Perustelut

Talousvaliokunta esittää, että lakiehdotukset hyväksytään muuttamattomina ja että laki- ja toimenpidealoitteet hylätään.

Velkaantumiskehitys ja pikaluottojen nykyinen sääntely

Kotitalouksien kokonaisluottokanta on kasvanut tasaisesti aina vuodesta 1997 lukien. Kasvu oli voimakkainta vuosina 1999—2007, jolloin erityisesti asuntoluottokanta kasvoi yli 10 prosentin vuosivauhtia. Viime vuosina kotitalouksien kokonaisluottokanta on kasvanut noin 6 prosenttia vuodessa. Tilastokeskuksen joulukuussa julkaistujen antolainaustilastojenLuottokanta 2012, 3. vuosineljännes / Tilastokeskus mukaan kotitalouksien kokonaisluottokanta oli syyskuun lopussa 2012 yhteensä 114 miljardia euroa. Noin 78 prosenttia87,9 miljardia euroa kokonaisluottokannasta on asuntoluottoja, ja kulutusluottojen osuus on noin 13 prosenttia14,8 miljardia euroa. Nyt esillä olevat pikaluotot muodostavat tästä lainakannasta pienen, mutta erittäin nopeasti kasvavan osan.

Pikaluottotoiminta alkoi Suomessa vuonna 2005. Tällä hetkellä alalla toimii 80 rekisteröityä yritystä. Pikaluottoja myönnettiin vuonna 2011 yhteensä noin 320 miljoonan euron edestä. Kuluvan vuoden tammi—syyskuussa luottoja on myönnetty jo yhteensä noin 290 miljoonan euron edestäKokonaisluottokanta noin 130 miljoonaa euroa (syyskuu 2012) . Kasvua viime vuoden vastaavaan ajanjaksoon on noin 20 prosenttia. Uusia pikalainoja myönnettiin vuoden 2012 kolmannen neljänneksen aikana noin 107 miljoonan euron edestäYhteensä 385 991 kappaletta. Vuositasolla pikalainoja myönnetään noin 1,5 miljoonaa kappaletta.. Euromääräisesti kasvua oli 29 prosenttia vuoden 2011 vastaavaan neljännekseen verrattuna. Edellä todetut kasvuluvut osoittavat, että pikaluottojen määrä on kasvanut huomattavasti muuta luottokantaa nopeammin. Tilastotiedot myös osoittavat, että yksittäisten pikaluottojen keskimääräinen lainamäärä on kasvanut ja maksuajat pidentyneet jo useamman vuoden ajan. Kuluvan vuoden heinä—syyskuussa keskimääräinen pikaluotto oli määrältään 276 euroa ja takaisinmaksuaika noin 37 päivää. Samalla aikavälillä otetuista pikaluotoista maksettiin yhteensä noin 23 miljoonaa euroa erilaisia kuluja. Kulut muodostivat näin lähes 22 prosenttia myönnetystä lainapääomasta. Kulujen osuus on edelleen huomattava, vaikkakin se on laskenut noin kahdella prosenttiyksiköllä viime vuoden vastaavaan ajankohtaan verrattuna. Hallituksen esityksessä on arvioitu keskimääräisen vuosikoron nousseen 920 prosenttiin. Vaikka vuosikorko ei parhaalla mahdollisella tavalla kuvaakaan normaalitilanteessa lyhytaikaiseksi luotoksi tarkoitetun pikalainan kulurasitetta, antaa se kuvan siitä, miten ylivelkaantumistilanteessa kuluista koituva rasite nopeasti moninkertaistaa otetun lainamäärän.

