Ehdotuksen tavoitteet ja keskeiset ehdotukset Suomen näkökulmasta
Ehdotuksen tavoitteena on vahvistaa kuluttajien asemaa säätämällä ns. edustajakanteista kuluttajien etujen suojaamiseksi. Direktiivissä säädettäisiin menettelystä, jossa edustaja voi nostaa kanteen tuomioistuimessa tai esittää vastaavan vaatimuksen kuluttajakollektiivin puolesta viranomaisissa. Kyse olisi siten ryhmäkanteen tyyppisestä instrumentista, josta Suomessa on tällä hetkellä säädetty ryhmäkannelaissa.
Ehdotetussa muodossaan uudistus merkitsisi Suomen näkökulmasta tiettyjä periaatteellisesti ja käytännöllisesti merkittäviä muutoksia nykyiseen ryhmäkannejärjestelmään. Ensinnäkin ehdotus merkitsisi kanneoikeuden merkittävää laajentamista nykyisestä. Voimassa olevan lain mukaan ainoastaan kuluttaja-asiamies voi panna vireille ryhmäkanteen ja käyttää siinä asianosaisena puhevaltaa. Ehdotuksen mukaan kanneoikeus laajenisi: kanteita saisivat panna vireille ns. oikeutetut yksiköt (qualified entities), joita olisivat paitsi viranomaiset myös kuluttajien etua edustavat järjestöt, joiden tulisi täyttää tietyt direktiivissä asetetut vaatimukset.
Direktiivi kattaisi lukuisia eri aloja, kuten tietosuoja-, rahoituspalvelu-, matkustus- ja matkailu-, energia-, televiestintä- ja ympäristöalan. Direktiivin soveltamisala määrittyisi ehdotukseen sisältyvän, 59 EU-lainsäädäntöinstrumenttia kattavan säädösluettelon kautta. Ehdotus merkitsisi Suomen näkökulmasta tietyiltä osin ryhmäkanteen soveltamisalan laajentamista. Tällä hetkellä Suomen ryhmäkannelakia sovelletaan kuluttaja-asiamiehen toimivallan mukaisessa laajuudessa kuitenkin niin, ettei sitä sovelleta arvopaperimarkkinalaissa (495/1989) tarkoitetun arvopaperin liikkeeseenlaskijan tai julkisen ostotarjouksen tekijän menettelyä koskevassa riita-asiassa.
Ehdotuksen ongelmakohdista
Oikeusperusta.
Ehdotuksen oikeusperustaksi on valittu ainoastaan sisämarkkinoiden toimivuutta koskeva Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 114 artikla. Talousvaliokunnan asiantuntijakuulemisessa on tuotu esille huolenaiheita ehdotetun oikeusperustan riittävyydestä. Myös valtioneuvoston kannassa on arvioitu, että ehdotuksen perustaminen myös SEUT 81 artiklaan olisi ollut perusteltua siitä näkökulmasta, että vahingonkorvausta koskevat riita-asiat käsitellään kaikissa jäsenvaltioissa yleisissä tuomioistuimissa riita-asian käsittelystä säädetyssä järjestyksessä. Talousvaliokunta pitää tarpeellisena arvioida esitetyn oikeusperustan riittävyyttä ehdotuksen jatkovalmistelun yhteydessä.
Soveltamisala.
Edustajakanteen voisi nostaa asiassa, jossa elinkeinonharjoittaja on toiminut direktiivin liitteessä I lueteltujen lainsäädäntöinstrumenttien vastaisesti siten, että toiminta vahingoittaa tai voisi vahingoittaa kuluttajien yhteisiä etuja. Ehdotettu soveltamisala on herättänyt kriittistä huomiota sekä laajuutensa että ehdotetun sääntelytavan luoman oikeusepävarmuuden vuoksi. Kaikki ehdotuksessa mainitut 59 säädöstä eivät suoraan koske elinkeinonharjoittajien ja kuluttajien välisiä suhteita, ja on osin epäselvää, millä tavoin ne koskevat kuluttajien etuja. Lisäksi tällainen säätelytapa voi johtaa päällekkäisyyteen lueteltuihin säädöksiin sisältyvien muiden oikeussuojakeinojen vuoksi.
Yhteensovittaminen kansallisten järjestelmien kanssa.
Kuluttajansuojan toimivuuden kannalta on ratkaisevaa, miten kansallisen ja EU-tason kuluttajansuojan sääntely ja toimeenpano saadaan yhteensovitettua. Tämä on keskeistä myös arvioitaessa nyt ehdotetun sääntelyn oikeutusta. Käsiteltävänä olevassa ehdotuksessa on lukuisia elementtejä, joiden yhteentoimivuus kansallisten järjestelmien kanssa on epäselvää. Erityisesti ehdotettu sovintoratkaisujen vahvistaminen tuomioistuimessa voisi heikentää pohjoismaisen kuluttaja-asiamiesjärjestelmän toimivuutta. Tuomioistuimen ulkopuolisten sovintoratkaisujen vahvistaminen on myös vaikeasti sovitettavissa tuomioistuimen tehtäväksi. Vaikka ehdotuksessa on pyritty korostamaan neuvottelujen merkitystä kollektiivisten kuluttajakysymysten ratkaisutapana, esitetty sääntelytapa voi tosiasiassa vähentää kannustimia sovintoratkaisuihin, hidastaa menettelyä ja rasittaa tuomioistuimia.
Talousvaliokunta kiinnittää lisäksi huomiota mahdollisiin tuomioistuinten riippumattomuutta koskeviin ongelmiin, jotka liittyvät ehdotukseen siitä, että hallintoviranomaisten tai tuomioistuinten lainvoimainen ratkaisu EU-lainsäädännön ja kuluttajien yhteisten etujen rikkomisesta sitoisi kansallisia tuomioistuimia niiden käsitellessä myöhemmin rikkomisen johdosta vaadittavaa hyvitystä. Talousvaliokunta viittaa tältä osin lakivaliokunnan lausunnossaan (LaVL 15/2018 vp — U 31/2018 vp) esittämään arvioon.
Kokoavia huomioita
Talousvaliokunta pitää tärkeänä kehittää ja yhtenäistää kuluttajansuojan sääntelyä EU-tasolla kuluttajien aseman vahvistamiseksi. Tämä koskee sekä kuluttajansuojaan liittyviä aineellisia että prosessuaalisia säännöksiä. Markkinoilla ilmenevät kuluttajansuojaongelmat ovat yhä useammin luonteeltaan rajat ylittäviä, ja yhtenäinen ja tehokas kuluttajansuoja on keskeinen osa toimivien sisämarkkinoiden rakentamista. Tältä kannalta valiokunta pitää ehdotetun sääntelyn taustalla olevia tavoitteita kannatettavina.
Nyt ehdotetussa muodossaan ehdotus kuitenkin sisältää lukuisia vaikutuksiltaan epäselviä ja kansalliseen kuluttajansuoja- ja tuomioistuinjärjestelmään vaikeasti soveltuvia elementtejä. Valiokunta suhtautuu sen vuoksi ehdotukseen tässä vaiheessa varauksellisesti ja pitää keskeisenä, että edellä kuvatut, erityisesti ehdotuksen soveltamisalaan ja yhteentoimivuuteen kansallisten järjestelmien kanssa liittyvät kysymykset saadaan ratkaistua ehdotusta koskevissa jatkoneuvotteluissa.