Perustelut

Lakiin tehtävien muutosten ja lisäysten tavoitteena on selkeyttää maakuntakaavan ja kuntakaavan keskinäistä suhdetta sekä täsmentää vähittäiskaupan suuryksiköiden sijainnin ohjausta maakuntakaavalla. Maakuntakaavan sisältövaatimuksia ei ehdoteta muutettavaksi muilta osin. Maakuntakaavan hyväksymis- ja vahvistusmenettely säilyy nykyisen mukaisena. Maakuntakaavan hyväksyy maakunnan liitto ja vahvistaa ympäristöministeriö, eräissä tapauksissa valtioneuvoston yleisistunto.

Talousvaliokunnassa esitetyt kriittiset arviot ovat liittyneet erityisesti maakunnan liiton hyväksymän kaavan vahvistamismenettelyyn ympäristöministeriössä ja vähittäiskaupan suuryksikön alarajaan.

Maakuntakaavan valmistelu ja hyväksyminen

Maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n mukaan kaavan tulee perustua riittäviin tutkimuksiin ja selvityksiin. Selvitykset, kuten ympäristövaikutusselvitys, on tehtävä koko siltä alueelta, jolle kaavalla voidaan arvioida olevan olennaisia vaikutuksia.

Maakuntakaavan sisältövaatimuksia koskevan maankäyttö- ja rakennuslain 28 §:n mukaan maakuntakaavaa laadittaessa on edistettävä valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden toteuttamista ja kiinnitettävä huomiota maakunnan oloista johtuviin erityisiin tarpeisiin. Saman pykälän mukaan kaavaa laadittaessa on kiinnitettävä erityisesti huomiota:

1. maakunnan tarkoituksenmukaiseen alue- ja yhdyskuntarakenteeseen;

2. alueiden käytön ekologiseen kestävyyteen;

3. ympäristön ja talouden kannalta kestäviin liikenteen ja teknisen huollon järjestelyihin;

4. vesi- ja maa-ainesvarojen kestävään käyttöön;

5. maakunnan elinkeinoelämän toimintaedellytyksiin;

6. maiseman, luonnonarvojen ja kulttuuriperinnön vaalimiseen; sekä

7. virkistykseen soveltuvien alueiden riittävyyteen.

Maakuntakaavaan liittyy selostus, jossa esitetään kaavan tavoitteiden, eri vaihtoehtojen ja niiden vaikutusten sekä ratkaisujen perusteiden arvioimiseksi tarpeelliset tiedot. Maankäyttö- ja rakennusasetuksen 10 §:ssä on yksityiskohtainen luettelo tiedoista, jotka selostuksessa esitetään.

Maankäyttö- ja rakennuslain 197 §:n mukaan kaavaa hyväksyttäessä ja vahvistettaessa on noudatettava myös luonnonsuojelulain 10 luvun säännöksiä EU:n Natura 2000 -verkostosta.

Maakuntakaavan laatimisesta huolehtii maakunnan liitto, jossa alueen kuntien on oltava jäseninä. Maakuntakaavan hyväksyy maakunnan ylin päättävä toimielin, maakuntavaltuusto, maakuntahallituksen esityksestä.

Maakunnan liiton hyväksymä maakuntakaava on saatettava ympäristöministeriön vahvistettavaksi. Kaava on jätettävä vahvistamatta, jos kaava ei täytä laissa säädettyjä sisältövaatimuksia (MRL 28 §) tai jos hyväksymispäätös muutoin on lain vastainen. Muussa tapauksessa kaava on vahvistettava. Ympäristöministeriön on hankittava lausunnot muilta ministeriöiltä, joita asia koskee. Jos ministeriöiden kannat olennaisilta osin poikkeavat toisistaan, vahvistamisasia ratkaistaan valtioneuvoston yleisistunnossa.