Pikaluottojen aiheuttamista velkaongelmista ei ole kerätty systemaattista tilastoaineistoa. Useista lähteistä kerätyt tiedot antavat kuitenkin yhdensuuntaisen kuvan ongelmien lisääntymisestä. Pikaluottojen aiheuttamaa velkaantumiskehitystä kuvaa velkomustuomioiden määrän kasvu. Kun vuonna 2005 tyypillisesti pikaluottoina myönnettäviä alle 300 euron suuruisia luottosaatavia koskevia velkomustuomioita annettiin alle 3 000 kappaletta, oli vastaava luku viime vuonna yli 80 000. Oikeusministeriöltä saadun selvityksen mukaan käräjäoikeudet ovat arvioineet, että pikaluottojen osuus velkomustuomioista on 25—75 prosenttia. Hajonta on suuri, mutta luvut osoittavat, että pikaluottojen osuus on huomattavasti suurempi kuin niiden suhteellinen osuus kokonaisluottokannasta. Myös hallituksen esityksessä kuvatut ulosottotiedot antavat samansuuntaisen kuvan pikaluottoihin liittyvistä ongelmista.

Vastaavanlainen kuva on muodostunut myös valiokunnan talous- ja velkaneuvonnalta sekä Takuu-Säätiöltä saamista arvioista. Esimerkiksi Takuu-Säätiön antamien tietojen mukaan kuluvana vuonna ns. Velkalinjalle soittaneista noin 13 prosenttia oli velkaantunut pääasiassa tai ainoastaan pikaluotoista. Luku on yli kaksinkertaistunut vuoden 2009 jälkeen. Joka kolmas soittaja oli ottanut pikaluottoja hoitaakseen erääntyneitä kulutusluottojaan.

Pikaluottotoimintaan liittyneitä ongelmia on pyritty poistamaan jo kahdella, suhteellisen lyhyen ajan sisällä annetulla lainmuutospaketilla. Vuonna 2009 (HE 64/2009 vp — TaVM 13/2009 vp) kiristettiin sääntelyä siten, että luotonantajat velvoitettiin ilmoittamaan pikaluottojen markkinoinnissa luoton todellinen vuosikorko, sekä edellytettiin, että luotonantaja todentaa lainanhakijan henkilöllisyyden vahvaa tunnistautumismenetelmää käyttäen. Samoin kiellettiin luoton välitön maksaminen tilille silloin, kun luottoa haetaan myöhään illalla tai yöllä (kello 23.00—7.00). Myös koronkiskontaan liittyvää sääntelyä täsmennettiin. Talousvaliokunnan esityksestä eduskunta hyväksyi myös lausuman, jossa edellytettiin, että hallitus antaa vielä saman vaalikauden aikana eduskunnalle esityksen, jossa kulutusluottoja myöntävät yritykset velvoitetaan rekisteröitymään.

Tällainen esitys annettiin vuonna 2010 (HE 24/2010 vp — TaVM 10/2010 vp). Sen mukaisesti rekisteriviranomaiseksi määrättiin Etelä-Suomen aluehallintovirasto. Muutoksilla pantiin samalla täytäntöön Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi kulutusluotoista. Uusi sääntely mm. tiukensi luotonantajan velvollisuuksia antaa ennakkotietoja luoton ehdoista.

Nykytilan arviointia

Ilman ylivelkaantumisilmiötä pikaluotot ovat toimiva tapa hoitaa yllättäviä ja nopeita luottotarpeita. Niiden käyttäminen on kestävällä pohjalla silloin, kun laina kyetään maksamaan nopeasti pois. Saatu selvitys kuitenkin osoittaa, että pikaluottoja käytetään enenevässä määrin myös tilanteissa, joissa niillä pitkitetään ja pahennetaan jo muodostunutta ylivelkaantumistilannetta maksamalla jo erääntyneitä lainoja ja laskuja pikaluotoilla tai paikataan toimeentuloaukkoja tai joissa niitä otetaan hetken mielijohteesta ilman harkintaa siitä, kyetäänkö laina maksamaan takaisin. Korkeiden kulujen vuoksi laina on kallista ja voi johtaa nopeasti tilanteeseen, jossa lainan kulut nousevat moninkertaisiksi lainan pääomaan verrattuna. Harkitsemattomasti otettu pikaluotto voi johtaa myös ns. vippikierteeseen, jossa vanha pikaluotto maksetaan pois lainapääomaltaan koko ajan suuremmalla uudella pikaluotolla. Luottoja ehditään ottaa useita, ja velkamäärät saattavat nousta useisiin tuhansiin euroihin ennen kuin ensimmäiset maksuhäiriömerkinnät syntyvät.

