Perustelut

Esityksen tavoitteena on verottaa EU:n päästökauppajärjestelmän käyttöönoton synnyttämiä ansiottomia voittoja ottamalla käyttöön mahdollisimman neutraali vero, johon ei sisälly valtiontukea.

Talousvaliokunta on käsittelyssään tarkastellut erityisesti veron vaikutuksia sähkömarkkinoihin ja elinkeinonharjoittajiin. Asiantuntijakuulemisissa on tuotu esille useita kriittisiä näkemyksiä sekä veron perusteesta että sen vaikutuksista.

Veron peruste

Päästökauppa.

Veroa perustellaan ansiottomalla voitolla (ns. windfall-voitot), jota päästöttömän energian tuottajat ovat saaneet päästökauppajärjestelmän käyttöönoton myötä. Veron kohteena olisivat ne voimalaitokset, jotka ovat valmistuneet ennen päästökauppajärjestelmän voimaantuloa. Ansiottoman voiton katsotaan syntyneen päästökauppajärjestelmän käyttöönoton nostettua sähkön hintaa pohjoismaisilla sähkömarkkinoilla ilman, että järjestelmän kustannusvaikutusten ulkopuolella olleiden, päästötöntä energiaa tuottaneiden voimalaitosten tuotantokustannukset nousivat.

Talousvaliokunta toteaa, että päästökauppajärjestelmän tarkoituksena on ohjata energiantuotantoa ja -käyttöä päästöttömään suuntaan. Järjestelmän tavoitteiden mukaista nimenomaisesti on, että päästötön tuotanto hyötyy ilmaston kannalta kestävästä tuotantotavastaan. Tätä lähtökohtaa esitys ei perimmiltään muuta. Nyt viranomaistoimin pyritään poistamaan voitto, tai ainakin osa siitä, joka on viranomaistoimin markkinoiden kehitykseen puuttumalla saatu aikaan ilman, että voittoa saaneet ovat investointeja tehdessään voineet olettaa tällaisia voittoja syntyvän. Toisaalta voi perustellusti kysyä, onko väärin hyötyä ennakoinnista. Antaako vero väärän viestin markkinoille, ja kyetäänkö vero kohdentamaan oikeudenmukaisesti?

Esityksessä veron kohteeksi on rajattu ne vesi-, tuuli- ja ydinvoimalaitokset, jotka ovat valmistuneet ennen vuotta 2004. Ehdotus on näin kytketty päästökauppajärjestelmää koskevan direktiivin hyväksymiseen (lokakuu 2003). Vero on siten pyritty kohdistamaan laitoksiin, jotka on otettu käyttöön ilman päästökaupan ohjausvaikutusta. Tältä osin ehdotus ei tosin ota huomioon niitä ohjausvaikutuksia, joita on saattanut olla vasta valmisteluvaiheessa olleella päästökauppajärjestelmällä.

Saadun selvityksen mukaan komissio on edellyttänyt veron sitomista päästökauppajärjestelmään, eikä voimaantulon rajaaminen esimerkiksi Kioton sopimukseen (vuosi 1997) ole näin ollen mahdollinen. Käytännössä sääntely on tullut sitoa vuosien 2001 (päästökauppadirektiiviehdotuksen antovuosi) ja 2005 (päästökauppajärjestelmän alkamisvuosi) välille. Vuotta 2004 puoltaa se, että tuolloin oli saatu oikeudellinen varmuus päästökauppadirektiivin voimaantulosta. Päästökaupan ohjausvaikutusten voidaan kuitenkin arvioida alkaneen huomattavasti ennen tätä ajankohtaa. Tämän vuoksi myös vuosi 2001 olisi ollut perusteltu veron rajaukseksi. Veron soveltamisalaan tällä tosin olisi suhteellisen pieni vaikutus, sillä valtiovarainministeriön mukaan vuosina 2001—2005 on otettu käyttöön vain muutama uusi voimalaitos.

Rakennusten jälleenhankinta-arvo.

Vero määräytyisi prosenttiosuutena voimalaitoksen rakennusten yhteenlasketusta jälleenhankinta-arvosta.

Vero olisi summaarinen, eikä sillä olisi yhteyttä ansiottomiin voittoihin kuin perittävän kokonaisveromäärän osalta. Hallituksen esityksessä on todettu (s. 16), ettei ansiottomien voittojen määrää kyetä laskemaan, vaan on turvauduttava keskimääräisarvioihin. Varovaisuusperiaatetta noudattaen esityksessä on päädytty arvioon, että ansioton voitto olisi ollut noin 200 miljoonaa euroa vuodessa. Voimalaitosverolla arvioidaan kerättävän noin 50 miljoonaa euroa vuodessa.

