VALTIONEUVOSTON KIRJELMÄ
Ehdotus
Tausta
Komissio antoi 7.11.2022 ehdotuksen (COM(2022) 571 final) Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi lyhytaikaisia vuokramajoituspalveluja koskevien tietojen keräämisestä ja jakamisesta sekä asetuksen (EU) 2018/1724 muuttamisesta.
Komissio ilmoitti aloitteesta maaliskuussa 2020 antamassaan pk-yritysstrategiassa. Toimenpiteenä aloite sisältyy komission laatimaan ja helmikuussa 2022 julkaisemaan Matkailun siirtymäväylän asiakirjaan. Ehdotuksen valmistelun taustalla on lyhytaikaisen majoituksen ripeä kasvu, joka on joillakin alueilla aiheuttanut haasteita esimerkiksi kohtuuhintaisten asuntojen saatavuudelle. Lyhytaikaista vuokramajoitustoimintaa onkin alettu sääntelemään eri jäsenmaissa aikaisempaa enemmän kansallisella, alueellisella ja paikallisella tasolla. Myös viranomaisten tietopyynnöt majoituspalveluita välittäville alustoille ovat lisääntyneet. Tämä on aiheuttanut etenkin monissa maissa toimiville toimijoille hallinnollista taakkaa.
Komissio on todennut, että ehdotus pohjautuu useisiin muihin EU:n tason oikeudellisiin välineisiin ja on johdonmukainen niiden kanssa:
Digipalvelusäädöksessä ((EU) 2022/2065) vahvistetaan yhteiset vastuut verkkoyrityksille, jotka tarjoavat palveluja EU:ssa, mukaan lukien lyhytaikaista vuokramajoitusta välittävät verkkoalustat.
Palveludirektiivissä (2006/123/EY) säädetään, että palveluntarjoajiin voidaan soveltaa markkinoille pääsyä koskevia vaatimuksia vain, jos ne ovat syrjimättömiä, perusteltuja yleiseen etuun liittyvistä pakottavista syistä ja oikeasuhteisia.
Sähköistä kaupankäyntiä koskeva direktiivi (2000/31/EY) sisältää säännöksiä, joilla säännellään tietoyhteiskunnan palvelujen tarjoamista valtioiden rajat ylittävästi.
Verkkoalustojen ja yritysten välisiä suhteita säätelevässä asetuksessa ((EU) 2019/1150) myönnetään verkossa toimivien välityspalvelujen yrityskäyttäjille asianmukaiset avoimuutta koskevat oikeudet, mukaan lukien vähimmäisilmoitusajat ennen tarjousten poistamista niiden palveluista sekä keinot riitojen ratkaisemiseksi.
Datasäädösehdotus ((COM(2022) 68 final) koskee yritysten välistä sekä yritysten ja viranomaisten välistä datan jakamista, mutta siihen ei sisälly uusia raportointivelvoitteita verkkoalustoille.
Yleistä tietosuoja-asetusta ((EU) 2016/679) sovelletaan viranomaisten ja verkkoalustojen suorittamaan henkilötietojen käsittelyyn (myös silloin, kun se on tarpeen rekisteröintinumeroiden antamiseksi ja rekisterin ylläpitämiseksi niitä varten) ja henkilötietojen vaihtoon verkkoalustojen (joilla on merkittävästi tietoja lyhytaikaiseen vuokramajoitukseen liittyvästä toiminnasta) ja viranomaisten välillä.
Yhteistä digitaalista palveluväylää koskevalla asetuksella ((EU) 2018/1724) helpotetaan tietojen ja sähköisten viranomaismenettelyjen saatavuutta verkossa.
DAC7-direktiivin ((EU) 2021/514) mukaisissa uusissa säännöissä, joita sovelletaan 1. tammikuuta 2023 alkaen, edellytetään, että verkkoalustat ilmoittavat tietyt tiedot niiden kautta myyntiä harjoittavien tahojen ansaitsemista tuloista.