Pikaluottoja otetaan kaikissa ikäryhmissä ja erilaisissa elämäntilanteissa, mutta erityisen ongelmallisia ne ovat vailla säännöllisiä tuloja olevilla nuorilla. Helsingin talous- ja velkaneuvonta on arvioinut, että noin 80 prosentilla alle 25-vuotiaista asiakkaista on pikaluottoihin liittyviä ongelmia. Valiokunnan Keski-Suomen talous- ja velkaneuvonnalta saamassa selvityksessä on arvioitu, että pikaluotot ovat ylivelkaantuneiden tapa hoitaa talouttaan. Pikaluottojen avulla pystytään pitkittämään velkakierrettä, joka samalla myös syvenee. Pikaluottoja otetaan elämiseen ja jo olemassa olevien velkojen lyhentämiseen tilanteissa, joissa lainanhoitokulut ovat liian suuret kotitalouden tuloihin nähden. Tyypillisessä asiakastapauksessa velkojatahoja on useita kymmeniä. Asiakkaalla on erääntyneenä asuntolainaa, erilaisia hyödykesidonnaisia luottoja ja useita pikaluottoja.

Saadun selvityksen perusteella talousvaliokunta pitää ilmeisenä, ettei jo tehtyjen säädösmuutosten avulla ole kyetty ehkäisemään pikaluottojen negatiivisia vaikutuksia vaan ne ovat pikemmin lisääntyneet. Pikaluotot ovat yksinomaisena tai osasyynä huomattavasti luotto-osuuttaan suuremmassa määrässä perintään joutuneita asioita. Merkittävä osa käräjäoikeuksien ns. summaariseen menettelyyn liittyvistä asioista koskee pikaluottoja. Samoin on ilmeistä, että pikaluotot ovat muodostuneet erityisen haitallisiksi taloutensa hallintaa vasta harjoitteleville nuorille ihmisille.

Ehdotetun sääntelyn arviointia

Uuden sääntelyn merkittävimmät muutokset kohdistuvat hintasääntelyyn. Esityksen mukaisesti alle 2 000 euron määräiset luotot tulisivat hintasääntelyn piiriin siten, että luotoista perittäville koroille asetettaisiin korkokattoTodellinen vuosikorko saa olla maksimissaan viitekorko lisättynä 50 prosenttiyksiköllä.. Korkokattoa sovellettaisiin myös sellaisiin hyödykesidonnaisiin luottoihin, joissa kuluttajalla on oikeus nostaa myös rahavaroja, ja se koskisi sekä kerta- että jatkuvia luottoja riippumatta siitä, ovatko ne vakuudellisia vai vakuudettomia.

Saadun selvityksen perusteella talousvaliokunta pitää valittua sääntelytapaa perusteltuna. Valiokunta on periaatteellisella tasolla arvioinut myös pikaluottojen täyskiellon mahdollisia vaikutuksia. Todennäköistä on, että pikaluottojen täyskielto saattaisi johtaa sääntelyn kiertämiseen ja pimeiden, täysin valvonnan ulkopuolelle jäävien lainamarkkinoiden syntyyn. Lisäksi on otettava huomioon, että vaikka pikaluotot ovat aiheuttaneet enenevässä määrin ongelmia, tällä hetkellä saatavissa olevan selvityksen perusteella voi toisaalta päätellä, että suurin osa myönnetyistä luotoista on ongelmattomia.

Tasapuolisuuden vuoksi hintasääntely kohdistuisi samalla tavalla kaikkiin alle 2 000 euron luottoihin. Finanssivalvonta on arvioinut, ettei ehdotettu sääntely perusteettomasti vaikeuta asianmukaista luotonantoa eikä estä tarpeellisen rahoituksen saantia. Talousvaliokunta pitää sääntelyn lähtökohtaa tältäkin osin tarkoituksenmukaisena ja kilpailuneutraliteettia turvaavana.

