VALTIONEUVOSTON KIRJELMÄT

Ehdotus

U 17/2020 vp 

Baselin pankkivalvontakomitean linjauksiin liittyvät muutosehdotukset 

Vuoden 2018 alussa voimaantulleen IFRS9-standardin (Rahoitusinstrumentit) vaikutuksille asetettua luottolaitoksille vapaaehtoista siirtymäaikaa pidennettäisiin siten, että luottolaitokset voisivat vuosina 2020 ja 2021 palauttaa ydinpääomaansa (Common Equity Tier 1, CET1) IFRS9-standardin mukaisesti 31.12.2019 jälkeen kirjattujen odotettujen luottotappioiden kasvun vaikutuksen. Näitä kahta vuotta seuraavana kolmena vuonna, eli vuosina 2022—2024, odotettuja luottotappioita laskettaisiin ydinpääomaan laskevalla muuntokertoimella.  

Maailmanlaajuisen rahoitusjärjestelmän kannalta merkittävien laitosten (G-SII-laitokset) sitovan vähimmäisomavaraisuusasteen (leverage ratio) lisäpuskurivaatimuksen sovellettavaksi tuloa myöhennettäisiin vuodella, jolloin se tulisi sitovaksi 1.1.2023.  

Muut muutosehdotukset 

Järjestämättömiä luottoja varten kirjanpidossa tehtäviin oikea-aikaisiin ja riittäviin luottotappiovarauksiin kannustavaa ns. prudential backstop –mekanismia muutettaisiin väliaikaisesti. Luotoille, joille on annettu valtiontukisääntöjen mukainen julkinen takaus tai vastatakaus osana COVID-19-pandemian vaikutuksiin kohdistettuja tukitoimia, ei olisi tarpeen tehdä mekanismin vaatimia vähennyksiä ydinpääomasta ensimmäisen seitsemän vuoden aikana sen jälkeen, kun luotto on muuttunut järjestämättömäksi, esimerkiksi velallisen maksukyvyttömyyden johdosta. Erityiskohtelu koskisi vain sitä luoton osaa, johon takaus tai vastatakaus kohdistuu. Julkiseksi takaukseksi katsottaisiin valtioiden antamien takausten lisäksi muun muassa aluehallinto- ja paikallisviranomaisten, kansainvälisten kehityspankkien ja julkisoikeudellisten laitosten antamat takaukset.  

Kolmen prosentin vähimmäisomavaraisuusaste suhteessa riskipainottamattomaan taseeseen (leverage ratio) toimii perälautana riskiperusteisille pääomavaatimuksille ja se on tulossa sitovaksi kaikille luottolaitoksille 28.6.2021. Vähimmäisomavaraisuusasteen laskennassa on annettu valvojan määrittämässä epätavallisessa makrotaloudellisessa tilanteessa poikkeus luottolaitosten keskuspankkivarannoille. Tämä poikkeus täytyy kuitenkin hyvittää mukautetun vähimmäisomavaraisuusasteen laskennassa. Ehdotuksella kevennettäisiin mukautetun vähimmäisomavaraisuusasteen laskentamekanismia muun muassa siten, että mukautettu vaatimus laskettaisiin vain kerran.  

Lisäksi ehdotuksella aikaistettaisiin usean jo aiemmin hyväksytyn vakavaraisuussääntelyn kevennyksen soveltamista siten, että ne tulisivat sovellettavaksi jo tämän muutosehdotuksen voimaantulopäivää seuraavana päivänä. Tämä koskisi luottoriskiä koskevien pääomavaatimusten laskennassa pk-yrityksille käytettävien edullisempien kertoimien käytön laajennusta, uusia edullisempia kertoimia infrastruktuurihankkeille sekä kevennyksiä sellaisille eläkeläisten ja vakituisessa työsuhteessa olevien henkilöiden luotoille, joiden takaisinmaksu tapahtuu vähentämällä maksut suoraan ja ehdoitta velallisen kuukausipalkasta tai eläkkeestä. Lisäksi säännös, jolla annetaan varovaisten periaatteiden mukaisesti arvostetuille luottolaitosten ohjelmistohyödykkeille poikkeus ydinpääomasta tehtävistä vähennyksistä, tulisi voimaan, kun Euroopan pankkiviranomaisen arvostusta koskevat tekniset sääntelystandardit ovat valmiit. 

