Tausta, tavoitteet ja keskeiset ehdotukset
Hallituksen esitys on osa uusiutuvista lähteistä peräisin olevan energian käytön edistämistä koskevan RED III -direktiivin täytäntöönpanoa. Esityksellä päivitettäisiin kansallista kestävyyssääntelyä vastaamaan muuttuneita RED III -direktiivin kestävyyskriteereitä, jotta energiasektorilla käytetty biomassa voidaan laskea mukaan EU-velvoitteisiin.
Esityksen tavoitteena on varmistaa, että Suomessa kulutetut biopolttoaineet, bionesteet, biomassapolttoaineet sekä RFNBO-polttoaineet on tuotettu kestävällä tavalla ja ne voidaan ottaa huomioon uusiutuvan energian vuotta 2030 koskevassa sitovassa unionin tavoitteessa, Suomen vahvistamassa kansallisessa panoksessa sekä liikenteen uusiutuvan energian osuutta koskevassa velvoitteessa.
Esityksellä säädettäisiin voimassa olevan kansallisen järjestelmän soveltamisalan laajentamisesta ja saatettaisiin kansallisesti voimaan direktiivin mukaiset muutokset maatalous- ja metsäbiomassoja koskeviin kestävyyskriteereihin.
Esityksellä säädettäisiin voimassa olevan kansallisen järjestelmän soveltamisalan laajentamisesta. Jatkossa edellytettäisiin, että vähintään 7,5 MW sähköä, lämmitystä tai jäähdytystä tuottavilla laitoksilla osoitetaan käytettyjen biomassojen kestävyyskriteerien täyttyminen. Velvoite ulottuisi näin laajemmin päästökaupan ulkopuolisiin toimijoihin. Kansallisia lisäkriteereitä biomassapolttoaineille ei asetettaisi.
Liikenteen biometaania tuottaville laitoksille asetettaisiin soveltamisraja, joka perustuu biometaanin virtausnopeuteen (200 m3 metaaniekvivalenttia/h). Aikaisemmin kaikilta liikenteeseen biometaania tuottavilta laitoksilta edellytettiin kestävyyden osoittamista.
Esityksessä ei ehdoteta otettavaksi käyttöön uutta vaatimusta sekajätteen lajittelujärjestelmistä. Jäsenvaltiot voivat täytäntöönpanon yhteydessä harkita, sisällyttävätkö kyseisen vaatimuksen osaksi kestävyyden osoittamista.
Kasvihuonekaasupäästövähenemän vähimmäisarvoista säädettäisiin kaikkien polttoaineiden osalta RED III -direktiivin mukaisesti. Lailla myös säädettäisiin tarkemmin RFNBO-polttoaineiden vaatimustenmukaisuuden eli kestävyyskriteerien osoittamisesta kansallisella järjestelmällä. Samalla lain nimike ehdotetaan muutettavaksi laiksi eräiden polttoaineiden kestävyyskriteereistä, jotta se vastaisi lain soveltamisalaan tehtäviä muutoksia.
Talousvaliokunta pitää hallituksen esitykseen sisältyviä lakiehdotuksia perusteltuina ja tarkoituksenmukaisina ja puoltaa niiden hyväksymistä muuttamattomina seuraavassa esitetyin perusteluin.
Maa- ja metsätalousvaliokunta on antanut talousvaliokunnalle lausuntonsa (MmVL 16/2025 vp) hallituksen esityksestä. Valiokunta on lausunnossaan arvioinut erityisesti maa- ja metsätalouden biomassojen kestävyyskriteereitä, laitoskokorajan ja hyväksymismenettelyn toimivuutta sekä siirtymäaikojen tarvetta. Valiokunnan lausunnossaan esittämä on otettu huomioon seuraavassa keskeisten ehdotusten arvioinnissa.
Lain soveltamisala ja laitoskokorajan alentamisen vaikutukset
Keskeinen muutos olisi lain soveltamisrajan alentamien nykyisestä 20 MW:stä RED III -direktiivin edellyttämällä tavalla 7,5 MW:iin. Kestävyyslain soveltamisalaan kuuluvien laitosten lukumäärän ennakoidaan muutoksen myötä nousevan noin 70 uudella laitoksella. Lisäksi sähköä, lämpöä tai jäähdytystä tuottavien nykyisten laitoksien pitää päivittää kestävyysjärjestelmänsä, sillä suurin osa nyt hyväksyttyjen laitosten kestävyysjärjestelmistä on sellaisia, joissa ei ole ollut KHK-kriteerin vaatimusta. Lisäksi metsäbiomassaa käyttävien toiminnanharjoittajien tulee lisätä kestävyysjärjestelmiinsä tarkastuslausuma siitä, ettei metsäbiomassaa ole hankittu kielletyiltä alueilta.
