Perustelut

Yleistä

Esityksen tavoitteena on yksinkertaistaa työttömyysturvajärjestelmää ja poistaa työttömyysetuuden saamisen työvoimapoliittisista edellytyksistä seikkoja, joilla ei ole vaikutusta työn vastaanottamiseen tai työllistymisen edellytysten parantamiseen.

Työelämä- ja tasa-arvovaliokunta pitää esityksen tavoitteita erittäin tärkeinä. Työttömyysturvan yksinkertaistaminen ja selkiyttäminen parantaa työttömyysturvan hakijan oikeusturvaa ja nopeuttaa työttömyysturvan saantia. Samalla se vähentää työttömyysturvan myöntämiseen liittyvää hallinnollista työtä niin työ- ja elinkeinotoimistoissa kuin Kelassa ja työttömyyskassoissakin.

Valiokunta pitää tärkeänä, että työttömyysturvan yksinkertaistamista ja selkiyttämistä sekä myöntämismenettelyihin liittyvän byrokratian vähentämistä jatketaan edelleen, jotta työ- ja elinkeinotoimistojen väheneviä henkilöstövoimavaroja voidaan ohjata hallinnollisesta työstä nuorten ja pitkäaikaistyöttömien työmarkkinoille pääsyn edistämiseen.

Työelämä- ja tasa-arvovaliokunta puoltaa lakiehdotusten hyväksymistä seuraavin huomautuksin.

Alle 25-vuotiaiden nuorten työttömyysturva

Alle 25-vuotiaiden ammatillista koulutusta vailla olevien nuorten velvollisuuteen hakea tutkintoon johtavaan ammatillisia valmiuksia antavaan koulutukseen ehdotetaan useita muutoksia. Valiokunta katsoo, että hakuvaihtoehtojen laajentaminen kattamaan myös yliopistot, hakukohteiden vähimmäismäärän alentaminen kahteen, nuoren yksilöllisen tilanteen parempi huomioon ottaminen ja syksyn yhteishaun poistaminen hakuvelvoitteen piiristä ovat perusteltuja ja tervetulleita muutoksia.

Työ- ja elinkeinoministeriön tänä vuonna julkaistun tutkimuksen (TEM:n julkaisu 3/2012) mukaan suuri osa nuorista ei hakeudu koulutukseen velvoitteen mukaisella tavalla ja tästä seuraavat sanktiot ovat yleisiä. Vuosittain annetaan velvoitteen laiminlyönnin johdosta lähes 20 000 sanktiota. Nuoret hakeutuvat kuitenkin varsin kattavasti koulutukseen, vaikkeivät noudattaisikaan hakuvelvoitetta. Seurantajakson lopussa oli lähes 90 % nuorista suorittanut ammatillisen tutkinnon tai opiskeli sellaista. Tutkimuksen keskeisimpien johtopäätösten mukaan kouluttautumisvelvoitetta tulee lieventää ja tarjota nuorille enemmän tietoa ja ohjausta.

Valiokunta yhtyy näkemykseen velvoitteen lieventämisen ja nuorten palvelujen tehostamisen tarpeesta. Valiokunta katsoo, että te-toimistojen henkilöstöresursseja tulee suunnata erityisesti nuoriin niin, että heidän ammatti- ja uravalintaansa pystytään tukemaan henkilökohtaisella ohjauksella ja neuvonnalla.

Hakuvelvoitteen laajentaminen.

Esityksessä ehdotetaan hakuvelvollisuuden laajentamista ansiopäivärahaa tai peruspäivärahaa saaviin ilman ammatillista koulutusta oleviin alle 25-vuotiaisiin nuoriin.

Hakuvelvoite säädettiin vuonna 1996 koskemaan alle 20-vuotiaita, mutta se laajennettiin seuraavana vuonna alle 25-vuotiaisiin. Hakuvelvoitetta perusteltiin tuolloin sillä, että se kohdistuu ammatillista koulutusta ja työkokemusta vailla olevaan alle 25-vuotiaaseen henkilöön, joka ei hakeudu työmarkkinoille tai koulutukseen.

