Ehdotuksen tausta ja tavoitteet
Euroopan komission 22.11.2023 metsien seurantakehyksestä antaman asetusehdotuksen tavoitteena on varmistaa esimerkiksi ilmastoon ja luonnon monimuotoisuuteen liittyvien toimien sekä kriisitoimien vaikutusten johdonmukainen ja laadukas seuranta metsiä koskevien EU-tavoitteiden ja poliittisten päämäärien toteutumisen näkökulmasta. Ehdotuksella pyritään tukemaan metsiin suoraan tai välillisesti vaikuttavien EU:n politiikkatoimien johdonmukaista ja tehokasta täytäntöönpanoa ympäristön- ja luonnonsuojelun, ilmaston, katastrofien ja riskien vähentämisen sekä energian ja biotalouden aloilla. Ehdotuksen tavoitteena on myös parantaa riskiarviointia ja -valmiutta, tukea maankäyttäjien ja viranomaisten näyttöön perustuvaa päätöksentekoa sekä edistää tutkimusta ja innovointia.
Ehdotus perustuu EU:n vuoteen 2030 ulottuvaan metsästrategiaan, ja siinä määritellään useiden EU:n politiikkatoimien toteutumisen seurannan kannalta tärkeitä indikaattoreita ja mittareita sekä pyritään parantamaan niiden kattavuutta ja käytettävyyttä. Ehdotuksen näkökulmasta keskeisiä politiikkatoimia ovat esimerkiksi EU:n biodiversiteettistrategian, LULUCF-asetuksen, metsäkatoasetuksen, biotalousstrategian ja uusiutuvaa energiaa koskevan direktiivin mukaiset toimet.
Talousvaliokunta pitää valtioneuvoston tavoin tärkeänä asetusehdotuksen yleisiä tavoitteita metsätuhojen ehkäisemisestä ja näyttöön perustuvan päätöksenteon mahdollistamisesta keskeisten EU:n politiikkatoimien täytäntöönpanossa. Valiokunta korostaa, että jatkovalmistelussa tulee huomioida, että metsäpolitiikka kuuluu kansalliseen toimivaltaan, vaikka metsät ja niitä koskevat toimenpiteet ovat merkityksellisiä myös useiden ilmastoa sekä ympäristön- ja luonnonsuojelua koskevien EU:n politiikkatoimien näkökulmasta. Talousvaliokunta kiinnittää huomiota erityisesti seuraaviin kysymyksiin:
Keskeisten ehdotusten arviointia
Seurantakehyksen mukaiset määritelmät ja indikaattorit sekä niiden merkitys datan keräämisen ja käyttämisen näkökulmasta
Useissa asiantuntijalausunnoissa todetaan, että eräät ehdotuksen mukaiset määritelmät ja indikaattorit eivät ole riittävän selkeitä. Erityisesti metsäyksikköä (Forest Unit) ja seuranta-aluetta (Monitoring site) koskevat määritelmät mahdollistavat asiantuntijalausuntojen mukaan ristiriitaiset tulkinnat ehdotuksen nojalla kerättävästä tiedosta. Kyseiset määritelmät ovat keskeisiä erityisesti asetusehdotuksen II ja III liitteiden mukaan raportoitavien metsätietojen tulkinnassa.
Asiantuntijalausunnoissa todetaan myös, että ehdotus sisältää laajan listauksen eri indikaattoreista ja mittareista, mutta ei riittävän selkeitä ja kattavia kuvauksia niiden käyttötarkoituksista. Talousvaliokunta viittaa saamiinsa asiantuntijalausuntoihin ja pitää erittäin tärkeänä, että ehdotuksesta käy selvästi ilmi, mihin tarkoituksiin sen nojalla kerättäviä tietoja käytettäisiin ja miten tietoja on tarkoitus jatkojalostaa. Tältä osin valiokunta kiinnittää erityistä huomiota ehdotuksen 8 artiklaan, jossa säädetään komission ja jäsenmaiden velvollisuudesta kerätä vaiheittain asetusehdotuksen liitteessä III lueteltuja metsiä koskevia lisätietoja, joiden tarkka sisältö määriteltäisiin myöhemmin asetuksen nojalla annettavissa täytäntöönpanosäädöksissä. Valtioneuvoston kirjelmän mukaan liitteen III mukaiset tiedot olisivat monelta osin uusia ja niiden tuottaminen vaatisi paljon kehitystyötä. Talousvaliokunta suhtautuu kriittisesti liitteen III mukaisten tietojen keräämiseen ja toteaa, että ehdotuksen perusteella tulee kerätä vain sellaisia tietoja, joilla on selkeästi määritelty käyttötarve ja käyttökohde. Näin voidaan varmistaa, että ehdotuksen mukaiset velvoitteet ovat ennakoitavia eivätkä aiheuta jäsenmaille ja muille toimijoille ylimääräisiä kustannuksia ja tarpeetonta hallinnollista taakkaa.