E 51/2020 vp 

TIEDONANTO 

Komissio korostaa tiedonannossaan pankkien luotonannon jatkuvuuden merkitystä pandemian vaikutusten hillitsemisessä. Komission mukaan pankkien taloudellinen asema ja häiriönsietokyky on nyt vahvempi kuin ennen vuosien 2008—2009 finanssikriisiä. Komissio korostaa, että finanssikriisin jälkeen uudistettu pankkien sääntelykehys sisältää joustavuutta esimerkiksi pääomavaatimuksissa, jota viranomaiset voivat hyödyntää pandemian aiheuttamissa poikkeuksellisissa olosuhteissa. Vastaavasti on tärkeää, että pankit hyödyntävät näiden toimenpiteiden mahdollistaman liikkumavaran ja ylläpitävät luotonantoa. Luotonannon mahdollistama reaalitalouden elpyminen on keskeistä myös pankkien taloudellisen aseman kannalta. 

Komissio toteaa, että jäsenvaltiot ja unionin viranomaiset ovat pandemian leviämisen jälkeen toteuttaneet nopeasti laajan joukon toimenpiteitä, joilla on vahvistettu pankkien luotonannon edellytyksiä. Komissio korostaa, että toimenpiteiden on oltava yhdenmukaisia ja koordinoituja sekä EU:n että kansainvälisellä tasolla. Komission tiedonannossa vahvistetaan EU:n rahoitusvalvontaviranomaisten, EKP:n pankkivalvonnan ja kansainvälisten sääntelyelinten (Baselin pankkivalvontakomitea ja International Accounting Standards Board) 12.3. alkaen ilmoittamat joustot vakavaraisuus- ja tilinpäätössääntelyn soveltamisessa. 

IFRS9-tilinpäätössääntelyn osalta komissio vahvistaa, että pankeilla on mahdollisuus tapauskohtaiseen harkintaan odotettavissa olevien luottotappioiden määrittämisessä. Pankit voivat odotettavissa olevien luottotappioiden määrityksessä käytettävien makroennusteiden osalta ottaa huomioon suuremmalla painolla koko luottosuhteen elinkaaren tulevaisuuden näkymät, jolloin akuutin pandemiatilanteen lyhyen aikavälin vaikutus, jota ei pystytä luotettavasti arvioimaan, ei painotu liikaa. Yksinomaan pandemian aiheuttamista tilapäisistä likviditeettiongelmista johtuvia lainojen maksuohjelmamuutoksia ei katsota IFRS9-standardin mukaiseksi luottoriskin merkittäväksi kasvuksi, jonka johdosta tulisi kirjata korkeampi, koko luoton eliniältä odotettavissa oleva luottotappio. Poikkeukselliset olosuhteet, niihin liittyvät tilapäiset rajoitus- tai tukitoimenpiteet taikka lisävakuusjärjestelyt voidaan huomioida odotettavissa olevien luottotappioiden määrää arvioitaessa. 

Komissio toteaa, että tilintarkastajien tulisi ottaa nämä valvontaviranomaisten ja kansainvälisten sääntelyelinten esittämät tulkinnat tekemiensä arvioiden lähtökohdaksi. Komissio suosittelee lisäksi, että kaikki pankit hakeutuvat vakavaraisuusasetuksen mahdollistaman IFRS9-siirtymäaikajärjestelyn piiriin ja kehottaa pankkivalvontaviranomaisia hyväksymään tätä koskevat hakemukset. Siirtymäaikajärjestely antaa pankeille mahdollisuuden palauttaa ydinpääomaansa IFRS9-standardin mukaan kirjattavien odotettavissa olevien luottotappioiden vaikutusta omiin varoihin vuoteen 2024 ulottuvan siirtymäajan. 