Ympäristöministeriön talousvaliokunnalle antaman lausunnon mukaan kaupan suuryksiköiden aluevarausten laillisuutta arvioitaessa kiinnitetään erityistä huomiota etenkin maakunnan tarkoituksenmukaiseen alue- ja yhdyskuntarakenteeseen, alueidenkäytön ekologiseen kestävyyteen, ympäristön ja talouden kannalta kestäviin liikenteen ja teknisen huollon järjestelyihin sekä maakunnan elinkeinoelämän edellytyksiin. Maakuntakaavan laissa säädettyjen sisältövaatimusten ohella ympäristöministeriö arvioi myös kaavan suhdetta valtioneuvoston päättämiin valtakunnallisiin alueidenkäyttötavoitteisiin.

Vuosina 2001—2010 on vahvistettu yhteensä 37 maakuntakaavaa, joista ympäristöministeriö 31 ja valtioneuvosto kuusi. Keskusta-alueiden ulkopuolelle sijoittuvia, merkitykseltään vähintään seudullisia vähittäiskaupan suuryksiköitä tarkoittavia km-merkintöjä kaavoissa oli yhteensä 103. Niistä jätettiin vahvistamatta 20 merkintää.

Korkeimman hallinto-oikeuden vuonna 2003 tekemä päätös on ollut ympäristöministeriön päätöksenteon lähtökohtana myöhemmissä maakuntakaavojen vahvistuspäätöksissä (KHO:2003:60). Ympäristöministeriö oli jättänyt vahvistamatta maakuntakaavan aluevarauksen keskustatoimintojen alueelle (merkintä C), jolle oli kaavaselostuksen mukaan tarkoitus sijoittaa vireillä ollut kauppakeskushanke. Hanke olisi käsittänyt päivittäistavaran (hypermarket) ja paljon tilaa vaativaa erikoistavaran kauppaa. Maakuntakaavassa osoitetulle keskustatoimintojen alueelle oli selvitysten mukaan tarkoitus sijoittaa uusi vähittäiskaupan suuryksikkö, mutta ei sen sijaan varsinaisia keskustatoimintoja. Päätöksen mukaan keskustatoimintojen aluevarausmerkintää ei voitu käyttää vain siinä tarkoituksessa, että vähittäiskaupan suuryksikön sijoittaminen alueelle tulisi sallituksi. Korkein hallinto-oikeus katsoi, ettei ympäristöministeriön päätöstä ollut syytä muuttaa, joten ministeriön päätös jäi pysyväksi. Korkeimman hallinto-oikeuden päätöksessä on laajat perustelut ympäristöministeriön päätös mukaan lukien.

Vuonna 2010 ympäristöministeriö on jättänyt vahvistamatta vähintään seudullisia, keskusta-alueiden ulkopuolelle sijoittuvia vähittäiskaupan suuryksiköiden merkintöjä Uudenmaan (4), Etelä-Savon (4) ja Kymenlaakson (1) maakuntakaavoissa vastaavilla perusteilla. Korkein hallinto-oikeus ei ole antanut niistä vielä päätöksiään.

Talousvaliokunnan kuulemisissa on arvioitu kriittisesti maakuntakaavan alistamista ympäristöministeriön vahvistettavaksi ja ministeriön perusteita, kun kaava on jätetty vahvistamatta. Talousvaliokunta esittää, että kaavan vahvistamista arvioidessaan ympäristöministeriön on otettava huomioon hankkeen seudulliset ja paikalliset vaikutukset, kuten hankkeen työllistämisvaikutukset, ohikulkuliikenteen ja matkailijoiden palvelutarpeet sekä työssäkäyntialueet ja työmatkaliikenne.