Ehdotuksen mukaan tiedot kerättäisiin avoimeen rekisteriin. Useissa lausunnoissa kiinnitetään huomiota siihen, että joidenkin ehdotuksen mukaisten indikaattorien hyödyntäminen edellyttää tietoja, joita ei saa jakaa kolmansille osapuolille ilman metsänomistajan suostumusta. Näitä ovat esimerkiksi yksittäisiä metsiköitä koskevat kuviokohtaiset tiedot metsien rakennepiirteistä ja koealojen sijainnista. Myös luonnonsuojeluun liittyvät tavoitteet voivat vaarantua, jos liian yksityiskohtaisia tietoja erityisistä luontokohteista on avoimesti saatavilla. Lisäksi ehdotuksessa tulee selkeyttää, miltä osin metsien tilan seurantaa koskevia tietoja on pidettävä sellaisina tutkimus- ja tilastotietoina taikka liikesalaisuuksina, jotka ovat julkisuuslain mukaan salassa pidettäviä. Valiokunta pitää myös tärkeänä, että tietojen keräämisessä ja niiden jakamisessa huomioidaan jäsenmaiden sisäiseen ja ulkoiseen turvallisuuteen liittyvät näkökohdat.
Tietojen keräämisessä hyödynnettävät menetelmät
Asetusehdotuksen mukaan metsädatan kerääminen tapahtuisi suurelta osin karttapohjaisen satelliittidatan avulla. Valtioneuvoston kirjelmässä ja useissa asiantuntijalausunnoissa yleisellä tasolla tuetaan uusien menetelmien kehittämistä ja hyödyntämistä osana EU:n seurantakehikkoa. Lähes kaikissa asiantuntijalausunnoissa kuitenkin todetaan, että komission keräämät karttapohjaiseen dataan perustuvat tiedot ovat ainakin joidenkin keskeisten ehdotuksen mukaisten käyttötarkoitusten näkökulmasta liian epätarkkoja. Sen vuoksi myös jäsenvaltioita koskevaa tilastotietoa ja muita tiedonkeruutapoja tulisi hyödyntää laajemmin.
Talousvaliokunta toteaa, että metsien seurantajärjestelmään perustuvan tiedon on oltava laadukasta, totuudenmukaista ja luotettavaa, koska järjestelmä on tarkoitettu useiden tahojen käyttöön sekä käytettäväksi laajasti muun muassa tutkimuksessa, seurannassa ja markkinaehtoisessa toiminnassa. Valiokunta katsoo useiden asiantuntijalausuntojen tavoin, että ehdotetun seurantajärjestelmän tarkkuuden ja tietojen oikeellisuuden varmistamiseksi kaukokartoitusteknologian ja paikkatietojen järjestelmällinen yhdistäminen on välttämätöntä. Valiokunta korostaa myös, että tietojen keräämisessä tulee hyödyntää mahdollisimman paljon jäsenmaiden osaamista ja olemassa olevia järjestelmiä. Myös tällä tavoin voidaan välttää ylimääräisiä kustannuksia sekä päällekkäisyyksiä tietojen keräämisessä.