Ehdotuksen tavoite
Ehdotuksen tavoitteena on harmonisoida ja parantaa lyhytaikaisten vuokramajoituspalveluiden tiedon luomisen ja jakamisen puitteita EU:ssa sekä parantaa lyhytaikaisen majoitustoiminnan sektorin läpinäkyvyyttä. Ehdotus sisältää harmonisoidun lähestymistavan majoittajien rekisteröintimenettelyille, verkkoalustojen velvollisuuden mahdollistaa majoittajien rekisteröintinumeroiden näkyvyys ja tiedon jakaminen viranomaisten kanssa sekä työkalut ja menettelyt tiedon turvalliseen ja kustannustehokkaaseen jakamiseen.
Ehdotuksen pääasiallinen sisältö
Asetusehdotuksen kohde, soveltamisala ja määritelmät (1-3 artiklat)
Asetuksessa vahvistettaisiin säännöt, jotka koskevat toimivaltaisten viranomaisten ja lyhytaikaista vuokramajoitusta välittävien verkkoalustojen tarjoajien keräämiä tietoja sekä majoituspalveluiden tarjoaman tiedon jakamiselle verkkoalustoilta viranomaisille.
Asetusta sovellettaisiin lyhytaikaisia vuokramajoituspalveluita tarjoaviin verkkoalustoihin, jotka tarjoavat palveluita lyhytaikaista majoitustoimintaa harjoittaville toimijoille unionissa sijoittautumispaikasta riippumatta.
Komissio on ehdotuksessaan määritellyt ’lyhytaikaisen vuokramajoituspalvelun’ niin, että se tarkoittaisi majoituskohteen lyhytaikaista vuokraamista korvausta vastaan joko ammattimaisesti tai muutoin kuin ammattimaisesti, siten kuin se on määritelty tarkemmin kansallisessa lainsäädännössä. Lyhytaikaista vuokramajoituspalvelua tarjoavalla ’verkkoalustalla’ tarkoitettaisiin digipalvelusäädöksen ((EU) 2022/2065) määritelmän mukaista verkkoalustaa, joka antaa majoittujille mahdollisuuden tehdä etäsopimuksia majoittajien kanssa lyhytaikaisten vuokramajoituspalvelujen tarjoamista varten. ’Majoittajalla’ tarkoitetaan luonnollista henkilöä tai oikeushenkilöä, joka tarjoaa tai aikoo tarjota ammattimaisesti tai muutoin kuin ammattimaisesti lyhytaikaista vuokramajoituspalvelua korvausta vastaan lyhytaikaista vuokramajoitusta välittävän verkkoalustan kautta.
Rekisteröinti (4-7 artiklat)
Asetusehdotuksessa esitetään, että jäsenvaltiossa kansallisella, alueellisella tai paikallisella tasolla käyttöön otettujen rekisteröintimenettelyjen, jotka koskevat sen alueella sijaitsevia majoituskohteita, on oltava asetusehdotuksen sääntöjen mukaisia.
Rekisteröintimenettelyiden tulisi perustua majoittajien tekemiin ilmoituksiin ja mahdollistaa rekisteröintinumeron automaattinen ja välitön myöntäminen. Rekisteröintinumerot tulisi kerätä viranomaisen ylläpitämään rekisteriin.
Noudatettaessa asetusehdotuksen mukaisia rekisteröintimenettelyitä, majoittajan tulee toimittaa rekisteröintiä varten asetuksessa määritellyt tiedot.
Toimivaltaiset viranomaiset voivat milloin tahansa rekisterinumeron antamisen jälkeen todentaa ilmoituksen ja kaikki sitä tukevat asiakirjat.
Lyhytaikaista vuokramajoituspalvelua tarjoavien verkkoalustojen olisi suunniteltava ja organisoitava verkkorajapintansa niin, että ne edellyttävät majoittajaa ilmoittamaan, toimiiko se alueella, jossa rekisteröintimenettely on käytössä sekä mahdollistamaan rekisteröintinumeron käytön alustalla.
Tietojen ilmoittaminen (8-12 artiklat)
Asetusehdotuksen mukaan jäsenvaltioiden tulisi varmistaa, että majoitusyksiköiden rekisteröintimenettely on käytettävissä niillä alueilla, joilla viranomaiset ovat pyytäneet tietoja lyhytaikaista majoituspalvelua tarjoavilta verkkoalustoilta.