Järjestämättömien luottojen määrittelyä pankkien vakavaraisuuslaskennassa koskevien säännösten tulkinnan osalta komissio vahvistaa Euroopan pankkiviranomaisen (EBA) ja EKP:n pankkivalvonnan esittämät tulkinnat. Komissio toteaa, että pankkien on arvioitava pandemiaan liittyvistä poikkeusjärjestelyistä hyötyvien velallisten luottoriskiä tapauskohtaisesti ja normaaleja riskiperusteisia kriteerejä soveltaen. Komissio vahvistaa, että viranomaisten asettamat tai pankkien yksityisesti myöntämät maksuaikavapautukset (ns. moratorio), kuten esimerkiksi lyhennysvapaat, eivät itsessään ole sellaisia lainsäädännön tarkoittamia maksuviivästyksiä tai velkojan joustotoimenpiteitä, jotka johtavat luoton määrittelyyn järjestämättömäksi ja vakavaraisuuslaskennassa tehtäviin vähennyksiin. Tällaisten toimenpiteiden tulee olla kuitenkin luonteeltaan rahoitusjärjestelmän vakauden kannalta ennalta ehkäiseviä ja sovellettavissa yleisesti laajaan joukkoon velallisia. 

Komissio vahvistaa myös Euroopan pankkiviranomaisen ja EKP:n pankkivalvonnan esittämät suositukset siitä, että pankit pidättäytyvät voitonjaosta sekä omien osakkeiden lunastamisesta. Komissio suosittelee myös, että pankit rajoittavat ylimmän johdon palkitsemista. Komissio pitää tärkeänä, että pankit käyttävät taloudellisen liikkumavaransa toimintakykynsä vahvistamiseen ja luotonannon lisäämiseen. 

Komissio toteaa rahoitussektoria koskevien EU:n toimien olleen ripeitä ja kattavia. Komissio toteaa jatkavansa tiedonannossa kuvattujen toimenpiteiden ja sääntelyjoustojen vaikutusten seuraamista yhteistyössä Euroopan pankkiviranomaisen, EKP:n ja kansallisten viranomaisten kanssa sekä kansainvälisesti. Komissio toteaa, että laajamittaiset muutokset pankkien sääntelykehykseen eivät ole toivottavia ja niihin sopeutuminen lisäisi myös pankkien hallinnollista taakkaa. 

ASETUSMUUTOKSET 

Baselin pankkivalvontakomitean linjauksiin liittyvät muutosehdotukset 

Baselin pankkivalvontakomitea sopi 27.3.2020 ja 3.4.2020 aikataulujoustoista kansainvälisten Basel III-standardien toimeenpanossa. Joustojen tarkoituksena on vapauttaa pankkien ja viranomaisten resursseja COVID-19 -pandemiaan vastaamiseen. Näiden aikataulujoustojen huomioon ottaminen EU:ssa jo voimassa olevan lainsäädännön osalta vaatii komission ehdottamia lainsäädäntömuutoksia. 

Vuoden 2018 alussa voimaantulleen IFRS9-standardin (Rahoitusinstrumentit) vaikutuksille asetettua luottolaitoksille vapaaehtoista siirtymäaikaa pidennettäisiin siten, että luottolaitokset voisivat vuosina 2020 ja 2021 palauttaa ydinpääomaansa (Common Equity Tier 1, CET1) IFRS9-standardin mukaisesti 31.12.2019 jälkeen kirjattujen odotettujen luottotappioiden kasvun vaikutuksen. Näitä kahta vuotta seuraavana kolmena vuonna, eli vuosina 2022—2024, odotettuja luottotappioita laskettaisiin ydinpääomaan laskevalla muuntokertoimella. 

Maailmanlaajuisen rahoitusjärjestelmän kannalta merkittävien laitosten (G-SII-laitokset) sitovan vähimmäisomavaraisuusasteen (leverage ratio) lisäpuskurivaatimuksen sovellettavaksi tuloa myöhennettäisiin vuodella, jolloin se tulisi sitovaksi 1.1.2023. 