Vanhojen ja luonnontilaisten metsien kartoittaminen
Asetusehdotuksessa edellytetään myös jäsenmaiden vanhojen ja luonnontilaisten metsien eli iki- ja aarniometsien sijainnin kartoittamista. Valtioneuvoston kirjelmässä todetaan, että Suomessa tämä aiheuttaa merkittäviä kustannuksia, koska kartoitus edellyttää maastossa tapahtuvaa havainnointia ja tarkastelun kohteena olevat pinta-alat ovat suuria. Valtioneuvoston kirjelmän mukaan komission vaikutustenarvioinnissa ei ole riittävästi huomioitu vanhojen metsien kartoittamisesta aiheutuvia kustannuksia.
Asiantuntijalausunnoissa esitetään eriäviä näkemyksiä siitä, missä laajuudessa vanhojen ja luonnontilaisten metsien kartoitus ja määrittäminen on EU:n tasolla tarkoituksenmukaista. Osassa asiantuntijalausuntoja vanhojen metsien sijainnin kartoittamista pidetään välttämättömänä joko metsätalouden harjoittamisen tai tehokkaan ympäristön- ja luonnonsuojelun mahdollistamiseksi. Lisäksi todetaan, että useat muut EU:n politiikkahankkeet joka tapauksessa edellyttävät jäsenmaiden vanhojen ja luonnontilaisten metsien sijainnin ja laajuuden kartoittamista. Talousvaliokunta yhtyy valtioneuvoston kantaan ja toteaa, että kartoitustyöhön liittyvien kustannusten ja hallinnollisen taakan tulisi pysyä kohtuullisina. Valiokunta pitää myös tältä osin erittäin tärkeänä, että EU:n eri politiikka-aloitteisiin liittyvät metsätietojen keräämistä koskevat vaatimukset muodostavat johdonmukaisen kokonaisuuden niin, että ne eivät ole keskenään ristiriitaisia tai päällekkäisiä.
Jäsenvaltioiden vapaaehtoiset metsäsuunnitelmat
Ehdotuksen 13 artiklan mukaan jäsenvaltioilla on mahdollisuus vapaaehtoisesti laatia kansallisia pitkän aikavälin metsäsuunnitelmia ehdotuksen liitteessä IV esitettyjen vaatimusten mukaisesti. Suomessa pitkän aikavälin metsäsuunnitelmana toimii Suomen kansallinen metsästrategia, jonka tavoitteena on lisätä metsien monipuolista käyttöä ja niistä kertyvää hyvinvointia kestävän kehityksen periaatteita noudattaen. Talousvaliokunta yhtyy valtioneuvoston kantaan ja useissa asiantuntijalausunnoissa esitettyyn näkemykseen ja pitää tärkeänä, että jäsenvaltioiden metsäsuunnitelmat säilyvät vapaaehtoisina, kuten asetusehdotuksessa on esitetty.
Delegoidut säädökset ja täytäntöönpanosäädökset
Valtioneuvoston kannan mukaan komissiolle siirrettävän toimivallan on oltava riittävän tarkkarajaista, täsmällistä ja oikeasuhtaista. Talousvaliokunta on useissa aiemmissa lausunnoissaan kiinnittänyt huomiota siihen, että säännösehdotuksissa komissiolle delegoidaan laajoja toimivaltuuksia, jotka sisältävät myös poliittista harkintaa. Valiokunta katsoo, että myös nyt käsiteltävässä ehdotuksessa komissiolle delegoitavat toimivaltuudet ovat niin laajat, että niiden aiheuttamia kustannuksia ja muita vaikutuksia on tässä vaiheessa mahdotonta arvioida. Talousvaliokunta pitää välttämättömänä, että jos komissiolle delegoidaan asetuksen nojalla toimivaltaa, toimivallan laajuus ja vaikutukset ovat läpinäkyvästi ennakoitavissa. Tämä on olennaisen tärkeää toimintaympäristön ennakoitavuuden, metsänomistajien oikeuksien ja investointien suunnittelun näkökulmasta. Valiokunta toteaa, että keskeisistä asetuksen sisältöön ja soveltamiseen liittyvistä kysymyksistä tulee säätää asetuksessa.