Suurien lyhytaikaista vuokramajoituspalvelua tarjoavien verkkoalustojen tulisi kerätä ja siirtää tiedot majoitusyksikön sijainnista, oleskelujen ja majoittujien lukumäärästä, rekisteröintinumerosta sekä URL-osoitteesta jäsenvaltion digitaalisen yhteyspisteeseen kuukausittain. Alustojen on tarkastettava satunnaisesti, koskeeko majoittajaa rekisteröintivelvollisuus ja onko rekisteröintinumero voimassa. Pienten verkkoalustojen raportointivelvoitteet olisivat rajatumpia.
Jos jäsenvaltiossa on käytössä rekisteröintimenettely tietojen raportointia varten, tulisi sen perustaa kansallinen digitaalinen yhteyspiste tietojen vastaanottamiselle ja jakamiselle, sekä nimetä yhteyspisteestä vastuussa oleva toimivaltainen viranomainen. Jokaisen jäsenvaltion tulisi nimetä yhteyspisteelle kansallinen koordinaattori. Yhteyspiste toimii teknisenä rajapintana verkkoalustoille tiedon jakamiseen ja viranomaisille tiedon vastaanottamiseen. Sen on oltava yhteentoimiva rekisteröintinumerot sisältävien rekistereiden kanssa. Komissio voi hyväksyä täytäntöönpanosäädöksiä, joilla varmistetaan yhteyspisteiden toimintaan ja tietojen saumattomaan vaihtoon liittyvien ratkaisujen yhteentoimivuus.
Jäsenvaltioiden tulee laatia lista toimivaltaisista viranomaisista, jotka vastaavat tietojen raportointia koskevista rekisteröintimenettelyistä sekä toimittaa tilastot toiminnasta kuukausittain kansallisille tilastotoimijoille ja Eurostatille.
Tiedottaminen, seuranta ja täytäntöönpanon valvonta (13-15 artiklat)
Komissio esittää, että jäsenvaltioiden tulisi saattaa julkisesti saataville tietoa oman maansa rekisteröintimenettelyistä sekä tietojen jakamisesta.
Kunkin jäsenvaltion on nimettävä viranomainen, joka seuraa tässä asetuksessa säädettyjen velvoitteiden täytäntöönpanoa alueellaan ja raportoi täytäntöönpanosta komissiolle kahden vuoden välein.
Lyhytaikaista majoitusta välittävien verkkoalustojen eräiden velvollisuuksien valvonnan osalta viitataan EU:n digipalvelusäädöksen IV luvun valvontajärjestelmään, jossa erittäin suurten verkkoalustojen osalta säännösten noudattamista valvoo Euroopan komissio ja näitä pienempien verkkoalustojen osalta verkkoalustan sijoittautumismaan kansallinen viranomainen on valvova viranomainen. Tällöin myös kansallisten valvovien viranomaisten ja komission tutkintatoimivaltuuksien, mahdollisten seuraamusmaksujen sekä kansallisten viranomaisten ja komission keskinäisen yhteistyön osalta sovellettaisiin digipalvelusäädöksen IV luvun säännöksiä.
Jäsenvaltioiden on säädettävä seuraamuksista verkkoalustoille asetuksen velvoitteiden rikkomisesta.
Loppusäännökset (16-19 artiklat)
Komissiota avustaisi komitea asetuksessa (EU) 182/2011 tarkoitetulla tavalla.
Asetuksen (EU)2018/1724 liitteitä I ja II muutettaisiin niin, että niihin sisällytettäisiin tämän asetuksen mukaiset tiedot ja rekisteröintimenettelyt.
Komissio arvioisi asetusta viiden vuoden kuluttua asetuksen soveltamisen alkamisesta. Asetuksen soveltaminen alkaisi 24 kuukautta sen voimaantulosta.
Valtioneuvoston kanta
Valtioneuvosto suhtautuu myönteisesti EU-tason aloitteeseen, jolla yhdenmukaistetaan lyhytaikaisia vuokramajoituspalveluita koskevia vaatimuksia. Jäsenmaissa käyttöön otetut erilaiset vaatimukset voivat aiheuttaa sisämarkkinoille esteitä ja hajaantunutta sääntelyä. Tämä on ongelmallista erityisesti toimijoille, jotka tarjoavat palveluita useassa jäsenvaltiossa.