Koronlaskun perustana olisi todellinen vuosikorko, jota laskettaessa otettaisiin huomioon luoton korko ja muut kuluttajalta perittävät kulut. Osa kuulluista asiantuntijoista on katsonut, ettei todellinen vuosikorko anna oikeaa kuvaa lyhyiden luottojen kulutasosta. Valiokunta toteaa, että todellinen vuosikorko muodostuu vääjäämättä pienissä ja lyhytaikaisissa luotoissa suhteessa korkeammaksi kuin suurissa jo sen vuoksi, että esimerkiksi lainanhakijan henkilöllisyyden todentamiseen ja luottotietojen tarkistamiseen liittyvät kulut ovat yhtä suuret kuin suuremmassa luotossa. Selvää myös on, että vakuudettomien pienluottojen riskit ovat suuremmat kuin vakuudellisten luottojen. Nämä seikat on kuitenkin otettu huomioon asettamalla korkokatto huomattavan korkeaksi. Valvontaviranomaiset ovat pitäneet esitettyä koron laskutapaa ennakoitavuutta ja oikeusvarmuutta lisäävänä. Samoin lakivaliokunta on lausunnossaan puoltanut todellisen vuosikoron käyttämistä ja sille esitettyä tasoa. Edellä olevaan viitaten talousvaliokunta pitää esitystä perusteltuna.

Hyvän luotonantotavan (1. lakiehdotuksen 13 §) vastaista olisi käyttää luottosuhteeseen liittyvässä asioinnissa lisämaksullista tekstiviesti- tai muuta vastaavaa viestipalvelua sekä periä maksuviivästystilanteessa sopimussakkoa tai muuta kertaluonteista maksua. Tämänkaltaiset maksut ovat nostaneet yllättävästi lainan kokonaiskuluja. Kokonaiskuluja tulevat rajaamaan myös eduskunnassa marraskuussa hyväksytyt saatavien perintään liittyvät säädösmuutokset (HE 57/2012 vp).

Talousvaliokunta pitää myös tarkoituksenmukaisena täsmentää esitetyllä tavalla kuluttajan luottokelpoisuuden arviointitapoja. Tällä hetkellä luottokelpoisuuden arviointi perustuu pääsääntöisesti mahdollisten maksuhäiriömerkintöjen tarkistamiseen. Näiden ohella osalla yrityksistä on käytössä tilastollisten tietojen käyttöön perustuvia luottoluokitus- ja pisteytysjärjestelmiä. Esityksen mukaisesti (1. lakiehdotuksen 14 §) luotonantajan olisi kohtuullisin toimenpitein pyrittävä varmistamaan kuluttajan antamien tietojen oikeellisuus. Lähtökohtaisesti ei olisi riittävää luottaa pelkästään kuluttajan omaan ilmoitukseen tuloistaan. Koska luoton myöntötilanteet ovat moninaisia, on säännöksen yksityiskohtaisissa perusteluissa esimerkinomaisesti kuvattu niitä keinoja, joiden avulla luottokelpoisuus voidaan varmistaa. Talousvaliokunta pitää tärkeänä, että sääntelyn soveltamisalaa pyritään edelleen täsmentämään valvontaviranomaisten linjausten avulla.

Uudella sääntelyllä tehostettaisiin lisäksi pikaluottoyritysten rekisteröinnistä vastaavan Etelä-Suomen aluehallintoviraston tiedonsaantioikeuksia sekä pakkokeinovaltuuksia. Talousvaliokunta pitää esitettyjä muutoksia tehokkaan valvonnan turvaamiseksi välttämättöminä. Luotonantajalle asetetaan mm. velvoite säilyttää luottosuhteen eri vaiheisiin liittyvät asiakirjat. Näiden tietojen avulla valvontaviranomainen voi esimerkiksi varmistaa, että kuluttajan luottokelpoisuus on arvioitu sääntelyn edellyttämällä tavalla ja että yritys käyttää luottotoiminnassaan vahvaa tunnistautumista.