Kestävyysjärjestelmien aiheuttamia kustannuksia ja hallinnollista taakkaa on tarkasteltu hallituksen esityksessä. Kiinteitä biomassapolttoaineita käyttävän laitoksen kansallinen kestävyysjärjestelmä voidaan katsoa laajaksi tai suppeaksi. Pääsääntöisesti kestävyysjärjestelmät ovat olleet suppeita, mutta erityisen monimutkaisten tai työläiden laitosten kestävyysjärjestelmä voidaan katsoa Energiavirastossa laajaksi. Laajan kestävyysjärjestelmän hyväksymispäätöksen hinta on Energiavirastossa 8 000 euroa ja suppean kestävyysjärjestelmän 4 000 euroa. Muutospäätös laajalle kestävyysjärjestelmälle maksaa 4 000 euroa ja suppealle 2 000 euroa. Sääntelyn piiriin tulevien 7,5—20 MW laitosten kestävyysjärjestelmät tullaan Energiaviraston mukaan katsomaan pääsääntöisesti suppeiksi. Myös suurin osa kestävyyslain muuttamisen aiheuttamista muutospäätöksistä tehdään suppeisiin kestävyysjärjestelmiin.
Todentamiskustannuksia kertyy hyväksymishakemukseen liittyvän todentajan lausunnon hankinnasta sekä vuotuisista kestävyysjärjestelmän noudattamisen tarkastuksista. Myös mahdolliset muutoshakemukset edellyttävät todentajan lausuntoa, jos kyse on vähäistä suuremmista muutoksista. Todentamisen kustannukset vastaavat konsulttityön hintaa. Hallituksen esityksessä esitetyllä, 120 tunnin mukaan lasketulla hinta-arviolla hallinnollinen kustannus toiminnanharjoittajaa kohden olisi työ- ja elinkeinoministeriön sääntelytaakkalaskurin mukaan yhteensä 13 500 euroa todentamiskustannukset ja päätösmaksut mukaan laskettuna.
Vuosittain toistuva kustannus kestävyysraportoinnista olisi yrityskohtaisesti 6 800—7 800 euroa. Tietojen kirjaaminen komission tietokantaa tarkoittaa käytännössä uusia raportointitehtäviä sen soveltamisalaan kuuluvien uusiutuvien polttoaineiden toiminnanharjoittajille.
Talousvaliokunta pitää valitettavana laitoskokorajan alentamisesta seuraavaa, soveltamisalan piiriin tulevien laitosten hallinnollisen taakan lisääntymistä, mihin myös maa- ja metsätalousvaliokunta on kiinnittänyt huomiota lausunnossaan. Valiokunta pitää ehdotettuja soveltamisalan muutoksia direktiivin täytäntöönpanon näkökulmasta tässä vaiheessa välttämättöminä, mutta kiinnittää huomiota jäljempänä tässä mietinnössä tarkasteltuun tarpeeseen arvioida mahdollisuutta kevennetyn todentamismenettelyn luomiseen alle 20 MW:n laitoksille. Samalla valiokunta korostaa, että hallituksen esityksessä pienimpien toimijoiden hallinnollista taakkaa on pyritty vähentämään esittämällä kansallista poikkeusta koskien kokonaislämpöteholtaan alle 2 MW:n laitosten raportointivelvollisuutta. Myös maa- ja metsätalousvaliokunta on pitänyt tätä raportointivelvollisuutta koskevaa poikkeusta tärkeänä, vaikkakin kestävyyden todentamisesta aiheutuu menettelyyn jo tehdyistä kevennyksistä huolimatta pienille toimijoille huomattavaa hallinnollista taakkaa.