Valtioneuvosto pitää kuitenkin hyvänä, ettei asetusehdotus aseta jäsenvaltioille pakollisia vaatimuksia majoitustoiminnan rekisteröintimenettelyistä. Valtioneuvosto katsoo, että lyhytaikaisen majoitustoiminnan harjoittajien rekisteröintivelvollisuudesta säätäminen Suomessa vaatisi hyvin vahvan perustelun, koska myöskään perinteisten majoitustoimijoiden alalle pääsyä ei ole rajoitettu rekisteröintijärjestelmällä. Valtioneuvosto pitää tärkeänä kilpailuneutraliteetin varmistamista kaiken kokoisille alan toimijoille. On tärkeää, ettei eri tavoin majoituspalveluita tarjoavia toimijoita koske erilaiset velvoitteet. Ehdotuksen mukaisen rekisteröintijärjestelmän mahdollisesta käyttöönotosta Suomessa päätetään erikseen.
Valtioneuvoston näkemyksen mukaan ehdotuksella voidaan edistää palveluiden vapaata liikkuvuutta ja parantaa lyhytaikaisten vuokramajoituspalvelujen markkinoillepääsyä unionissa. Sen sijaan, että jäsenmaissa on käytössä lukuisia erilaisia rekisteröintimenettelyitä ja tiedon jakamisen ja raportoinnin velvoitteita, on yhdenmukainen lähestymistapa EU-tasolla kannatettava.
Valtioneuvosto pitää kannatettavana, ettei ehdotuksella pyritä yhtenäistämään markkinoille tulon edellytyksiä. Lisäksi Suomi tukee, että lyhytaikaisen majoitusvuokrauspalvelun määritelmää voidaan tarkentaa kansallisella lainsäädännöllä. Valtioneuvosto katsoo, että ehdotuksen jatkovalmistelussa tulisi huolehtia siitä, ettei myöskään rekisteröitymistä tai tiedonkeruuta ja -jakamista koskevia velvoitteita uloteta tarpeettoman laajalle. Valtioneuvosto pitää tärkeänä, että ehdotuksen valvonta- ja seuraamussäännöksiä arvioidaan jatkovalmistelussa tarkemmin. Valtioneuvoston näkemyksen mukaan on tärkeä varmistaa, että asetuksen soveltamisala on tarkkarajainen ja täsmällinen. Valtioneuvosto katsoo myös, että ehdotuksen määritelmiä tulee selkeyttää käsittelyn aikana.
Datan saatavuutta, hyödyntämistä ja yhteentoimivuutta tulee lisätä yli sektorirajojen. Suomi on sitoutunut vahvasti komission tavoitteisiin lisätä EU-tasolla erityisesti yhteiskunnan toimivuuden kannalta merkityksellisen datan jakamista ja hyödyntämistä sekä edistämään yritysten välistä datan jakamista huomioiden muun muassa kansallisen turvallisuuden edellyttämät rajoitukset sekä liikesalaisuuksien suojan. Henkilötietojen suojan osalta tulee varmistaa, että ehdotuksessa ehdotettava sääntely henkilötietojen käsittelystä on yhteensopivaa EU:n yleisen tietosuoja-asetuksen kanssa.
Valtioneuvosto pitää hajautettua ja yhteentoimivaa datainfrastruktuuria parhaana vaihtoehtona turvaamaan datan siirrettävyyttä ja palveluntarjoajien vaihdettavuutta. Yksittäisten aloitteiden yhteydessä valtioneuvosto katsoo, että sääntelyssä tulisi mahdollistaa jäsenmaiden erilaiset tavat järjestää hallinnolliset rakenteensa julkisen sektorin datan hyödyntämistä varten ja samalla varmistaa, etteivät uudet rakenteet muodosta liikaa uutta hallinnollista taakkaa.
Vaikka ehdotus pyrkii edistämään datan keräämistä ja jakamista, jatkovalmistelussa tulee kiinnittää huomiota edellä mainittuihin näkökohtiin. Lisäksi on tärkeää, että tiedonkeräämisen ja -jakamisen ratkaisut ovat toimivia myös tulevaisuudessa.