Talousvaliokunta korostaa, että ympäristöministeriön on käytettävä kaavaa vahvistaessaan oikeusharkintaa. Jos kaava sisällöltään täyttää lain vaatimukset ja hyväksymispäätös on lain mukainen, ympäristöministeriöllä ei ole harkintavaltaa, vaan kaava on vahvistettava. Laki sallii sen, että maakuntakaavaan voidaan vahvistettaessa tehdä oikaisunluonteisia korjauksia ja maakunnan suostumuksella vähäisiä muutoksia. Muutoksista on kuultava niitä, joita muutokset koskevat. Maankäyttö- ja rakennuslain 66 §:n mukaan maakuntakaavaa valmisteltaessa on oltava yhteydessä ympäristöministeriöön ja elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukseen. Niiden sekä maakunnan liiton kanssa on järjestettävä neuvottelu kaavan laadintaan liittyvien valtakunnallisten tavoitteiden ja muiden keskeisten tavoitteiden selvittämiseksi. Viranomaisneuvotteluja on järjestettävä myös muuta kaavaa valmisteltaessa. Laki antaa mahdollisuudet ja suorastaan velvoittaa vuorovaikutukseen kaavoituksessa.

Talousvaliokunta pitää tärkeänä, että maakuntakaavaa valmisteltaessa tehdään huolellisesti kaikki lain vaatimat selvitykset, otetaan huomioon aiemmat ympäristöministeriön ja valtioneuvoston ratkaisut ja korkeimman hallinto-oikeuden päätökset ja käydään viranomaisneuvottelut. Ympäristöministeriön on vahvistettava maakuntakaava, jos se ja hyväksymispäätös täyttävät laissa säädetyt vaatimukset.

Hallituksen esityksessä ei ehdoteta muutettavaksi maakuntakaavan hyväksymis- ja vahvistamismenettelyä. Jos siihen halutaan muutoksia, siitä on annettava uusi hallituksen esitys. Valiokunta huomauttaa, että maankäyttö- ja rakennuslain 3 luvussa säädetään valtakunnallisista alueidenkäyttötavoitteista. Tavoitteista päättää valtioneuvosto. Laissa säädetään myös kaavahierarkiasta, kaavojen valmistelusta, hyväksymisestä ja vahvistamisesta sekä oikeussuojajärjestelmistä. Jos lainsäädäntöä joltakin osin haluttaisiin muuttaa, muutosehdotuksia olisi tarkasteltava myös siltä kannalta, kuinka ne soveltuvat kokonaisuuteen.

Käsiteltävänä olevalla hallituksen esityksellä täsmennetään vähittäiskaupan sijainnin ohjausta. Kun ympäristöministeriön maakuntakaavan vahvistamisvalta on sidottua oikeusharkintaa, uusilla säännöksillä ohjataan myös ympäristöministeriön päätöksentekoa nykyistä täsmällisemmin.

Vähittäiskaupan suuryksikkö

Hallituksen esityksen, kuten voimassa olevan lainkin, mukaan vähittäiskaupan suuryksiköllä tarkoitetaan yli 2 000 kerrosneliömetrin suuruista vähittäiskaupan myymälää. Uusi laki koskisi myös paljon tilaa vievää erikoiskauppaa, jota nykyinen laki ei koske. Merkitykseltään seudullisen suuryksikön koon alaraja tulee esittää maakuntakaavassa. Enimmäismitoitus on osoitettava riittävällä tarkkuudella. Tuon kerrosneliömetrimäärän alittaville seudullisille ja paikallisille hankkeille ei tarvitse osoittaa aluetta maakuntakaavassa, vaan niiden sijoittamisesta päättävät kunnat yleis- ja asemakaavoissaan.

Lakiehdotuksen mukaan vähittäiskaupan yli 2 000 kerrosneliömetrin suuryksiköiden ensisijainen sijoituspaikka on keskusta-alue, ellei muu sijainti kaupan laatu huomioon ottaen ole perusteltua. Jos tällainen merkitykseltään seudullinen suuryksikkö sijoitetaan keskusta-alueen ulkopuolelle, sen sijoituspaikka on osoitettava maakuntakaavassa.

Keskustatoimintojen alue merkitään kaavassa. Esityksen perustelujen mukaan keskustatoimintojen alueiden määrittelyn ja käytön selkeyttäminen edellyttää ympäristöministeriön kauppaa koskevien ohjeiden ja oppaiden uudistamista.

