja.
Valiokunta painottaa, ettei tulotietojärjestelmää koskevalla lailla laajenneta palkkojen ja muiden suoritusten maksajien nykyisiä ilmoitusvelvollisuuksia eikä eri toimijoiden tiedonsaantioikeuksia, jotka edelleen määräytyvät muun lainsäädännön perusteella.
Lakiehdotuksen mukaan rekisteriin talletettavat tiedot jaetaan säännönmukaisesti ilmoitettaviin eli niin sanottuihin pakollisiin tietoihin (6 §) ja vapaaehtoisesti ilmoitettaviin täydentäviin tietoihin (7 §). Tulorekisterin perustamisen tarkoitus on ollut, että tulorekisteriin siirrettävät tiedot ovat samat, jotka yrityksillä on palkkahallinnon järjestelmissä ja joista tiedot siirretään rekisteriin palkanmaksun yhteydessä. Nykyisin vastaavan tarkkuustason tiedot annetaan vuosi-ilmoituksilla erikseen verohallinnolle, eläkelaitokselle, työttömyysvakuutusrahastolle sekä työtapaturmavakuuttajalle.
Pakollisesti ilmoitettavat tiedot korvaavat nykyiset vuosi-ilmoitukset. Täydentävät tiedot puolestaan ovat tietoja, jotka ovat välttämättömiä tulonsaajan lakisääteisten sosiaalietuuksien tai tulosidonnaisten asiakasmaksujen toimeenpanossa. Täydentävillä tiedoilla korvataan käytännössä nykyisiä palkkatodistuksia. Kyseessä ovat tiedot, jotka tällä hetkellä toimitetaan erillisen pyynnön perusteella silloin, kun niitä tarvitaan etuusasioiden käsittelyssä.
Hallituksen esityksen mukaan nämä lisätiedot ovat valtaosin saatavissa yritysten palkkahallinnon tietojärjestelmistä ja arvion mukaan 70—80 prosentilla työnantajista olisi valmius ilmoittaa kyseiset tiedot suoraan palkanmaksujärjestelmistään. Ilmoittamisen vapaaehtoisuuteen on esityksessä päädytty, koska osalle pienistä yrityksistä ainakin lyhyellä aikavälillä tietojen ilmoittamisesta koituisi lisätyötä.
Esityksen perusteluiden mukaan pienille yrityksille koituvaa työtä tullaan vähentämään integroimalla maksuton Palkka.fi-palvelu tulorekisteriin siten, että se automaattisesti kerää tarvittavat tiedot palkanmaksutapahtuman yhteydessä ja välittää tiedot suoraan tulorekisteriin ilman erillistä tulorekisteri-ilmoitusta. Palvelun sisältöä myös laajennetaan. Jos pienyritys hoitaa palkanmaksun itse käyttämättä tilitoimistoa, on ilmoittaminen siis mahdollista hoitaa yksinkertaisesti maksamalla palkat Palkka.fi-palvelun kautta. Palvelu on käytössä myös kotitalouksille.
Jos työnantaja tallentaa tulorekisteriin täydentäviä tietoja, sosiaalivakuutusetuuksia myöntävät laitokset voivat tehdä etuuspäätöksiä tulorekisterin tiedoilla kysymättä niitä erikseen tulonsaajien kautta työnantajalta. Velvollisuus näiden tietojen antamiseen säilyy edelleen. Niiltä työnantajilta, jotka eivät täydentäviä tietoja toimita rekisteriin, joudutaan näin jatkossakin erikseen selvittämään puuttuvat tiedot, eivätkä yritykset tältä osin hyödy hallinnollisen taakan kevenemisestä.
Valiokunta pitää tarkoituksenmukaisena, että myös täydentävät tiedot jatkossa saadaan tulorekisteriin, koska näin voidaan vähentää maksajille, tulonsaajille sekä myös tiedonkäyttäjille aiheutuvaa hallinnollista taakkaa. Kuten esityksen perusteluissa todetaan, täydentävien tietojen ilmoittaminen on rekisterin käyttötarkoituksen kannalta välttämätöntä, koska vain näin menetellen voidaan saavuttaa koko tulorekisterin käyttöönoton keskeinen tavoite eli se, että työnantajat voivat täyttää ilmoitusvelvollisuutensa yhdellä kertaa.
Rekisterin hyödynnettävyys
Tulorekisterin tietosisältö määrittää pitkälti rekisterin hyödynnettävyyden. Hallituksen esityksen mukaan tulorekisterihankkeella voitaisiin saavuttaa jopa yli 100 miljoonan euron säästöt yritysten ja julkisen sektorin palkkahallinnossa sekä viranomaisten hallinnollisessa työssä. Esityksessä arvioidaan myös, että muun muassa Kelan etuuksien väärinkäytösten ja takaisinperintöjen vähenemisen kautta etuusmenoja säästyisi noin 2—9 miljoonaa euroa vuodessa. Säästöjen saaminen edellyttää kuitenkin, että Kela saa tarvitsemansa tiedot kattavasti rekisteristä. Tietojen ilmoittaminen mahdollisimman kattavasti lisäisi näin uudesta rekisteristä syntyviä säästöjä.