Biomassojen kestävyyskriteerit
Kestävyyskriteereillä halutaan varmistaa, että bioenergian lisääntyvä käyttö EU:ssa tuottaa merkittäviä kasvihuonekaasupäästöjen vähennyksiä fossiilisiin polttoaineisiin verrattuna eikä vaaranna luonnon monimuotoisuutta. Kestävyyskriteerien täyttymisen osoittaminen vaikuttaa Suomen uusiutuvan energian tavoitteiden — ja siten myös ilmastotavoitteiden — saavuttamiseen. Ainoastaan kestäväksi osoitettu biopolttoaine, bioneste ja biomassapolttoaine sekä vaatimukset täyttävä RFNBO-polttoaine voidaan laskea mukaan kansallisiin uusiutuvan energian tavoitteisiin. Huomionarvoista kuitenkin on, että kestävyyslaki ei itsessään edellytä kestävyyden osoittamista muuta kuin yli 7,5 MW:n biomassapolttoaineita käyttäviltä sähköä, lämpöä tai jäähdytystä tuottavilta laitoksilta.
Maatalousbiomassoja koskeviin kestävyyskriteereihin esitetään vain vähäisiä muutoksia. Niiden kestävyyden todentaminen perustuisi edelleenkin niin kutsuttuun eräkohtaiseen tarkasteluun. Biologista monimuotoisuutta koskeviin kiellettyihin alueisiin lisätään kaksi uutta aluetyyppiä eli aarniometsät, sellaisena kuin ne on määritelty metsän sijaintimaassa, ja nummet. Muutokset tarkoittavat käytännössä, että alueelta, joka oli tammikuussa 2008 tai sen jälkeen luokiteltu esimerkiksi nummeksi tai aarniometsäksi, ei saa kerätä kestävää maatalousbiomassaa. Tällä rajauksella ei arvioida Suomessa olevan käytännössä olennaista merkitystä. Hallituksen esityksen mukaan suurin osa nummista sijaitsee Suomessa luonnonsuojelualueilla. Aarniometsien määrittely tulee puolestaan perustumaan valtioneuvoston 20.3.2025 tekemään vanhojen metsien suojelua koskevaan periaatepäätökseen. Talousvaliokunta pitää tärkeänä luonnontilaisten metsien määritelmien ja kriteerien yhtenäisyyttä.
Metsäbiomassojen kestävyyden todentaminen perustuu maatalousbiomassoista poiketen niin sanottuun riskiperusteiseen malliin. Riskiperusteinen malli on kaksiportainen: jos maatason tietoja ei ole saatavilla, vastaavat asiat voidaan todentaa puun hankinta-alueen tasolla. Toiminnanharjoittajat voivat siis jatkossakin osoittaa kestävyyskriteerien täyttymisen maatasolla, jos valtiolla on voimassa kansallisia lakeja tai kansallista tasoa alemman tason lakeja ja käytössä on seuranta- ja täytäntöönpanojärjestelmiä, joilla varmistetaan biomassojen kestävyys.
RED III -direktiivi sisältää jäsenvaltioille uusia velvollisuuksia varmistaa, että metsäbiomassan käyttö on johdonmukaista maankäyttösektorin päästöjä ja poistumia koskevan LULUCF-asetuksen ilmastotavoitteiden kanssa. Hallituksen esityksen lähtökohtana on, että Suomi täyttää maatason riskiperustaisen arvion sääntelyyn kohdistuvat päivitetyt vaatimukset ilman, että kansalliseen maankäyttöä, metsien käyttöä tai ympäristön- ja luonnonsuojelua koskevaan kansalliseen lainsäädäntöön olisi tarpeellista tehdä muutoksia. Hallituksen esityksessä näistä maankäyttöä, maankäytön muutosta ja metsätaloutta koskevista vaatimuksista esitetään säädettäväksi 10 a §:ssä. Pykälän yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan, että säännökseen nyt tehtävä tarkennus ei vaikuta Suomessa LULUCF-kriteerin tarkasteluun.
Talousvaliokunnan asiantuntijakuulemisessa on kuitenkin esitetty huolenaiheita siitä, että vaikka sääntelyn muutoksella ei olisikaan tässä vaiheessa välittömiä vaikutuksia, LULUCF-asetuksen ilmastotavoitteilla voi tulevilla velvoitekausilla olla ennakoimattomia vaikutuksia myös maatason riskiperusteiseen arviointiin. Talousvaliokunta toteaa saamansa selvityksen perusteella, edellä mainitut RED-direktiivin muutokset eivät suoranaisesti vaikuta yksittäisen toimijan kestävyyskriteerien osoittamiseen vaan koskevat jäsenvaltioita. Suomi on lähettänyt 28.6.2024 kansallisen energia- ja ilmastosuunnitelmansa (NECP) päivityksen Euroopan komissiolle. Suunnitelma sisältää kansalliset tavoitteet sekä tähän mennessä päätetyt politiikkatoimet EU:n 2030 energia- ja ilmastotavoitteiden saavuttamiseksi. LULUCF-sektorin tavoitteita koskevia tiedossa olevia haasteita ei ole pyritty ratkaisemaan nyt tarkastelun kohteena olevalla uusiutuvan energian direktiivin bioenergian kestävyyskriteereitä koskevalla toimeenpanolla.
