Käsillä olevan hallituksen esityksen ehdottamalla sääntelyllä pyritään ajantasaistamaan Hansel Oy- yhteishankintayksikön tehtäviä ja säädösviitekehystä siten, että se vastaisi nykyistä paremmin Hanselin palveluja käyttävien tahojen toimintojen digitalisoitumiseen, julkisten varojen käytön läpinäkyvyysvaatimuksiin ja kansainvälisten yhteishankintojen kautta myös hankintayksikön toiminnan tehostamispyrkimyksiin. 

Talousvaliokunnan asiantuntijakuulemisessa ehdotettua sääntelyä on valtaosin kannatettu, joskin sen on nähty sisältävän myös elementtejä, jotka eivät ole täysin ongelmattomia. Myös perustuslakivaliokunta (PeVL 15/2019 vp — HE 47/2019 vp) on todennut ehdotuksen olevan osin jännitteinen eräiden perustuslailla turvattujen oikeushyvien suhteen ja näin ollen edellyttänyt ehdotetun sääntelyn osittaista muuttamista, jotta se voitaisiin käsitellä tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä. 

Talousvaliokunta puoltaa hallituksen esityksen mukaisen lainsäädännön hyväksymistä muutettuna seuraavin huomautuksin ja jäljempänä yksityiskohtaisissa perusteluissa tarkemmin kuvatuin muutoksin.  

Hanselin hankinnoilla toteutetaan viranomaisille ja muille hankintayksiköille säädettyä kilpailuttamisvelvollisuutta. Niin ikään hankintojen toteuttamista koskeva sääntely on monin osin sidoksissa julkisoikeudelliseen sääntelyyn. Perustuslakivaliokunta on lausunnossaan katsonut, että esteitä antaa hankintoihin liittyviä julkisia hallintotehtäviä osakeyhtiönä toimivalle yhteishankintayksikölle ei sinällään ole, mutta sääntelyssä on otettava huomioon perustuslain 124 §:stä johtuvat vaatimukset hallinnon yleislakien soveltamisesta sekä rikosoikeudellisen virkavastuun ulottamisesta julkisten hallintotehtävien hoitoon.  

Tässä punninnassa tulee ottaa huomioon, että yhteishankintayksiköt toimivat lähtökohtaisesti viranomaisen toimeksiannosta. Tällä perusteella yhteishankintayksiköt käsittelevät toimeksiantotehtävissään viranomaisen asiakirjoja ja niihin sovelletaan julkisuuslakia. Kuitenkin yksittäisen hallinto-oikeuden päätöksen (Hämeenlinnan HaO 17.5.2010 t. 10/0336/3) perusteella tämä ei näytä olevan hallintolainkäytössä tehdyn arvioinnin perusteella selvää. Perustuslakivaliokunta (PeVL 46/2002 vp) on katsonut, että perustuslain 124 §:n sisällöstä johtuva vaatimus hallinnon yleislakien soveltamisesta koskee myös julkisuuslain sääntelyn ulottamista julkista hallintotehtävää hoitavaan yksityiseen.  

Perustuslakivaliokunta on lausunnossaan jättänyt talousvaliokunnalle harkintavaltaa sen suhteen, tuleeko viittaus hallinnon yleislakeihin tuoda myös säädöksen tekstiin. Talousvaliokunta katsoo, että lainsäädännöstä tulee selkeästi käydä ilmi yhteishankintayksikön toimintaa määrittävä säädösviitekehys, ja ehdottaa yksityiskohtaisissa perusteluissa täsmennetyllä tavalla lakiehdotusta täydennettäväksi.  

Talousvaliokunta käsittelee rikosoikeudellisen virkavastuun toteutumista koskevaa perustuslakivaliokunnan kannanottoa tämän mietinnön yksityiskohtaisissa perusteluissa. 