Kokonaisuutena arvioiden talousvaliokunta katsoo, että ehdotettu sääntely on omiaan edistämään vastuullista luotonantoa. Toisaalta kyseessä ovat siinä määrin merkittävät muutokset nykytilanteeseen, että sääntelyn toivottujen vaikutusten toteutumista tulee tarkoin seurata. On mahdollista, että sääntely johtaa nykyisenkaltaisen pikaluottotoiminnan muuttumiseen siten, että tuottoja haetaan pidentämällä laina-aikoja. Toivottavaa on, että mahdollisesti pidentyvät laina-ajat saavat luotonottajat aiempaa tarkemmin harkitsemaan lainanottoa. Vaarana toisaalta on, että pidempään voimassa olevia luottoja ehditään ottaa useita ennen kuin ensimmäiset niistä erääntyvät ja maksuhäiriömerkinnät estävät lisävelkaantumisen. Mm. tämänkaltaisen kehityksen ehkäisemiksi on erittäin tärkeää, että edellä mainittu luottokelpoisuuden selvittämissääntely saatetaan tehokkaasti voimaan.

Edellä mainittua selvitysmenettelyä tehostaisi ja selvittämiskustannuksia alentaisi merkittävästi ns. positiivinen luottotietorekisteri. Henkilön tosiasiallisesta maksukyvystä on nykyisin saatavilla vain ns. negatiivisen luottotietorekisterin mukaisia tietoja. Se kattaa lähinnä henkilön luottotiedoissa jo olevat häiriömerkinnät. Oikeusministeriö on syksyllä käynnistänyt selvitystyön ns. positiivisen luottotietorekisterin mahdolliseen käyttöönottoon liittyvistä oikeudellisista seikoista. Tämänkaltainen rekisteri mahdollistaisi negatiivista luottotietorekisteriä laajempien tietojen keräämisen henkilöiden varallisuusasemasta. Rekisteri helpottaisi luottokelpoisuuden selvittämistä. Toisaalta henkilötietojen suoja edellyttää, että tarkoin selvitetään, millaiset tiedot missäkin tilanteessa ovat tarpeellisia, keiden vastuulla luottotietojen käsittely yhteiskunnassa on, miten luottotietoja tietoteknisesti käsitellään ja miten tietoja välitetään. Selvitystyön on tarkoitus valmistua helmikuussa 2013.

Uusi sääntely saattaa johtaa siihen, että velkaantumisesta aiheutuvat ongelmat näkyvät jo varhaisemmassa vaiheessa eikä pikaluotoilla enää paikata muusta syystä alkanutta velkaantumista. Velallisen, ja yhteiskunnankin, kannalta tämä on parempi vaihtoehto kuin ongelmien kasvattaminen ottamalla lisää luottoa. Sääntely saattaa pysäyttää velkaantumiskierteen varhaisemmassa vaiheessa, mutta toisaalta uusikaan sääntely ei tällaisissa tilanteissa poista ongelmien perimmäistä syytä. Lakivaliokunnan tapaan talousvaliokunta katsoo, että myös muut yhteiskunnan toimet, kuten sosiaalisen luotonannon lisääminen, toimeentulotuen saatavuuden turvaaminen sekä talous- ja velkaneuvonnan tehostaminen, ovat tarpeen. Myös nuorisolle suunnattua tiedottamista ja kouluissa tapahtuvaa oman talouden hallinnan opetusta on aiheellista tehostaa.

Perustuslakivaliokunnan lausunto

Perustuslakivaliokunta on katsonut, että esityksen mukaiselle omaisuuden suojaa ja elinkeinonvapautta rajoittavalle sääntelylle on perusoikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttävät ja yhteiskunnallisesti varsin painavat perusteet. Valiokunta on myös pitänyt ehdotettua sääntelyä oikeasuhtaisena, kun arvioidaan rajoitusten taustalla olevan yhteiskunnallisen intressin painavuutta suhteessa rajoitettavaan oikeushyvään. Selvityksensä perusteella perustuslakivaliokunta on katsonut, että lakiehdotukset voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.