Maa- ja metsätalousvaliokunta on pitänyt lausunnossaan (MmVL 16/2025 vp) erittäin tärkeänä, että metsäbiomassojen kestävyyden arviointi voi jatkossakin tapahtua riskiperusteisen mallin pohjalta maatasolla. Talousvaliokunta yhtyy maa- ja metsätalousvaliokunnan arvioon, ja katsoo samoin, että RED III -direktiivin uudet johdonmukaisuutta koskevat vaatimukset korostavat tarvetta kehittää laskentamenetelmiä hiilinielujen, hiilivarastojen ja biomassan käytön ilmastovaikutusten arviointiin. Hallitus päätti keväällä 2025 julkisen talouden suunnitelman käsittelyn yhteydessä osoittaa 8 miljoonaa euroa hiilinielujen ja hiilivarastojen laskennan kehittämiseen havainnointijärjestelmän avulla. Talousvaliokunta pitää maa- ja metsätalousvaliokunnan tavoin tärkeänä, että tämä kehittämistyö käynnistyy mahdollisimman nopeasti eri hallinnonalojen ja tutkimuslaitosten tiiviissä yhteistyössä.
RFNBO-polttoaineet
Laissa säädettäisiin RFNBO-polttoaineiden vaatimustenmukaisuuden eli kestävyyskriteerien osoittamisesta kansallisella järjestelmällä. Kasvihuonekaasupäästövähennystä koskevan kriteerin lisäksi RFNBO-polttoaine tulisi osoittaa tuotetuksi uusiutuvalla sähköllä direktiivin ja komission delegoitujen säädösten mukaisesti. Uudistuksen myötä RFNBO-polttoaineiden, esimerkiksi uusiutuvan vedyn e-metaanin, e-metanolin ja e-ammoniakin, kestävyys voidaan jatkossa osoittaa kansallisen kestävyyslain nojalla, minkä voidaan arvioida lisäävän tuotteiden kysyntää: uusiutuvien tuotteiden kaupallinen arvo perustuu luotettavaan sertifiointiin, joka mahdollistaa tuotteen kestävyysominaisuuksien jäljitettävyyden.
Hallituksen esityksessä on arvioitu, että RFNBO-polttoaineiden vaatimustenmukaisuuden osoittamisen mahdollistaminen kansallisella järjestelmällä nostaa myös uusien toiminnanharjoittajien määrää. On pidetty todennäköisenä, että suurin osa RFNBO-polttoaineita liikenteeseen ja teollisuuteen toimittavista tuottajista haluaa osoittaa RFNBO-polttoaineiden kestävyyskriteerien täyttymisen kansallisella järjestelmällä. Toisaalta on arvioitu, että vapaaehtoisten järjestelmien käyttö on yleensä tarkoituksenmukaisempaa, jos toiminta on suunniteltu kansainväliseksi. Tarkkaa arviota toiminnanharjoittajien määrästä, jotka haluaisivat hyödyntää kansallista järjestelmää RFNBO-polttoaineiden vaatimustenmukaisuuden osoittamisessa, ei toistaiseksi ole. Talvella 2024 kahdesta vetylaitoksesta on tehty investointipäätökset, mutta vuosikymmenen loppuun mennessä mahdollisia RFNBO-toimijoita olisi jo huomattavasti enemmän.
RFNBO-polttoaineiden vaatimustenmukaisuutta osoittavan toiminnanharjoittajan hyväksymispäätöksen hinnasta ei ole tässä vaiheessa tietoa. Energiaviraston päätöshinnat määräytyvät kustannusvastaavuuden mukaan. Hyväksymispäätöksen hinnan on kuitenkin arvioitu olevan lähempänä suppean kestävyysjärjestelmän hintaa.
Talousvaliokunta pitää RFNBO-polttoaineiden sisällyttämistä sääntelyn soveltamisalaan piiriin tärkeänä kansallisen vety- ja sähköpolttoainemarkkinan kehittymisen ja oikeustilan selkeyttämisen kannalta.
