EU:n finanssipoliittisten sääntöjen toimivuus ja läpinäkyvyys
EU:n vakaus- ja kasvusopimuksen mukaista finanssipolitiikan sääntökehikkoa ja erityisesti sääntöjen noudattamisen ulkoista valvontaa vahvistettiin Euroopan velkakriisin myötä vuodesta 2011 alkaen. Taustalla oli se, että vakaus- ja kasvusopimuksen velka- ja alijäämäsääntöjä ei yleisesti noudatettu. EU:n vastaus kriisiin oli yhdistelmä monenlaisia toimia. Talouskuria ja talouspolitiikan koordinaatiota pyrittiin parantamaan ottamalla käyttöön uusia välineitä: eurooppalainen ohjausjakso, niin sanottu kuuden kohdan lainsäädäntöpaketti (Six Pack) ja finanssipoliittinen sopimus (Fiscal Compact). Lisäksi euroalueen maille kohdistettu Two Pack hyväksyttiin toukokuussa 2013. Näiden koordinaatiouudistusten tarkoituksena on ollut estää jäsenvaltioiden liiallinen velkaantuminen ja makrotaloudelliset epätasapainot.
Uuden vahvistetun sääntökehikon ongelmaksi on muodostunut sen monimutkaisuus ja läpinäkymättömyys. Monimutkaisen ja harkinnanvaraa sisältävän tulkintakehikon lisäksi läpinäkymättömyyttä aiheuttaa julkiselle taloudelle rakenteellisen jäämän termein asetettu keskipitkän aikavälin tavoite. Rakenteellisen jäämän laskentaan liittyy paljon epävarmuustekijöitä, sillä laskelmat ovat herkkiä tehdyille oletuksille.
Sääntöjen joustavuutta on edelleen lisätty tammikuussa 2015 niin sanotulla joustavuustiedonannolla. Joustavuuslausekkeet mahdollistavat julkisen talouden tasapainottamiseen tähtäävien rakenteellisten uudistusten tai tiettyjen yhteisrahoitteisten julkisten investointien hyväksymisen säännöstön puitteissa. Monen maan kohdalla vahvistetun EU-sääntökehikon viitearvot näyttävät ylittyneen, mutta sääntöjä on kuitenkin käytännesäännöt ja harkinta huomioiden Euroopan komission arvioissa tulkittu noudatettavan.
EU:n finanssipolitiikan säännöstöön luotu joustavuus ja harkinta mahdollistavat kansallisten erityispiirteiden huomioimisen, mikä on valiokunnan näkemyksen mukaan hyvä asia. Sääntökehikon monimutkaisuus ja läpinäkymättömyys vaikeuttavat kuitenkin finanssipolitiikan tavoitteista ja niiden saavuttamisesta käytävää talouspoliittista keskustelua sekä heikentävät sääntöjen ymmärtämistä. Yksi suurimmista ongelmista onkin valiokunnan saamien asiantuntija-arvioiden mukaan ollut se, että sitoutuminen yhdessä hyväksyttyihin sääntöihin on ollut heikkoa.
Finanssipolitiikan sääntöjen tulisi olla riittävän yksinkertaisia, jotta niiden noudattaminen voidaan normaalitilanteessa varmistaa jo ennakolta budjetteja laadittaessa. Yksinkertaiset finanssipolitiikan säännöt lisäävät myös niiden läpinäkyvyyttä ja mahdollistavat harjoitetun finanssipolitiikan jälkikäteisarvioinnin sekä sääntöjen noudattamisen valvonnan. Tämä lisää parhaimmillaan finanssipolitiikan uskottavuutta ja ennakoitavuutta myös kansalaisten silmissä. Poikkeuksellisissa tilanteissa sääntöjen täytyy joustaa, mutta ennalta sovitusti ja yhdenmukaisiin kriteereihin nojaten.