Valtioneuvosto katsoo lisäksi, että tietojen tulisi olla viranomaisten käytettävissä yleisen tietosuoja-asetuksen sallimassa laajuudessa silloin kun tiedot ovat tarpeen viranomaisen lakisääteisen tehtävän hoitamista varten. Valtioneuvoston näkemyksen mukaan ehdotuksen suhdetta muuhun EU-sääntelyyn tulee selkeyttää neuvottelujen aikana.
VALIOKUNNAN PERUSTELUT
Ehdotuksen tausta ja tavoitteet
Komissio antoi 7.11.2022 ehdotuksen Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi lyhytaikaisia vuokramajoituspalveluja koskevien tietojen keräämisestä ja jakamisesta sekä asetuksen (EU) 2018/1724 muuttamisesta.
Asetusehdotuksen tavoitteena on yhdenmukaistaa ja parantaa verkkoalustojen kautta tarjottavien lyhytaikaisia vuokramajoituspalveluita koskevan tiedon rekisteröimistä ja jakamista sekä lisätä lyhytaikaista majoitustoimintaa koskevan tiedon läpinäkyvyyttä EU:ssa. Lisäksi tavoitteena on luoda tasapuolinen toimintaympäristö samalla alueella majoituspalveluja tarjoaville toimijoille.
Lyhytaikainen majoitustoiminta EU:n alueella erityisesti verkkoalustojen kautta on lisääntynyt viime vuosien aikana huomattavasti, ja se muodostaa nykyään merkittävän osan matkailualasta EU:n alueella. Tämä on erityisesti Euroopan isoissa kaupungeissa ja suosituilla turistialueilla vaikeuttanut asuntojen saatavuutta ja nostanut niiden hintatasoa.
Useat jäsenmaat ja niiden alueelliset ja paikalliset viranomaiset ovat tämän vuoksi ryhtyneet sääntelemään toimintaa. Näin ollen eri jäsenmaissa ja eri alueilla lyhytaikaista majoitustoimintaa koskevat sääntelyt voivat poiketa toisistaan huomattavasti. Erilaisten sääntelyjen on katsottu vaikeuttavan näiden palvelujen tarjoamista sisämarkkinoilla, ja komissio pitää osin sen vuoksi koko EU:n alueen kattavaa sääntelyä tarpeellisena. Lisäksi sääntelyllä pyritään luomaan majoituspalvelujen tarjoajille tasapuolinen toimintaympäristö sekä verkkoalustojen kautta majoituspalveluja tarjoaville toimijoille yhtenäinen rekisteröinti- ja tiedonjakojärjestelmä.
Talousvaliokunta pitää ehdotuksen tavoitteita pääosin kannatettavina, mutta kiinnittää huomiota seuraaviin avoimiin kysymyksiin:
Rekisteröintimenettely
Asetusehdotuksen mukaan jäsenvaltioissa kansallisella, alueellisella tai paikallisella tasolla käyttöön otettujen rekisteröintimenettelyjen, jotka koskevat sen alueella sijaitsevia majoituskohteita, on oltava asetusehdotuksen sääntöjen mukaisia.
Jos jäsenmaassa ei asetuksen voimaan tullessa ole käytössä majoituskohteita koskevaa rekisteröintimenettelyä, sellaista ei asetusehdotuksen mukaan ole velvollisuutta ottaa käyttöön, eivätkä asetusehdotuksen muutkaan säännökset tuolloin sido jäsenvaltiota. Jäsenvaltio voi siis itse päättää, ottaako se käyttöön asetusehdotuksen mukaisen rekisteröintimenettelyn. Toisaalta, jos rekisteröintimenettely otetaan käyttöön, sen on oltava asetusehdotuksen mukainen.
Suomessa ei ole käytössä lyhytaikaista majoitustoimintaa koskevaa rekisteriä, joten ehdotuksen vaikutukset jäävät ainakin tällä hetkellä Suomen osalta vähäisiksi. Ehdotus lähinnä velvoittaisi viranomaisia antamaan tietoja Suomessa sovellettavista vaatimuksista lyhytaikaiseen majoitustoimintaan liittyen. Valtioneuvoston kannan mukaan asetusehdotuksen linjaus on kannatettava. Valtioneuvoston kirjelmän mukaan lyhytaikaisen majoitustoiminnan harjoittajien rekisteröintivelvollisuudesta säätäminen Suomessa vaatisi hyvin vahvan perustelun, koska myöskään perinteisillä tavoilla majoituspalveluja tarjoavien toimijoiden alalle pääsyä ei ole rajoitettu rekisteröintijärjestelmällä.