Nyt velvoite ehdotetaan ulotettavaksi sellaisiin alle 25-vuotiaisiin, jotka ovat voineet olla useita vuosia työssä ja joista osa on lisäksi vakuuttanut itsensä työttömyyden varalta maksamalla työttömyyskassan jäsenmaksua. Hakuvelvollisuuden laajennus merkitsee myös korkeakouluopiskelijoiden jakamista kahteen eri tavoin kohdeltuun ryhmään ikänsä perusteella. Alle 25-vuotias yliopisto- tai korkeakouluopiskelija, joka on keskeyttänyt opintonsa tai jonka opinnot ovat sivutoimisia, joutuu työttömyysturvaa saadakseen hakeutumaan koulutukseen, mutta 25 vuotta täyttänyt ei.

Valiokunta pitää ongelmallisena, että alle 25-vuotiaita eriarvoistavaa kohtelua ja hakuvelvoitetta ehdotetaan laajennettavaksi, vaikka menettelyn positiivisista vaikutuksista ei ole tutkimuksellista näyttöä. Useat valiokunnan kuulemat asiantuntijat ovat katsoneet, että pakkohaku ja erilaiset sanktiot herättävät nuorissa vastarintaa ja johtavat monien nuorien jäämiseen te-toimistojen tarjoamien palvelujen ulkopuolelle. Valiokunta pitää tärkeänä, että velvoitteen vaikutuksista ja sanktioiden vaikuttavuudesta hankitaan lisää tutkimustietoa ja järjestelmän laajennusta harkitaan vasta, kun selvää tutkimusnäyttöä hakuvelvoitteen hyödyllisyydestä on saatu.

Opiskelijavalintauudistus ja hakuvelvoite.

Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että suunnitteilla oleva opiskelijavalintauudistus, jolla on tarkoitus parantaa ensimmäistä opiskelupaikkaansa hakevien asemaa, voi asettaa hakuvelvoitteen perusteella opiskelupaikan saaneet nuoret muita huonompaan asemaan heidän pyrkiessään toivomaansa opiskelupaikkaan. Valiokunta pitää kohtuuttomana, että vähävarainen nuori, joka työttömyysturvaa saadakseen velvoitetaan hakemaan ei-toivomaansa opiskelupaikkaan, joutuu toivomansa opiskelupaikan haussa huonompaan asemaan kuin nuori, jonka toimeentulo ei riipu työttömyysturvan saannista.

Valiokunta pitää välttämättömänä, että hakuvelvoitetta koskevat säännökset otetaan uudelleen käsiteltäviksi siinä yhteydessä, kun opiskelijavalintauudistuksesta päätetään.

Opiskelijat ja työttömyysturva

Opintojen sivutoimisuus

Päätoimisella opiskelijalla ei ole oikeutta työttömyysturvaan. Työttömyysturvalain 2 luvun 10 §:n 2 momentissa luetellaan joko tutkintotavoitteen tai opintojen laajuuden perusteella päätoimisina pidettävät opinnot.

Esityksessä ehdotetaan kumottavaksi säännös, jonka mukaan myös muut kuin säännöksessä luetellut päätoimiset opinnot on voitu kokonaisharkinnan perusteella katsoa päätoimisiksi. Kokonaisharkinnan poistaminen yhdenmukaistaa ratkaisukäytäntöä ja lisää päätösten ennakoitavuutta. Valiokunta pitää kokonaisharkinnan poistamista perusteltuna ja opiskelijoiden työttömyysturvaa selkiyttävänä.

Pykälän 3 momentin mukaan työnhakijaa ei pidetä päätoimisena opiskelijana, jos opiskeluaikaisen työssäolon tai yritystoiminnan harjoittamisen perusteella voidaan katsoa, että opiskelu ei ole esteenä kokoaikaisen työn vastaanottamiselle. Opiskelija voi osoittaa päätoimiset opinnot sivutoimisiksi vakiintuneen työssäolon tai päätoimisen yritystoiminnan harjoittamisen perusteella. Riittävänä pidetään ainakin palkansaajan työssäoloehdon täyttävää työssäoloa.