Suuryksikön kokoraja tulisi koskemaan myös paljon tilaa vaativaa erikoistavaran kauppaa, kuten auto-, huonekalu- ja rakennustarvikekauppaa. Talousvaliokunta pitää kaupan toimialaerottelun poistamista perusteltuna, koska toimialaliukumien johdosta erikoiskaupan ja muun vähittäiskaupan erottelu on tulkinnanvaraista. Erottelun poistamisella vältetään tulkintaongelmista mahdollisesti johtuvia seurauksia, mm. valitusprosesseja.

Talousvaliokunta ehdottaa, että kokoraja nostetaan 4 000 kerrosneliömetriin, kun sääntely tulee koskemaan kaikkia vähittäiskaupan suuryksiköitä tilaa vievä erikoiskauppa mukaan lukien ja kaikki kaupan toimialat tulevat sijainninohjauksen piiriin. Vähittäiskaupan suuryksikkö voitaisiinkin sijoittaa keskusta-alueen ulkopuolelle silloin, kun se on perusteltua mm. laajan tonttitarpeen vuoksi. Tehokas logistiikka puoltaa tiettyjen kaupanalojen ja liikenneväylien puutteiden vuoksi myös muiden suuryksiköiden sijoittamista muualle kuin keskustaan. Vähittäiskaupan suuryksiköitä on käytännössä vaikeaa tai mahdotonta sijoittaa valmiiksi rakennetulle keskusta-alueelle. Maakuntakaavassa on osoitettava merkitykseltään seudullisen suuryksikön sijoituspaikka. Maakuntakaavassa ei merkitä paikallisia, yhtä kuntaa koskevia aluevarauksia, vaikka suuryksikön koko ylittäisi laissa säädetyn rajan.

Neliömäärän korottamisen vaihtoehtona talousvaliokunta esittää harkittavaksi, että vähittäiskaupan suuryksikön alaraja hyväksytään hallituksen esityksen mukaisena eli yli 2 000 kerrosneliömetrinä ja että selkeästi määriteltävän paljon tilaa vaativan erikoiskaupan, kuten auto- ja huonekalukaupan, alarajaksi säädetään 4 000 kerrosneliömetriä. Jos ympäristövaliokunnassa päädytään tällaiseen ratkaisuun, sääntely on pyrittävä muotoilemaan niin yksiselitteiseksi, ettei toimialaliukumilla vesitetä uutta, eritasoista neliörajasääntelyä.

Lakiehdotuksen mukaan maakuntakaavassa tulee esittää merkitykseltään seudullisen vähittäiskaupan suuryksikön alaraja. Alaraja voi olla laissa säädettävää korkeampi. Enimmäismitoitus on osoitettava riittävällä tarkkuudella. Enimmäismitoituksen rajoissa voidaan toteuttaa useita kauppapaikkoja, joihin voi sijoittua keskenään kilpailevaa tarjontaa.

Ympäristöministeriö toteaa, että enimmäismitoituksen myötä voidaan nykyistä paremmin arvioida vähittäiskaupan suuryksiköiden vaikutukset kaupan seudulliseen palveluverkkoon ja turvata esimerkiksi keskustojen kaupan palvelujen säilyminen myös tulevassa palvelurakenteessa.

Talousvaliokunta toteaa, että nuo ovat tärkeitä näkökohtia, jotka on pidettävä mielessä kaavaprosesseissa. Kaavoitus ohjaa ympäristön käyttöä, rakentamista ja palveluverkon kehitystä pitkälle tulevaisuuteen. Väestön muuttuvat tarpeet on pyrittävä ennakoimaan mahdollisimman hyvin niin, että myös lähipalveluille jää tulevaisuudessa elintilaa.

MRL:n 25 §:ssä todetaan selkeästi, että maakuntakaavassa osoitetaan aluevarauksia vain siltä osin ja sillä tarkkuudella kuin alueiden käyttöä koskevien valtakunnallisten tai maakunnallisten tavoitteiden kannalta taikka useamman kuin yhden kunnan alueiden käytön yhteensovittamiseksi on tarpeen. Maakuntakaavassa ei siis osoiteta paikallisia, vain yhtä kuntaa koskevia varauksia myöskään vähittäiskaupan suuryksiköille.