Talousvaliokunta toteaa, että muutamassa asiantuntijalausunnossa on voimakkaasti puollettu sitä, että rekisteröinti säädetään EU:n tasolla pakolliseksi tai että Suomeen perustetaan kansallisella lainsäädännöllä erityinen rekisteri majoitustoiminnan harjoittajista. Talousvaliokunta huomauttaa, että valtioneuvoston kirjelmässä tulisi ottaa kantaa myös siihen, onko asetusehdotuksen mukainen rekisteröintimenettely Suomen näkökulmasta perusteltu myös siinä tapauksessa, että rekisteröintimenettely otetaan myöhemmin kansallisesti käyttöön. Tämä on olennaista sen vuoksi, että tällöin kansallisen rekisteröintimenettelyn on oltava ehdotettavan asetuksen mukainen. Näin ollen jo tässä vaiheessa on tärkeää varmistua siitä, että asetusehdotuksessa ehdotettu sääntely on lähtökohtaisesti sellaista, että kansallinen lainsäädäntö voidaan kaikin osin järkevästi yhteensovittaa EU-sääntelyn kanssa.
Soveltamisala
Ehdotuksen mukaan lyhytaikaisena majoitustoimintana pidetään alle vuoden pituisia vuokrausjaksoja. Tilanteessa, jossa rekisteröintimenettely otettaisiin Suomessa käyttöön, se koskisi myös huoneenvuokralain mukaisia alle vuoden pituisia huoneenvuokrasuhteita, jos vuokrasopimus päätetään verkkoalustalla. Talousvaliokunta toteaa, että ehdotus tarkoittaisi päällekkäistä sääntelyä ja lisäisi tältä osin tarpeettomasti alan toimijoiden hallinnollista taakkaa.
Ehdotuksesta jää myös osin epäselväksi, mitä alustapalveluilla tarkoitetaan. Avoimeksi jää, ovatko sääntelyn piirissä vain ne alustat, joissa on varausjärjestelmä ja jotka välittävät maksusuoritukset vai kuuluvatko myös esimerkiksi jälleenvuokrausyritysten sivujen kautta tehdyt varaukset asetusehdotuksen soveltamisalaan. Yhdessä asiantuntijalausunnossa tuodaan myös esiin, että asetuksessa tulisi puhua verkkopalvelujen sijasta välityspalveluista EU:n digipalvelusäädöksen ((EU) 2022/2065) 3 artiklan g kohdan mukaisesti. Näin säännöksessä huomioitaisiin paremmin digitaalista teknologiaa, tekoälyä ja dataa käyttävien sovellusten jatkuva kehittyminen, eikä se rajaisi lainsäädäntöä nykyisiin teknologiaratkaisuihin. Valiokunta katsoo, että nämä kysymykset on syytä selventää jatkoneuvotteluissa.
Asetusehdotuksen suhde muuhun EU-lainsäädäntöön
Asetuksen ja valtioneuvoston kirjelmän mukaan asetusehdotus pohjautuu asetusehdotuksessa erikseen lueteltuihin EU-säännöksiin ja on yhteensovitettu niiden kanssa. Talousvaliokunta pitää tärkeänä, että asetusehdotuksen suhde muuhun EU:n lainsäädäntöön on selkeä, ja kiinnittää huomiota seuraaviin seikkoihin:
DAC7-direktiivissä (EU)2021/514), säädetään digitaalisen alustatalouden toimijoiden eli alustaoperaattorien tiedonantovelvollisuudesta verotuksen alalla. Tämän osalta on hyvä varmistaa, että velvoitteen piirissä oleva majoittaja voi käyttää ehdotetun asetuksen nojalla ilmoittamiaan tietoja myös DAC7-direktiivin mukaisten velvoitteidensa täyttämiseen.
Talousvaliokunnan saaman selvityksen mukaan asetusehdotuksen mukaisia rekisteritietoja tarvitaan myös tilastointitarkoituksiin. Sen varmistamiseksi asetusehdotuksen 2 artiklan 3 kohtaan tulisi lisätä maininta unionin ja kansallisista tilastosäädöksistä.