EU:n finanssipoliittisten sääntöjen kehittäminen
Valiokunta pitää Suomen kannan mukaisesti kannatettavana tavoitetta EU:n finanssipoliittisten sääntöjen yksinkertaistamisesta. Komission direktiiviehdotus ei tätä tavoitetta täytä, vaikka komission tavoitteena on vakaus- ja kasvusopimuksen sääntöjen huomattava yksinkertaistaminen vuoteen 2025 mennessä.
Sääntökehikon uudistaminen ja yksinkertaistaminen on ollut pitkään esillä. Finanssipoliittinen sopimus allekirjoitettiin hallitustenvälisenä sopimuksena vuonna 2012, ja se tuli voimaan vuoden 2013 alusta. Jo allekirjoitusvaiheessa sitouduttiin siihen, että sopimuksen sisältö saatetaan osaksi unionin oikeutta viiden vuoden kuluttua sopimuksen voimaantulosta eli vuoden 2018 alusta. Alkuperäisenä tavoitteena on myös ollut, että Euroopan komissio tekee arvion finanssipoliittisen sopimuksen toimeenpanosta euromaissa. Arvioita ei kuitenkaan ole tehty. Tämä olisi valiokunnan saamien asiantuntija-arvioiden mukaan tärkeää sääntökehikon uudistamiseksi tehtävän työn pohjaksi ja auttaisi kokonaisarvioinnin tekemistä osana sääntökehikon uudistamista.
Yhtenä ongelmakohtana valiokunnan kuulemisessa valtiovarainministeriö toi esiin sen, että komission direktiiviehdotuksen hyväksyminen edellyttäisi joissakin maissa perustuslain muutoksia. Taustalla tässä on se, että finanssipoliittinen sopimus tuli viedä osaksi kansallista lainsäädäntöä. Suomessa tämä on tehty ns. fipo-lailla (869/2012). Joissakin maissa sopimus vietiin perustuslain tasolle ja lisäksi sääntöjen numeerisia raja-arvoja kirjattiin lakiin. Tarpeet perustuslain tasoisille muutoksille jäsenmaissa ovat raskas menettely suhteessa siihen, että komission direktiiviehdotuksella ei saavuteta tavoitetta EU:n finanssipolitiikan sääntöjen yksinkertaistamisesta eikä ehdotuksessa esitetty sääntökehikko ole asiantuntija-arvioiden mukaan merkittävästi parempi kuin nykyisin voimassa oleva säännöstö.
Toisena ongelmakohtana valiokunnan kuulemisissa nousi esiin se, että komission direktiiviehdotuksessa kuvattu sääntökehikko poikkeaa yksityiskohdiltaan finanssipoliittisen sopimuksen mukaisista kirjauksista. Komissio perustelee direktiiviehdotuksen mukaisten kirjausten erilaisuutta suhteessa voimassa olevaan sääntökehikkoon sillä, että nyt tehdyt kirjaukset heijastaisivat paremmin vakaus- ja kasvusopimuksen mukaisia tavoitteita. Tämä ei kuitenkaan ole kovin selvää komission direktiiviehdotuksen perusteella. Lisäksi ehdotettujen säännösten suhde jo voimassa oleviin säännöksiin on epäselvä. Tämän katsotaan aiheuttavan päällekkäisyyttä ja ristiriitaisuuksia, mikäli komission direktiiviehdotus hyväksyttäisiin.
Valtioneuvoston kirjelmässä todetaan, että direktiiviehdotuksessa esitetty keskipitkän aikavälin tavoitteen mukainen menojen kehitysura rajoittaisi finanssipolitiikan liikkumavaraa ja olisi ongelmallinen eduskunnan budjettivallan näkökulmasta. Nykyisellään vakaus- ja kasvusopimuksen ennaltaehkäisevän osan noudattamista arvioidaan kahden toisiaan tukevan pilarin perusteella. Nämä ovat rakenteellisen jäämän termein asetettu keskipitkän aikavälin tavoite (MTO) ja menosääntö (Expenditure Benchmark). Menosääntö määrää sellaisen julkisen sektorin kokonaismenojen kasvuvauhdin, jolla maa joko pysyy keskipitkän aikavälin tavoitteessaan tai lähestyy keskipitkän aikavälin tavoitetta. Menosäännön noudattamisessa huomioidaan keskipitkän aikavälin potentiaalisen tuotannon kasvu, rakenteelliselta jäämältä vaadittu muutos sekä keskipitkän aikavälin tavoitteen saavuttaminen. Komission direktiiviehdotuksessa esitetty kirjaus julkisten menojen kehitysurasta on hyvin samankaltainen kuin nykyisin voimassa oleva säännöstö. Erona nykyiseen on julkisten menojen kehitysuran asettaminen vaalikaudeksi.