Mahdollisuudet todentamisen keventämiseen, menettelyjen toimivuus ja siirtymäajat
Talousvaliokunnan asiantuntijakuulemisen keskeiset huolenaiheet ovat liittyneet toisaalta todentamisjärjestelmien luomaan hallinnolliseen taakkaan ja toisaalta viranomaismenettelyjen toimivuuteen. Valiokunnan asiantuntijakuulemisessa on ollut esillä kysymys Energiaviraston hakemuskäsittelyn ruuhkautumisesta ja käsittelyaikojen pitkittymisestä sekä viraston riittävien resurssien turvaamisesta. Talousvaliokunta pitää huolenaiheita hakemuskäsittelyn ruuhkautumisesta, käsittelyaikojen venymisestä ja todentajien määrän riittämättömyydestä perusteltuina. Nyt ehdotettu kestävyyssääntelyn laajentaminen uusiin toiminnanharjoittajiin sekä uusien vaatimusten päivittäminen voimassa oleviin kestävyysjärjestelmiin lisää Energiaviraston työmäärää arviolta kahdella vakituisella henkilötyövuodella. Talousvaliokunta pitää tärkeänä turvata Energiaviraston resurssien riittävyys käsittelyaikojen kohtuullisuuden varmistamiseksi.
Yksi keino käsittelyn sujuvoittamiseen voi olla yksinkertaistettu, 7,5 MW:n—20 MW:n laitoksiin sovellettava todentamisjärjestelmä. Myös hallituksen esityksen valmistelun aikana on arvioitu mahdollisuutta säätää RED III -direktiivin 30 artiklan 6 kohdan 4 alakohdassa tarkoitetuista yksinkertaistetuista kansallisista todentamisjärjestelmistä. Direktiivissä ei kuitenkaan oteta kantaa siihen, millaisia yksinkertaistetut todentamisjärjestelmät voisivat olla. Komissiolle on annettu delegoitu säädösvalta vahvistaa yhdenmukaiset edellytykset yksinkertaistetuille vapaaehtoisille todentamisjärjestelmille. Säädösvalta kuitenkin koskee vain vapaaehtoisia järjestelmiä.
Talousvaliokunta pitää tärkeänä, että mahdollisuutta yksinkertaistettujen todentamisjärjestelmien käyttöönottoon selvitetään. Valiokunta yhtyy kuitenkin tässä vaiheessa työ- ja elinkeinoministeriön näkemykseen siitä, että yksinkertaistettujen todentamisjärjestelmien kansallista täytäntöönpanoa olisi tarkoituksenmukaista tarkastella vasta sitten, kun komissio on antanut asiaa koskevan delegoidun säädöksen vapaaehtoisille järjestelmille. Talousvaliokunta korostaa myös, että Energiavirastolla on jo nyt varsin laaja harkintavalta päättää, kuinka usein toiminnanharjoittajan kestävyysjärjestelmä on todennettava ja kuinka usein laitoskäyntejä on tehtävä ilman tarvetta tehdä lainsäädäntöön muutoksia.
Talousvaliokunnan asiantuntijakuulemisessa on tuotu esille huolenaiheita myös ehdotetun sääntelyn toimeenpanon aikataulusta. Ehdotettuun kestävyyslakiin sisältyy eräitä siirtymäsäännöksiä riittävän toimeenpanoajan turvaamista varten. Vaatimukset voidaan todentaa takautuvasti jättämällä hyväksymis- tai muutoshakemus Energiavirastolle viimeistään 31.12.2025, ja vuoden 2025 kestävyyskriteeriselvitys tulee jättää maaliskuuhun 2026 mennessä. Talousvaliokunta yhtyy arvioon siitä, että ehdotetuissa siirtymäsäännöksissä esitetyt aikarajat ovat edelleen erittäin tiukkoja, kun otetaan huomioon sääntelystä toiminnanharjoittajille ja Energiavirastolle aiheutuva hallinnollinen taakka. Myös maa- ja metsätalousvaliokunta on kiinnittänyt talousvaliokunnan huomiota tiukkoihin aikarajoihin ja kehottanut vielä selvittämään mahdollisuutta siirtymäaikoja koskevien säännösten muuttamiseen. Talousvaliokunta toteaa kuitenkin, että direktiivin täytäntöönpanon määräaika on päättynyt jo 21.5.2025 eikä pidä saamansa selvityksen perusteella nyt ehdotettua pidempää siirtymäaikaa tässä vaiheessa mahdollisena.