Vaihtoehtoisten, edes jollakin tavoin tuotantoon ja mahdolliseen ansiottoman voiton määrään liittyvien veromallien esteeksi on muodostunut erityisesti EU:n sääntely. Energiaverodirektiivi estää verottamasta sähköä ensin voimalaitoksessa tuotetun sähkön määrän perusteella ja toiseen kertaan luovutettaessa sähköä kulutukseen. Myös tehoon perustuva verotus saattaa olla energiaverodirektiivin vastainen.

Valiokunta toteaa, että veron määräytymisperusteen valinta on edellä todetuista teknisistä ja EU-oikeudellisista syistä ymmärrettävä. Tämä ei kuitenkaan poista sitä tosiasiaa, että vero kohdistuu tämän vuoksi toimijoihin satunnaisesti. Sen avulla ei voida ottaa huomioon, ovatko laitokset saaneet ansiotonta voittoa ja, jos ovat, kuinka paljon. Verotuksessa ei myöskään oteta huomioon esimerkiksi eri tuotantomuotojen erilaisia kustannuksia.

Rakennusten arvostaminen tapahtuisi samalla tavoin kuin kiinteistöverotuksessa. Valiokunta pitää tärkeänä, ettei vero määräydy kiinteistöverotuksessa käytetyn rakennusten verotusarvon mukaan. Näin ollen erilaiset kunnossapitotyöt, perusparannukset ja tehonlisäykset eivät vaikuta voimalaitosveroa lisäävästi. Valiokunta pitää tärkeänä, että tämä tulkinta kirjoitetaan selkeästi myös valtiovarainvaliokunnan mietintöön.

Mankala-yhtiöt.

Veron piiriin kuuluisivat myös ns. Mankala-yhtiöt eli voimalaitosyhtiöt, jotka luovuttavat sähköä omistajilleen omakustannushintaan ilman, että omakustannushinnan ja markkinahinnan välisestä erotuksesta katsottaisiin muodostuvan verotettavaa etuutta. Mankala-yhtiö ei näin ollen tuota voittoa. Edellä todetusta johtuen asiantuntijat ovat pitäneet jo teoriassakin mahdottomana, että voittoa tuottamattomalle yritykselle olisi voinut syntyä ansiotonta voittoa.

Saadun selvityksen mukaan esityksen valmistelun yhteydessä on selvitetty vaihtoehtoja, joissa joko Mankala-yhtiö tai Mankala-sähkö olisi vapautettu voimalaitosverosta. Mankala-sähkön vapauttamiseen verosta liittyy merkittäviä teknisiä ongelmia. Mankala-yhtiöiden poissuljennan estää puolestaan EU:n valtiontukisääntely, joka edellyttää, että veron tulee neutraalisti koskea kaikkia ansiotonta voittoa saaneita voimalaitoksia riippumatta niiden omistuksesta tai sähkön myynti-, hinnoittelu- ja siirtoketjuista. Mankala-yhtiöiden osalta ansiottoman voiton tulkitaan siirtyneen ketjussa eteenpäin voimalaitosten omistajille.

Talousvaliokunta katsoo, että valittu veromalli soveltuu huonosti Mankala-mallin mukaiseen toimintaan. Toisaalta, jos windfall-voittoja halutaan verottaa, ei esille ole tullut mitään korvaavaakaan mallia, jossa esim. Mankala-yhtiöiden verottaminen voitaisiin välttää.

Veron rajaukset.

Alle 1 MVA:n tehon omaavat voimalat ehdotetaan vapautettaviksi verosta ja 1—10 MVA:n voimaloihin veroa sovellettaisiin porrastetusti. Tältäkin osin valittuun sääntelytapaan vaikuttaa EU:n valtiontukisääntely, joka edellyttää, että vero kohdistetaan yhdenvertaisesti kaikkiin veron piiriin kuuluviin voimalaitoksiin. Poikkeamiseen tarvitaan yhteisöoikeudellisesti hyväksyttävä peruste. Tällaisena ei voida pitää voimalaitoksen pientä kokoa tai tuotetun sähkön pientä määrää. Mikäli 1—10 MVA:n tehon omaavat voimalaitokset vapautettaisiin verosta, poistuisi sen soveltamisalasta yli puolet voimalaitoksista (noin 90 yhteensä noin 150 voimalaitoksesta). Komissio on kuitenkin hyväksynyt, että aivan pienimuotoisin sähkön tuotanto (alle 1 MVA) voidaan jättää veron ulkopuolelle.

Veron ulkopuolelle jäisi myös yhdistetty sähkön- ja lämmöntuotanto.

Lakiehdotukseen sisältyvää veron porrastusesitystä ei ole vielä hyväksytty komissiossa. Talousvaliokunta pitää porrastusta esityksen olennaisena elementtinä. Ilman sitä ehdotus johtaisi erityisesti pienten vesivoimalaitosten osalta kohtuuttomiin lopputuloksiin taloudellisesti kannattavan toiminnan vaarantuessa. Yhtäläisesti olennaista on, että CHP-tuotanto voidaan rajata voimalaitosveron ulkopuolelle.