Eduskunta on finanssipoliittista lakia (869/2012) koskevassa vastauksessaan (EV 174/2012 vp) edellyttänyt, että vaiheittaisten muutosten kumulatiivinen vaikutus eduskunnan budjettivaltaan sekä kansalliseen suvereniteettiin on otettava korostetun huolellisesti huomioon. Valiokunta pitää perusteltuna direktiiviehdotuksen lisäarviointia eduskunnan budjettivallan näkökulmasta.
Komission direktiiviehdotukseen sisältyy finanssipolitiikan valvonnan kannalta uusi vaatimus suhteessa kansalliseen fipo-lakiin (869/2012). Direktiiviehdotuksen 3(5) artiklan mukaan riippumatta oman seurantaelimen tulee antaa nimenomainen kehotus korjausmekanismin käynnistämiseen. Tämä asettaisi uusia vaatimuksia Valtiontalouden tarkastusviraston suorittamalle riippumattomalle finanssipolitiikan valvontatehtävälle. Komission direktiiviehdotus ei ole saanut juurikaan tukea. Näin ollen EU:n finanssipoliittisten sääntöjen uudistamisen eteneminen komission ehdotuksen mukaisena ei ole kovin todennäköistä.
Valiokunnan johtopäätökset
Mietinnössään Valtiontalouden tarkastusviraston finanssipolitiikan valvonnan raportista 2017 (TrVM 2/2018 vp) valiokunta totesi, että finanssipolitiikan sääntöjen tulee olla mahdollisimman läpinäkyviä, jotta tulkintaongelmat eivät synnyttäisi kannustimia sääntöjen kiertämiseen. Uuden vahvistetun sääntökehikon ongelmaksi on muodostunut sen monimutkaisuus ja läpinäkymättömyys.
Valiokunta pitää tärkeänä, että EU:n finanssipoliittisten sääntöjen kehittämisessä huomioidaan se, että uudistettu sääntökehikko ei johda suhdanteita voimistavaan finanssipolitiikkaan. Tästä näkökulmasta on välttämätöntä, että säännöt mahdollistavat automaattisten vakauttajien toiminnan sekä kasvua tukevat investoinnit, jotta finanssipolitiikkaa ei jouduttaisi tarpeettomasti kiristämään heikon kasvun oloissa. Nykyisellään vakaus- ja kasvusopimuksen ennaltaehkäisevässä osiossa niin sanotut joustavuuslausekkeet mahdollistavat julkisen talouden tasapainottamiseen tähtäävien rakenteellisten uudistusten tai tiettyjen yhteisrahoitteisten julkisten investointien hyväksymisen säännöstön puitteissa.
Valiokunta kiinnittää huomiota myös sääntöjen noudattamisen valvontaan. Yksinkertaiset finanssipolitiikan säännöt lisäävät niiden läpinäkyvyyttä ja mahdollistavat harjoitetun finanssipolitiikan jälkikäteisarvioinnin sekä sääntöjen noudattamisen valvonnan. Tämä lisää parhaimmillaan finanssipolitiikan uskottavuutta ja ennakoitavuutta myös kansalaisten silmissä.
Valiokunta pitää tavoitetta EU:n finanssipoliittisten sääntöjen yksinkertaistamisesta erittäin tärkeänä ja katsoo, että sääntökehikkoa tulisi uudistaa huolelliseen kokonaisarvioon perustuen.