Perustelut

Lähtökohta

Valtioneuvoston tapaan talousvaliokunta pitää tärkeänä, että EU toimii yhtenäisesti rahoitusmarkkinatilanteen vakauttamiseksi. Näitä toimia tarvitaan niin EU:n omien kuin kansainvälistenkin rahoitusmarkkinoiden normalisoimiseksi.

Valiokunta pitää sekä puheenjohtajamaan että komission yksittäisiä kehittämisehdotuksia sinänsä hyvinä, mutta katsoo valtioneuvoston kantaa vastaavalla tavalla, että jatkokehittämisen pohjaksi tarvitaan analysoitu ja esitettyä laajempi näkemys nykytilanteeseen johtaneista syistä ja keinoista välttää vastaava tilanne tulevaisuudessa.

Valiokunnan asiantuntijakuulemisessa on tuotu esille erilaisia syitä kriisin synnylle. Perussyistä on ollut yhteneväinen näkemys, mutta syiden ryhmityksissä ja painotuksissa on eroavaisuuksia. Valiokunta nostaa tässä esille kolme keskeistä osa-aluetta, jotka ovat monilta osin sidoksissa toisiinsa. Ne liittyvät makrotalouspolitiikkaan, markkinoiden läpinäkyvyyteen sekä sääntelyyn ja valvontaan.

Makrotalouspolitiikka

Vaikka kriisin synty on ollut monen tekijän summa, voidaan epäonnistunutta makrotalouspolitiikkaa pitää perustellusti globaalin kriisin pääsyynä. Subprime-luotot olivat viimeinen pisara jo pitkään jatkuneeseen kansantalouksien ylivelkaantumiseen. Tätä kehitystä ovat edistäneet alhainen ja vakaa korkotaso sekä inflaatio. Kohtuuhintaista likviditeettiä on ollut runsaasti markkinoilla, mikä on ruokkinut riskinottoa suuremman tuoton toivossa. Uudet riskipitoisemmat rahoitusinstrumentit ovat osa tätä kehitystä. Niiden sisältöä ja keskinäistä suhdetta ei tunnettu kunnolla. Esimerkiksi aiemmin sijoitustoiminnassa tappioita tasannut riskin hajauttaminen ei uusien instrumenttien osalta enää toiminut tehokkaasti riskien aiemmasta poikkeavan korrelaation vuoksi. Tappiot ovatkin levinneet nyt erittäin laajalle globaalitalouteen.

Valiokunta katsoo, että vastaavanlaisen talouksien ylivelkaantumisen estäminen ei onnistu pelkästään sääntelyä ja valvontaa lisäämällä. Tämänkaltaisten luottokuplien välttäminen edellyttää tehokasta raha- ja finanssipolitiikkaa, jossa korkotason sääntely on tehokkaimpia instrumentteja. Haasteen makrotalouspoliittisille oikea-aikaisille toimille luo erityisesti rahoitusmarkkinoiden integroituneisuus ja päätöksentekoa tukevan oikea-aikaisen ja riittävän kattavan tiedon saanti. Yhden kansantalouden toimin kuplan syntymistä ei voida estää, mikäli halpaa rahaa on helposti saatavissa muualta. Tarvetta on tältäkin osin nykyistä laajemmalle kansainväliselle yhteistyölle.

Läpinäkyvyys

Ideaalitilanteessa markkinoiden tulisi toimia siten, että ne rankaisevat liiallisesta riskinotosta. Näin ei ole nyt tapahtunut vaan markkinakuri (market discipline) on toiminut huonosti. Sen paremmin sijoittajilla, tallettajilla kuin varsinaisilla rahalaitoksillakaan ei ole ollut riittävää tietoa otetun riskin laajuudesta ja luonteesta. Tältäkin osin ensisijaisessa asemassa on luotettavan ja oikea-aikaisen informaation saanti.

Talousvaliokunta katsoo, että niin G20-toimenpideohjelmassa kuin edellä mainituissa EU:n asikirjoissa on nostettu esille useita keskeisiä riskin hallintaan ja samalla markkinoiden läpinäkyvyyden lisäämiseen liittyviä jatkoselvitystarpeita. Huomiota on kiinnitetty mm. vipurahastojen (hedge funds) ja yksityisten pääomasijoitusrahastojen (private equity funds) sääntelyyn sekä kirjanpito- ja tilinpäätösstandardien jatkokehittämiseen.

Rahoitusmarkkinoiden läpinäkyvyyden lisäämistä tarvitaan paitsi globaalien rahoitusmarkkinoiden, yksittäisen kansantalouden ja sijoitustoiminnan riskien arvioinnin perustaksi myös luottolaitosten välisen luottamuksen lisäämiseksi. Finanssikriisi on osoittanut, että pankkien välisen luottamuksen häiriintyminen voi johtaa merkittäviin ongelmiin interbank-markkinoilla ja haavoittaa näin koko rahoitusjärjestelmää.