Muut muutosehdotukset 

Järjestämättömiä luottoja varten kirjanpidossa tehtäviin oikea-aikaisiin ja riittäviin luottotappiovarauksiin kannustavaa ns. prudential backstop –mekanismia muutettaisiin väliaikaisesti. Luotoille, joille on annettu valtiontukisääntöjen mukainen julkinen takaus tai vastatakaus osana COVID-19 –pandemian vaikutuksiin kohdistettuja tukitoimia, ei olisi tarpeen tehdä mekanismin vaatimia vähennyksiä ydinpääomasta ensimmäisen seitsemän vuoden aikana sen jälkeen, kun luotto on muuttunut järjestämättömäksi esimerkiksi velallisen maksukyvyttömyyden johdosta. Erityiskohtelu koskisi vain sitä luoton osaa, johon takaus tai vastatakaus kohdistuu. Julkiseksi takaukseksi katsottaisiin valtioiden antamien takausten lisäksi muun muassa aluehallinto- ja paikallisviranomaisten, kansainvälisten kehityspankkien ja julkisoikeudellisten laitosten antamat takaukset. 

Kolmen prosentin vähimmäisomavaraisuusaste suhteessa riskipainottamattomaan taseeseen (leverage ratio) toimii perälautana riskiperusteisille pääomavaatimuksille ja se on tulossa sitovaksi kaikille luottolaitoksille 28.6.2021. Vähimmäisomavaraisuusasteen laskennassa on annettu valvojan määrittämässä epätavallisessa makrotaloudellisessa tilanteessa poikkeus luottolaitosten keskuspankkivarannoille. Tämä poikkeus täytyy kuitenkin hyvittää mukautetun vähimmäisomavaraisuusasteen laskennassa. Ehdotuksella kevennettäisiin mukautetun vähimmäisomavaraisuusasteen laskentamekanismia muun muassa siten, että mukautettu vaatimus laskettaisiin vain kerran. 

Lisäksi ehdotuksella aikaistettaisiin usean jo aiemmin hyväksytyn vakavaraisuussääntelyn kevennyksen soveltamista siten, että ne tulisivat sovellettavaksi jo tämän muutosehdotuksen voimaantulopäivää seuraavana päivänä. Tämä koskisi luottoriskiä koskevien pääomavaatimusten laskennassa pk-yrityksille käytettävien edullisempien kertoimien käytön laajennusta, uusia edullisempia kertoimia infrastruktuurihankkeille sekä kevennyksiä sellaisille eläkeläisten ja vakituisessa työsuhteessa olevien henkilöiden luotoille, joiden takaisinmaksu tapahtuu vähentämällä maksut suoraan ja ehdoitta velallisen kuukausipalkasta tai eläkkeestä. Lisäksi säännös, jolla annetaan varovaisten periaatteiden mukaisesti arvostetuille luottolaitosten ohjelmistohyödykkeille poikkeus ydinpääomasta tehtävistä vähennyksistä, tulisi voimaan, kun Euroopan pankkiviranomaisen arvostusta koskevat tekniset sääntelystandardit ovat valmiit. 

Valtioneuvoston kanta

U 17/2020 vp 

Valtioneuvosto pitää tärkeänä, että luottolaitokset kykenevät luotottamaan reaalitaloutta COVID-19-pandemian ja siitä todennäköisesti seuraavan laskusuhdanteen yli. Luotonantokykyä ei kuitenkaan tule edistää rahoitusjärjestelmän vakauden kustannuksella. Vakavaraisuussääntelyn ensisijainen tavoite tulee edelleen olla luottolaitosten luotonantoon liittyvien riskien kattaminen. Poikkeukset Baselin standardeista tai vakavaraisuussääntelyyn yleensä tulee kyetä perustelemaan luotonannon tosiasiallisiin riskeihin perustuvalla analyysilla.  

Valtioneuvosto yhtyy komission arvioon siitä, että laajamittaiset muutokset pankkien sääntelykehykseen eivät tässä tilanteessa ole toivottavia ja niihin sopeutuminen lisäisi myös pankkien hallinnollista taakkaa. Finanssikriisin jälkeen uudistettu pankkien sääntelykehys sisältää joustavuutta, jota viranomaiset voivat hyödyntää pandemian aiheuttamissa poikkeuksellisissa olosuhteissa. Valtioneuvosto katsoo, että tässä poikkeuksellisessa tilanteessa tehtyjen vakavaraisuussääntelyn muutosten tulisi olla rajattuja, väliaikaisia ja kohdennettuja COVID-19-pandemian vaikutuksiin. Valtioneuvosto pitää komission tavoin tärkeänä, että pankit pidättäytyvät voitonjaosta ja johdon lisäpalkitsemisesta ja hyödyntävät saamansa liikkumavaran luotonannon jatkamiseen.  