Sosiaalivakuutusmaksut kyetään määräämään tulorekisterin pakollisten tietojen perusteella, mutta etuushakemuksia ei voida ratkaista kuin vähäisessä määrin näillä tiedoilla. Täydentävistä tiedoista muun muassa ansainta-aikaa ja työssäoloaikaa koskevat tiedot ovat merkityksellisiä sekä Kelalle että työttömyyskassoille etuusasiain käsittelyssä.
Uudistuksen valmistelussa on jouduttu etsimään tasapainoa toisaalta suorituksen maksajien hallinnollisen taakan ja toisaalta tiedon käyttäjien tietotarpeiden välillä. Tiedon luovuttajien hallinnollista taakkaa keventää täydentävien tietojen antamisen vapaaehtoisuus. Toisaalta sama säännös rajoittaa tulorekisterin täysimääräistä hyödyntämistä ja mahdollisuuksia tietoa tarvitsevien tahojen toimintojen rationalisointiin. Tulorekisterin laaja hyödynnettävyys on näin pitkälti riippuvainen suorituksen maksajille sälytettävistä velvollisuuksista, mutta myös sosiaaliturvajärjestelmän tietotarpeiden moninaisuuden vähentämisestä.
Työnantajille jatkossa tehtävien tietopyyntöjen määrään voidaan vaikuttaa paitsi vapaaehtoisella tietojen ilmoittamisella myös yhdenmukaistamalla sosiaalietuuksien määräytymisperusteita. Sosiaali- ja terveysministeriössä on parhaillaan käynnissä erillinen valmistelutyö, jossa käydään läpi sosiaalivakuutuslainsäädäntöä ja selvitetään mahdollisuuksia yhdenmukaistaa etuuksien määräytymisperusteita ja etuusasian käsittelyssä tarvittavia tietoja. On hyvä, että esimerkiksi eri etuuksien perusteena olevia tulokäsitteitä tarkastellaan ja arvioidaan mahdollisuuksia yhtenäistää niitä ainakin silloin, kun etuus korvaa samanlaista tulonmenetystä. Valiokunta korostaa kuitenkin, että sosiaaliturvaa on jatkossakin kehitettävä ensisijaisesti sosiaalivakuutusjärjestelmän omista lähtökohdista, kuten kansalaisten tarpeista ,ja järjestelmän eri osien tarkoituksenmukaisuudesta lähtien, eikä muista, järjestelmälle vieraista tarpeista kuten tulorekisterin tietosisällöstä käsin. Tulorekisterin tietosisältöä puolestaan on kehitettävä vastaamaan niin verohallinnon kuin sosiaaliturvajärjestelmän toimeenpanon tarpeita.
Valiokunta korostaa, että tulorekisteri voi hyvin toimiessaan merkittävästi edesauttaa työtulojen ja sosiaalietuuksien reaaliaikaista yhteensovittamista etuuden hakijan kulloistakin elämäntilannetta vastaavaksi. Näin rekisteri voi osaltaan auttaa vastaamaan niihin sosiaaliturvajärjestelmän haasteisiin, jotka liittyvät työntekomuotojen moninaistumiseen ja tulojen epäsäännöllisyyden lisääntymiseen. Reaaliaikaisen tiedon satavuus vähentää etuuksien takaisinperintää ja voi samalla poistaa työllistymisen esteitä, kun byrokratialoukkuja voidaan välttää. Rekisteri voisi näin olla myös lisäämässä tarjolla olevaa työvoimaa.
Valiokunta toteaa, etteivät rekisterin mahdollistamat hyödyt toteudu automaattisesti, vaan niiden saavuttaminen edellyttää kaikilta toimijoilta kehittämistyötä. Rekisterin pakollisen tietosisällön laajentaminen sekä rekisterin käyttäjien tietojärjestelmien ja palveluprosessien kehittäminen tarjoavat lisää mahdollisuuksia rekisteristä saatavissa olevien hyötyjen saavuttamiseen.
Tiedottaminen
Valiokunta tähdentää vielä, että tulorekisterin käyttöönottovaiheessa uudesta järjestelmästä ja sen ominaisuuksista tulee laajasti tiedottaa ja neuvoa sekä työnantajina toimivia että kansalaisia. Tiedottamiselle ja neuvonnalle on syytä varata riittävät resurssit.