Valiokunta suhtautuu kriittisesti erityisesti asetuksen liitteen II mukaisten indikaattoreiden muuttamiseen delegoiduilla säädöksillä. Delegoidut säädökset on rajattava vain teknisesti välttämättömiin osa-alueisiin.
Asetusehdotuksen merkitys yksittäisten metsänomistajien näkökulmasta
Valtioneuvoston kirjelmässä todetaan, että asetusehdotuksen mukaisilla metsien tilan seurantajärjestelmään sekä yleisön tiedonsaantiin liittyvillä säännöksillä on merkitystä yksityiselämän ja henkilötietojen suojaa koskevan sääntelyn kannalta. Koska Suomessa merkittävä osa metsistä on yksityisten henkilöiden omistuksessa, ehdotuksen nojalla kerättävät metsien tilaa koskevat sijaintitiedot voivat olla yhdistettävissä luonnollisten henkilöiden omistamiin metsiin. Tällaisissa tilanteissa metsänomistajien yksityisyydensuoja voi vaarantua.
Talousvaliokunta viittaa myös pääministeri Orpon hallitusohjelmaan, jossa korostetaan metsänomistajien omaisuudensuojan merkitystä ja tarvetta lisätä metsien omistajien metsien käyttöön liittyvää päätösvaltaa. Valiokunta pitää tärkeänä, että ilmasto- ja ympäristöpolitiikkaan liittyvä EU:n toimivalta suhteessa kansallisessa toimivallassa olevaan metsäpolitiikkaan linjataan selkeästi ja eri politiikka-alojen toimivaltarajoja kunnioittaen.
Kokoavia huomioita
Talousvaliokunta toteaa, että Suomi on Euroopan metsäisin maa ja metsiin liittyvä elinkeinotoiminta muodostaa noin viidenneksen Suomen bruttokansantuotteesta. Yli puolet Suomen metsistä on yksityisessä omistuksessa, joten metsät ovat myös keskeinen osa yksityisten henkilöiden varallisuutta. Valiokunta korostaa metsien ja metsätalouden keskeistä merkitystä Suomen talouden näkökulmasta ja pitää erittäin tärkeänä, että nämä seikat huomioidaan kaikessa metsiin liittyvässä päätöksenteossa.
Valiokunta korostaa myös tutkittuun tietoon perustuvan päätöksenteon keskeistä merkitystä ja suhtautuu sinänsä myönteisesti aloitteisiin, joilla pyritään ehkäisemään metsätuhoja ja parantamaan metsien tilaa EU:n alueella ja jotka tunnistavat jäsenvaltioiden eroavuudet, mutta edellyttävät kaikilta jäsenmailta samantasoisia toimenpiteitä. Suomessa on jo useita vuosikymmeniä toiminut kattava metsien seurantajärjestelmä, jota toteutetaan suunnitelmallisesti ja pitkäjänteisesti. Suomen onkin kyettävä hyödyntämään laaja-alaista metsiin liittyvää osaamistaan sekä metsien tilan seurantaa varten kehitettyjä ja jatkuvasti kehittyviä suomalaisia teknologioita kilpailuvaltteina erilaisten hankkeiden valmistelussa ja toteutuksessa.
EU:n ympäristö- ja ilmastopolitiikkaa koskevilla toimenpiteillä on väistämättä vaikutuksia myös metsiin, joilla on keskeinen merkitys esimerkiksi EU:n ilmastotavoitteiden toteutumisen ja puhtaan siirtymän edistämisen näkökulmasta. Valiokunta kuitenkin korostaa, että metsäpolitiikka kuuluu kansalliseen toimivaltaan, mikä pitää ottaa huomioon, kun suunnitellaan toimia, joilla on vaikutuksia jäsenvaltioiden metsiin ja yksittäisten metsänomistajien mahdollisuuksiin määrätä omaisuudestaan. Valiokunta pitää tärkeänä että lopputuloksena on järjestelmä, joka huomioi turvallisuuteen liittyvät näkökohdat ja eri jäsenmaiden keskinäiset eroavuudet, tuo konkreettista lisäarvoa eikä aiheuta päällekkäisiä raportointivelvoitteita tai muutoin tarpeetonta hallinnollista taakkaa.