Valtioneuvosto pitää komission ehdotuksia hyväksyttävinä erityisesti siltä osin kuin niissä pidennetään siirtymäaikoja Baselin pankkivalvontakomitean linjauksia vastaavasti. Valtioneuvosto suhtautuu avoimesti myös jo hyväksyttyjen kevennysten sovellettavaksi tulon aikaistamiseen.  

Valtioneuvosto suhtautuu yleisesti varauksellisesti luottolaitosten vakavaraisuussääntelyn muutosehdotuksiin, jotka vahvistavat valtioiden ja pankkien välistä kohtalonyhteyttä Euroopassa. Valtioiden ja pankkien väliset kytkennät heikentävät rahoitusmarkkinoiden vakautta ja häiriönsietokykyä. Valtioneuvosto katsoo, että vaikka ehdotukset ovat tästä näkökulmasta ongelmallisia siltä osin kuin ne johtavat siihen, että luottolaitoksen ei tarvitse varautua luottotappioihin siltä osin kuin luotolla on julkinen takaus, ovat ne poikkeuksellinen tilanne huomioon ottaen hyväksyttäviä, kunhan ne ovat riittävän tarkkarajaisia ja ajallisesti rajattuja. 

E 51/2020 vp 

Valtioneuvosto pitää tärkeänä, että luottolaitokset kykenevät luotottamaan reaalitaloutta COVID-19 –pandemian ja siitä todennäköisesti seuraavan laskusuhdanteen yli. Luotonantokykyä ei kuitenkaan tule edistää rahoitusjärjestelmän vakauden kustannuksella. Vakavaraisuussääntelyn ensisijainen tavoite tulee edelleen olla luottolaitosten luotonantoon liittyvien riskien kattaminen. Poikkeukset Baselin standardeista tai vakavaraisuussääntelyyn yleensä tulee kyetä perustelemaan luotonannon tosiasiallisiin riskeihin perustuvalla analyysilla. 

Valtioneuvosto yhtyy komission arvioon siitä, että laajamittaiset muutokset pankkien sääntelykehykseen eivät tässä tilanteessa ole toivottavia ja niihin sopeutuminen lisäisi myös pankkien hallinnollista taakkaa. Finanssikriisin jälkeen uudistettu pankkien sääntelykehys sisältää joustavuutta, jota viranomaiset voivat hyödyntää pandemian aiheuttamissa poikkeuksellisissa olosuhteissa. Valtioneuvosto katsoo, että tässä poikkeuksellisessa tilanteessa tehtyjen vakavaraisuussääntelyn muutosten tulisi olla rajattuja, väliaikaisia ja kohdennettuja COVID-19 –pandemian vaikutuksiin. Valtioneuvosto pitää komission tavoin tärkeänä, että pankit pidättäytyvät voitonjaosta ja johdon lisäpalkitsemisesta ja hyödyntävät saamansa liikkumavaran luotonannon jatkamiseen. 

Valtioneuvosto pitää komission ehdotuksia hyväksyttävinä erityisesti siltä osin kuin niissä pidennetään siirtymäaikoja Baselin pankkivalvontakomitean linjauksia vastaavasti. Valtioneuvosto suhtautuu avoimesti myös jo hyväksyttyjen kevennysten sovellettavaksi tulon aikaistamiseen. 

Valtioneuvosto suhtautuu yleisesti varauksellisesti luottolaitosten vakavaraisuussääntelyn muutosehdotuksiin, jotka vahvistavat valtioiden ja pankkien välistä kohtalonyhteyttä Euroopassa. Valtioiden ja pankkien väliset kytkennät heikentävät rahoitusmarkkinoiden vakautta ja häiriönsietokykyä. Valtioneuvosto katsoo, että vaikka ehdotukset ovat tästä näkökulmasta ongelmallisia siltä osin kuin ne johtavat siihen, että luottolaitoksen ei tarvitse varautua luottotappioihin siltä osin kuin luotolla on julkinen takaus, ovat ne poikkeuksellinen tilanne huomioon ottaen hyväksyttäviä, kunhan ne ovat riittävän tarkkarajaisia ja ajallisesti rajattuja.