Ehdotuksen mukaan järjestelmän kehittämisestä ja siihen liittyvistä päätöksistä vastaisi valtiovarainministeriö ja järjestelmän teknisestä ylläpidosta Hansel Oy. Kaikki järjestelmän kehittämiseen tai muuttamiseen liittyvät päätökset tehtäisiin valtiovarainministeriössä. Talousvaliokunta toteaa, että hankintajärjestelmän käyttö ei ole yksinomaan julkisten hankintayksiköiden käytössä, vaan sitä käyttävät myös yritykset ja yhdistykset, jotka saavat hankintaansa varten julkista tukea yli puolet hankinnan arvosta. Järjestelmän käyttäjäkunta on siten laaja ja heterogeeninen. Tämän vuoksi on tärkeää, että ilmoitusten julkaisualustasta säädellään mahdollisimman selkeästi. Näin on asiaa katsonut myös perustuslakivaliokunta, jonka kannanoton mukaisesti talousvaliokunta ehdottaa hallituksen esitystä muutettavaksi yksityiskohtaisissa perusteluissa tarkemmin kuvatulla tavalla. 

Hanselin tehtävien osalta esimerkiksi asiantuntijapalvelut ovat sellaisia, että vastaavia palveluja tarjoavat myös yksityisesti toimivat asianajo- ja konsulttitoimistot. Talousvaliokunta pitää kilpailuneutraliteetin kannalta ongelmallisena, että julkishallinnon toimija, joka saa lakiin perustuen tietoa markkinoiden toiminnasta, harjoittaa varsin samanlaista toimintaa kuin mitä markkinoilla yksityiset elinkeinonharjoittajatkin. Tämä koskee erityisesti hankinta-asiantuntijapalveluita. Jännitteisyys Hanselin aseman ja yksityisten toimijoiden oikeusaseman välille tulee osaltaan myös siitä, että Hansel ei siitä säädetyn lain mukaan saa tuottaa voittoa. Tämä merkitsee joko palvelujen hinnoittelemista kustannusvastaavuusperiaatteella —mikä on omiaan luomaan markkinahäiriön — tai sitä, että laskennallinen palveluiden hintaan lisättävä kate käytetään Hanselin muuhun toimintaan. Ongelma kärjistyy niissä tilanteissa, joissa Hanselin tekemän yhteiskilpailutuksen kohteena ovat hankinta-asiantuntijapalvelut, jollaisia se itsekin tuottaa. Talousvaliokunta pitää tärkeänä, että valtioneuvosto seuraa tarkoin Hanselin toiminnan vaikutusta asiantuntijapalveluiden markkinoihin ja ryhtyy tarvittaviin toimiin, jos asiantuntijapalveluiden markkina näyttää häiriintyvän. 

Hallituksen esityksen mukaan Hansel Oy:n tehtäviin lisättäisiin valtion hankintoja koskevien tietojen kerääminen ja hankintatiedon käsittely- ja analysointipalvelujen tuottaminen Hansel Oy:n asiakkaille. Tällä tarkoitetaan hankintoihin liittyvien tietojen, kuten tarjousten ja tarjonneiden yritysten määrää, laskutus- ja tilaustietojen, toimittaja- ja tuotetietojen, hankintamäärien ja hintojen sekä hankintasuunnitelmien ja hankintailmoitusten tietojen käsittelyä. 

Uuden, ehdotetun 3 a pykälän ensimmäisessä momentissa luetellaan ne tahot, jotka ovat Hanselin asiakkaina velvoitettuja tietoja luovuttamaan, ja mitä tietoja luovutuksen kohteena on. Perustuslakivaliokunta on lausunnossaan todennut, että eduskuntaa ei voi tavallisella lailla velvoittaa luovuttamaan tietoja osakeyhtiölle. Luovuttamisvelvollisuus voidaan kuitenkin perustuslain estämättä kohdistaa eduskunnan hallintoon julkisuuslain 4 §:n mukaisessa laajuudessa. Perustuslakivaliokunta on pitänyt tämän lainkohdan muuttamista säätämisjärjestyskysymyksenä, minkä vuoksi talousvaliokunta esittää pykälää muutettavaksi yksityiskohtaisissa perusteluissa tarkemmin kuvatulla tavalla.  