Sääntely ja valvonta

Huomattava osa rahoitusmarkkinoista on edelleen sääntelyn ja valvonnan ulkopuolella (esim. hedge fundit ja osin myös investointipankit). Tältä osin on tarvetta sääntelyn ja valvonnan katteen laajentamiseen. Toisaalta on tarve myös tarkoin analysoida, miksi jo olemassa oleva sääntely ja siihen liittyvä valvonta eivät kaikilta osin ole toimineet oletetulla tavalla.

Yhtenä jatkokehittämiskohteena on aiheellista nostaa esille vakavaraisuussääntelyn jatkokehittäminen ja erityisesti Basel II -sääntelyyn liittyvä prosyklisyys-ongelma. Nykyinen sääntely johtaa tilanteeseen, jossa pankin vakavaraisuus paranee "automaattisesti" nousukaudella voittojen kasvattaessa omaa pääomaa. Pankki voi tällöin kasvattaa luotonantoaan ilman, että sen tarvitsee lisätä osakepääomaansa. Laskusuhdanteessa, voittojen huvetassa tai muuttuessa tappioiksi, pankki joutuu leikkaamaan luotonantoaan vakavaraisuuden säilyttämiseksi. Mikäli riskipuskurit ovat pienet, saattaa tilanne johtaa nopeisiin muutoksiin rahoituksen saannissa ja sen hinnassa. Onkin syytä tarkoin analysoida, miten prosyklisyyttä voitaisiin paremmin hallita. Yhtenä vaihtoehtona on nostettu esille nykyisen 8 prosentin vakavaraisuusvaatimuksen nostaminen, jotta taso vastaisi paremmin luottolaitosten nykyistä riskinottoa.

Esille on tuotu myös vasta käyttöönotettu IFRS-tilinpäätösstandardin mukainen uudistus, joka perustuu markkina-arvojen käyttöön taseessa. Uudistus on lisännyt tilinpäätöstietojen läpinäkyvyyttä, mutta luonut toisaalta tulokseen epävakautta markkina-arvojen heilahdellessa ennakoimattomasti. Riskipuskureiden merkitys korostuu myös tältä osin.

Finanssikriisin alkuvaiheessa käsiteltiin paljon luottoluokituslaitosten roolia markkinariskien hallinnassa. Ne ovat merkittävässä asemassa esimerkiksi Basel II:een liittyvän vakavaraisuuden arvioinnissa. On syytä tarkoin harkita, mitä luottoluokittajilta jatkossa edellytetään niin neutraliteetin kuin osaamisenkin osalta. Julkisuudessa on myös perustellusti kyseenalaistettu luottoluokittajien rooli toisaalta uusien rahoitusinstrumenttien kehittäjinä ja niiden käyttöön liittyvien riskien arvioijina.

Rajat ylittävän (niin EU-maiden kuin EU:n ja kolmansien maiden) valvonnan kehittäminen on yksi jatkotyön suuria haasteita. Valiokunta on käsitellyt valvontaan liittyviä kysymyksiä useissa kuluvan syksyn aikana antamissaan lausunnoissa (esim. TaVL 24/2008 vp ja TaVL:t 35—37/2008 vp) ja viittaa tältä osin niissä oleviin kannanottoihinsa. Pelkkä valvontayhteistyön lisääminen ei kuitenkaan riitä, vaan tulee pystyä varmistamaan, että eri maiden valvojat noudattavat valvonnassa yhtenäisiä perusperiaatteita.

Valtioneuvoston kirjelmässä nostetaan esille myös ns. varhaisvaroitusindikaattoreiden (early warning) kehittäminen. Tähän liittyvää työtä on erityisesti kansainvälisen Valuuttarahaston (IMF) toimesta tehty jo useita vuosia. Indikaattoreiden luotettavuus ja tätä kautta käytettävyys ei kuitenkaan ole vielä riittävällä tasolla. Tälläkin saralla on siis tarvetta kansainväliselle jatkotyölle.

Jatkotyö

Finanssikriisi on osoittanut, kuinka haavoittuvia kansantaloudet ovat rahoitusmarkkinoiden häiriöille. Vaikutukset johtuvat markkinoiden globaalista ja hyvin integroituneesta luonteesta. Finanssikriisejä ei voida tulevaisuudessakaan estää, mutta niiden vaikutuksia voidaan pyrkiä hillitsemään ja rajaamaan nykyistä paremmin.

EU:n valmisteluasiakirjoissa sekä G20-toimenpideohjelmassa on yksilöity useita jatkoanalysoinnin ja -kehittämisen osa-alueita. Valiokunta pitää tärkeänä, että selvitykset ja kehittämistoimet tehdään tiiviissä kansainvälisessä yhteistyössä ja tarkoin harkitaan, mitä keinoja yksittäisen tilanteen korjaamiseen on tarkoituksenmukaisinta käyttää. Valtioneuvoston tapaan valiokunta katsoo, ettei sääntelyn lisääminen ole välttämättä oikea ratkaisu kaikkiin ongelmiin. Tulee harkita, mitä kannattaa säännellä ja, jos säännellään, niin miten säännellään. On myös syytä ottaa huomioon, että markkinat toimivat usein lainsäätäjää nopeammin ja innovatiivisemmin.