Veron vaikutukset

Hallituksen esityksen mukaan verolla ei arvioida olevan vaikutusta sähkön tukkuhintaan muissa kuin poikkeustapauksissa.

Suurimman osan verotaakasta kantaa vesivoima (vajaat 80 prosenttia). Jos verrataan verorasitusta vesivoimalla tuotetun sähkön määrään (40 %:n osuus veron piiriin kuuluvien laitosten kokonaistuotannosta), voidaan todeta, että rasitus on noin kaksinkertainen. Veron piiriin kuuluvia vesivoimalaitoksia on tosin lukumääräisesti paljon (noin 130), joten myös verotaakka jakautuu usealle yhtiölle. Ydinvoimalaitosten (4 voimalaa) osuus verotaakasta on noin 20 prosenttia, mutta koska laitoksia on vähän, nousee kummankin ydinvoimaa harjoittavan yrityksen verorasitus vuositasolla noin 4—6 miljoonaan euroon. Tuulivoimaloihin kohdistuisi hyvin pieni verorasitus. Veron piiriin kuuluvat noin 15 tuulivoimalaa ovat alansa pioneereja ja edustavat osin jo vanhentunutta tekniikkaa.

Talousvaliokunta toteaa, että veroteknisiä seikkoja ja EU:n valtiontukisääntelyä ajatellen valittu sääntelytapa on ymmärrettävä. Voi kuitenkin perustellusti kysyä, kohdistuuko vero oikeudenmukaisesti ja kohteleeko se verotuksen piiriin kuuluvia tasapuolisesti. Myös veron vaikutuksista on esitetty erittäin kriittisiä näkemyksiä. Teollisuuden arviona on, että vero tulee heikentämään sekä teollisuuden investointikykyä että kansainvälistä kilpailukykyä. Energiamarkkinavirasto on arvioinut, että ehdotus saattaa johtaa tilanteeseen, jossa veronmaksukyvyltään rinnasteiset laitokset maksavat merkittävästi erisuuruista veroa. Tämä saattaa osittain vääristää kilpailua markkinoilla. Veromalli ei myöskään ota huomioon vesivoiman keskeistä merkitystä sähköjärjestelmämme taajuudenhallinnassa ja säätökyvyssä. Yksittäistapauksissa vero saattaa johtaa kohtuuttomiin lopputuloksiin erityisesti pienvesivoimantuotannon osalta. Päästöjä aiheuttamattoman sähköntuotannon muuttuminen veron johdosta tappiolliseksi ei voi olla sen paremmin kansallisten kuin EU:nkaan etujen mukaista. Tämänkaltaisissa tilanteissa tulee olla mahdollisuus veron kohtuullistamiseen.

Yksittäisenä seikkana valiokunta kiinnittää huomiota ehdotuksen 3 §:n 3 momenttiin, jossa säädetään veron maksamisesta vapautumisesta tilanteissa, joissa voimalaitos on ollut pitkään tai pysyvästi poissa käytöstä. Lainkohdan yksityiskohtaisten perustelujen mukaan veron maksamisesta voisi vapautua vain, jos käytöstä poistaminen on kestänyt koko kalenterivuoden. Talousvaliokunta katsoo, että tältäkin osin veron määrää tulisi voida yksittäistapauksissa kohtuullistaa. Täsmennyksenä myös todettakoon, että yksityiskohtaisissa perusteluissa viitataan jo kumottuun lakiin. Uusi sähkömarkkinalaki (588/2013) on tullut voimaan 1.9.2013.

Lopuksi

Valiokunta kiinnittää vakavaa huomiota edellä esille tuotuihin kriittisiin näkemyksiin ja edellyttää, että sääntelyn vaikutuksia seurataan tarkoin. Vaarana on, että vero vaikuttaa sen kohteeksi joutuvien yhtiöiden investointikykyyn ja tätä kautta mahdollisuuksiin lisätä päästöttömän energian tuotantoa. Nimenomaisesti päästötöntä energiaa tuottaviin laitoksiin kohdistuva vero antaa myös markkinoille vääränlaisen signaalin valtion halusta edistää ilmaston kannalta kestävää tuotantoa.

Ottaen kuitenkin erityisesti huomioon, että sääntelyn tarve on ennen kaikkea fiskaalinen eikä sääntelyn arvioida merkittävästi vaikuttavan sähkön tukkuhintaan, valiokunta ei vastusta ehdotusta. Ennen kuin uutta sääntelyä ryhdytään soveltamaan, on kuitenkin varmistuttava, että komissio pitää veromallia EU-sääntelyn mukaisena.