Samaan lainkohtaan on kohdistunut myös perustuslakivaliokunnan huoli luovutettavista tiedoista. Talousvaliokunta yhtyy perustusvaliokunnan näkemykseen, jonka mukaan henkilötietoja koskeva rajaus on välttämätöntä ilmetä pykälästä, minkä vuoksi talousvaliokunta esittää pykälää muutettavaksi yksityiskohtaisissa perusteluissa tarkemmin kuvatulla tavalla.  

Perustuslakivaliokunta esitti lisäksi talousvaliokunnalle harkittavaksi, voidaanko 3 a §:n 1 momentin velvoite muuttaa ehdotetun 2 momentin tavoin oikeudeksi luovuttaa tietoja yhtiölle mainitussa tarkoituksessa, mikä jättäisi viranomaiselle harkintavaltaa päätettäessä tietojen luovuttamisesta. 

Talousvaliokunta katsoo, että tietojenluovutusvelvollisuudesta tulee pitää kiinni, jotta tietojen kattavuus ja eheys voidaan taata. Voidaan arvioida, että virastokohtainen harkinta johtaa tietoaineiston hajanaisuuteen ja mahdollisesti hankalaan vertailtavuuteen. Tämä voi vaarantaa hankintatietojen avoimuuden edistämisen. Koska kysymyksessä on kuitenkin varsin poikkeuksellinen velvoite — julkishallinnon toimijat joutuvat lakisääteisesti luovuttamaan tietoja toiminnastaan osakeyhtiölle — tulee tämän velvoitteen toteutumista ja vaikutuksia seurata tarkoin.  

Talousvaliokunta katsoo, että osakeyhtiömuodossa toimivan yhteishankintayksikön tehtäviin ja toimintaan liittyy kiistattomia hyötyjä, mutta myös elementtejä, jotka herättävät varauksellisuutta. Hallituksen esityksessä Hanselin toiminnan kuvataan olevan yhtäältä sillä tavoin yksityisoikeudellista, että siihen ei tulisi soveltaa julkisen hallintotehtävän hoitoa koskevia säännöksiä. Samanaikaisesti kuitenkin esitetään, että toiminnan julkisoikeudellisen luonteen vuoksi sen tarjoamat asiantuntijapalvelut eivät kilpailisi markkinoilla tarjottavien vastaavien asiantuntijapalveluiden kanssa.  

Talousvaliokunta katsoo, että Hanselin toiminnan mahdollisesti aiheuttama markkinahäiriö on minimoitavissa sillä, että sen tehtäviä tulee tulkita mahdollisimman suppeasti erityisesti hankintoja koskevien asiantuntijapalveluiden osalta. Talousvaliokunta toteaa myös, että yhteishankintayksikön suuri vahvuus — hankintojen kokoaminen suuriksi kokonaisuuksiksi skaalaetujen saavuttamiseksi — on myös samalla sen heikkous. Väliportaan tuominen hankintaprosessiin pidentää välimatkaa palvelun tai tuotteen ostajan ja myyjän välillä, jolloin asiakkaan kokemukset eivät välity kilpailutusten suunnittelijoille tai vielä pidemmälle palveluntarjoajille. Hankintojen kerääminen suuriksi kokonaisuuksiksi on myös omiaan suosimaan suuria palveluntarjoajia uuden hankintalainsäädännön jakamisvelvoitteesta huolimatta.  

Ottaen huomioon edellä kuvattu nykytila ja se, että nyt käsillä olevalla lainsäädännöllä Hanselin toiminta laajenee, valtioneuvoston tulee seurata Hanselin toiminnan vaikutuksia tarkoin ja valmistella lainsäädäntöön tarvittavat muutokset. Erityisesti tulee seurata sitä, tulisiko Hanselin asiakkaiden tietojenluovutusvelvollisuus kääntää perustuslakivaliokunnan ehdotuksen mukaisesti siten, että tietojenluovutus olisikin asiakkaiden vapaavalintainen oikeus.