Lakivaliokunnan lausunto

Lakivaliokunta on lausunnossaan käsitellyt pikaluottoihin liittyviä ongelmia, hintasääntelyä, asiakkaan luottokelpoisuuden arviointia ja vertaislainoja. Valiokunta toteaa, että Helsingin käräjäoikeudelta saatu selvitys tukee hallituksen esityksessä esille tuotuja tilastotietoja pikaluottojen aiheuttamista ongelmista. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan ulosotossa on pitkään näkynyt pikaluotoista aiheutuva ulosottoasioiden voimakas kasvu ja erityisesti näihin velkomuksiin sisältyvien kulujen huomattava määrä suhteessa pääomiin. Saadun selvityksen perusteella lakivaliokunta on pitänyt ilmeisenä, että pikaluotoista aiheutuvat ongelmat eivät ole vähentyneet vaan pikemminkin lisääntyneet.

Valiokunta on puoltanut lakiehdotusten mukaisen hintasääntelyn käyttöönottoa. Valiokunta on kiinnittänyt lisäksi huomiota ns. vertaislainoihin ja pitänyt tärkeänä, että tämänkaltaisten luottomarkkinoiden kehittymistä seurataan ja arvioidaan nykysääntelyn riittävyyttä.

Sääntelyn voimaantulo

Hallituksen esityksessä on todettu, että säännösten on tarkoitus tulla voimaan noin kolmen kuukauden kuluttua niiden vahvistamisesta. Ehdotetun korkokattosäännöksen vahvistamisen ja voimaantulon väliin on tarkoitus jättää kolmea kuukautta jonkin verran pidempi aika. 2. lakiehdotuksen on tarkoitus tulla voimaan mahdollisimman pian.

Hallituksen esitys annettiin eduskunnalle jo syyskuussa 2012, ja eduskunnan täysistunto tulee käsittelemään lakiehdotuksia aikaisintaan helmikuussa 2013. Ottaen huomioon hallituksen esityksessä todetun lähtökohdan, jonka mukaisesti säännösten on tarkoitus tulla voimaan noin kolmen kuukauden kuluttua niiden vahvistamisesta, talousvaliokunta katsoo, että alan toimijoille jää riittävästi aikaa varautua sääntelyn edellyttämiin muutoksiin. Talousvaliokunta ei ole tämän vuoksi pitänyt aiheellisena tehdä muutoksia ehdotettuihin voimaantulosäännöksiin, joten korkokattoa koskeva sääntely tulee voimaan samanaikaisesti muun sääntelyn kanssa.

Lopuksi

Sekä perustuslakivaliokunta että lakivaliokunta ovat painottaneet tarvetta seurata tiiviisti uuden sääntelyn vaikutuksia mahdollisten epätoivottujen seurausten havaitsemiseksi ja niihin puuttumiseksi. Talousvaliokunta yhtyy näihin näkemyksiin.

Talousvaliokunta pitää tärkeänä, että uuden sääntelyn vaikutukset saadaan tarkoin selville ja kyetään nykyistä vielä laaja-alaisemmin arvioimaan ylivelkaantumisilmiötä. Näin voidaan myös löytää tehokkaimmat keinot puuttua ongelmaan. Tämän vuoksi valiokunta esittää eduskunnan hyväksyttäväksi lausumaa (Valiokunnan lausumaehdotus), jossa edellytetään, että kotitalouksien velkaantumiseen liittyvää tilastointia kehitetään. Saatujen tarkempien taustatietojen perusteella on mahdollista harkita, millä lisäkeinoilla ongelmiin voidaan tehokkaimmin puuttua. Tämän ohella on tarkoin seurattava uuden sääntelyn vaikutuksia pienien luottojen tarjontaan ja saantiin sekä mahdollisiin uuden sääntelyn negatiivisiin vaikutuksiin, kuten pimeiden luottomarkkinoiden kasvuun. Lisäksi valiokunta pitää tärkeänä, että hallitus selvittää pikaluottojen mainontaan liittyviä ongelmakohtia.