Niin EU:n esille nostamat kuin G20-ryhmänkin esitykset kansainvälisen finanssiarkkitehtuurin kehittämisestä liittyvät monilta osin edellä valiokunnan esilletuomiin kysymyksiin. Kansainvälisellä foorumilla jatkotyötä tehdään G20-ryhmän vetovastuulla. Tavoitteena on lisätä maiden välistä yhteistyötä ja koordinaatiota G20-julistuksessa todettujen lyhyen ja keskipitkän aikavälin hankkeiden toteutuksessa ja turvata kansainvälisiltä rahoituslaitoksilta, erityisesti IMF:ltä, saatavan rahoituksen jatkuminen.

IMF:n kyky vastata maksutaseongelmiin ajautuneen yksittäisen jäsenmaan rahoitustarpeisiin on rajallinen. Maksutasekriisit eivät välttämättä enää synny perinteisellä tavalla vaihtotaseen kautta, vaan myös pääomaliikkeiden volyymin rajut heilahtelut saattavat synnyttää niitä. Valuuttarahaston likviditeetti oli marraskuun lopussa noin 160—200 miljardia USD:a. Rahaston nk. kiintiöpääoman lisäksi sillä on käytettävissä kaksi lisärahoitusinstrumenttia (General Arrangements to Borrow eli GAB ja New Arrangements to Borrow eli NAB). Molempien järjestelyjen yhteenlasketut varat ovat runsaat 50 miljardia USD:a. Tarvittavien rahoitusvolyymien muutosta kuvaa esimerkiksi Islannin lainajärjestely. Kun IMF-rahoituksen periaatteena on ollut, että maa voi velkaantua rahastolle enintään kolme kertaa maksamansa kiintiön verran, on Islannin saama luotto noin 11-kertainen maan maksukiintiöön verrattuna. Rahaston nykyisen pääoman puitteissa ei kyetä vastaamaan maailmanlaajuiseen finanssikriisiin.

Vaikka kansainvälisen rahoitusjärjestelmän hallintamekanismit ovat kauppajärjestelmää monisäikeisemmät, on niissä myös useita yhtäläisyyksiä. Keskeisenä erona on järjestelmien globaali hallinta. Kansainvälisen kaupan vapautuessa on pidetty tärkeänä kehittää yhteisiä pelisääntöjä Maailman kauppajärjestö WTO:n puitteissa. Rahoitusmarkkinoilla ei ole kyetty vastaavanlaiseen kehitykseen, vaan hallinta on jakaantunut usean kansainvälisen instituution (kuten Maailmanpankki, IMF, OECD ja kansainvälinen vakausfoorumi FSF) kesken. Näin siitäkin huolimatta, että rahoitusmarkkinoiden rajat ylittävä ja verkottunut luonne ja tätä kautta myös häiriöiden vaikutukset ja laajuus edellyttäisivät huomattavasti systemaattisempaa kansainvälisten hallintamekanismien kehittämistä. G7/8-ryhmän laajentuminen G20-ryhmäksi ja jälkimmäisen toimenpideohjelmaan sisältynyt kehotus laajentaa FSF:n jäsenpohjaa ovat askel oikeaan suuntaan.

Valiokunta katsoo, että on aiheellista selvittää mahdollisuudet nykyistä keskitetymmälle, jäsenpohjaltaan kattavalle ja läpinäkyvämmälle kansainvälisten rahoitusmarkkinoiden hallinnalle. Kriisi on osoittanut, että kansainvälisiä koordinoituja toimia kyetään, ainakin keskuspankkitasolla, tekemään, kun tarve niitä edellyttää. Nykytilanteen, jossa on nähty, että jo yrityskin vakauttaa markkinoita edellyttää keskeisten toimijoiden yhteisiä samanaikaisia toimia, voisi kuvitella luovan hyvän pohjan nykyistä keskitetymmälle kansainvälisten finanssimarkkinoiden kehittämiselle. Edellä mainitussa puheenjohtajamaan asiakirjassa ajatusta viedään jo eteenpäin esittämällä IMF:lle nykyistä keskeisempää roolia. Vaikka G20-työohjelmassa linjaukset ovat tältä osin huomattavasti maltillisempia, talousvaliokunta katsoo, että kansainväliseen keskusteluun tulee nykyistä voimakkaammin nostaa esille ajatus Bretton Woods -instituutioiden uudistamisesta ja selvittää mahdollisuudet "rahoitusmarkkinoiden WTO:n" perustamiselle. Esimerkiksi G20-työohjelma osoittaa, että laajaa yhteistyötä edellyttävää jatkotyötä on runsaasti tarjolla niin lyhyelle kuin pitkällekin aikavälille.