Valiokunta pitää tärkeänä, että opintojen sivutoimisuuden osoittamista koskevat säännökset ovat selkeitä, jotta ratkaisukäytäntö muodostuu yhdenmukaiseksi ja ennakoitavaksi. Soveltamiskäytännön yhtenäistämisessä keskeinen merkitys on te-toimistoille annettavilla ohjeilla. Niissä tulee linjata selkeästi, että opintojen sivutoimisuuden osoittamiseksi ja työttömyysturvan saamiseksi riittää, kun henkilö on ollut töissä työssäoloehdon täyttävän ajan jossakin vaiheessa kyseisten opintojen opiskelua.

Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että yliopisto-opinnot ovat joillekin aikuisopiskelijoille enemmän harrastusluonteisia kuin tutkintoon tähtääviä. Opintojen tavoitteena voi olla lähinnä opinhalun tyydyttäminen ja oman sivistystason kohottaminen, jolloin opintoja voidaan suorittaa hyvin verkkaiseen tahtiin. Tällaisten opiskelijoiden kohdalla voi syntyä kohtuuttomia tilanteita, jos henkilön täytyy erota yliopistosta voidakseen päästä työttömyysturvan piiriin esimerkiksi vanhempainvapaan päättyessä. Valiokunta pitää tärkeänä, että kohtuuttomien tilanteiden välttämiseksi säännökseen sisältyisi jonkinlainen harkintamahdollisuus.

Opintojen keskeyttäminen

Yliopisto-opintojen keskeyttäminen.

Työttömyysturvalaista ehdotetaan kumottavaksi säännös yliopisto-opiskelijan oikeudesta saada työttömyysturvaa, jos hän on keskeyttänyt opintonsa vähintään vuodeksi. Muutoksella saatetaan yliopisto-opiskelijat samaan asemaan muiden opiskelijoiden kanssa, joilta on edellytetty opintojen lopettamista.

Valiokunta pitää opiskelijoiden saattamista yhdenvertaiseen asemaan tärkeänä. Valiokunta tuo kuitenkin esiin huolen siitä, että säännöksen kumoamisen seurauksena osa korkeakouluopiskelijoista saattaa erota yliopistosta päästäkseen työttömyysturvan piiriin. Koska uuden opinto-oikeuden saaminen yliopistoon on vaikeaa, todennäköisyys sille, että opinnot jäävät loppuun suorittamatta, voi lisääntyä.

Tosiasiallisesti keskeytyneenä olleet opinnot.

Työttömyysturvalakiehdotuksen 2 luvun 11 §:n 7 kohdan mukaan mitkä tahansa päätoimiset opinnot katsotaan päättyneiksi, jos opinnot ovat olleet todisteellisesti keskeytyneenä vähintään vuoden. Perustelujen mukaan käytännössä edellytetään, ettei henkilöllä ole opintosuorituksia vähintään vuoteen, hän ei ole ottanut osaa opetukseen eikä ole esimerkiksi valmistellut lopputyötään ohjatusti. Arvioon ei vaikuta se, onko henkilö ilmoittautunut oppilaitokseen läsnä olevaksi vai poissaolevaksi.

Valiokunta pitää ehdotettua säännöstä tärkeänä. Se selkiyttää merkittävästi opiskelijoiden asemaa ja parantaa opiskelijoiden yhdenvertaista kohtelua.

Yrittäjien työttömyysturva

Esityksen mukaan yritystoiminnan sivutoimisuus voidaan osoittaa olemalla kahdeksan kuukautta yritystoimintaan liittymättömässä kokoaikatyössä. Perustelujen mukaan yritystoiminta voidaan katsoa sivutoimiseksi myös silloin, kun yritystoiminta on pysynyt laajuudeltaan muuttumattomana ja henkilö on täyttänyt yritystoiminnan aikana palkansaajan työssäoloehdon esimerkiksi osa-aikatyöllä. Tämä parantaa osa-aikatyön ohessa pienimuotoista yritystoimintaa harjoittavien henkilöiden asemaa.

Yrityksen lopettamissäännöksiä ehdotetaan yksinkertaistettaviksi ja selkiytettäviksi siten, että enää ei vaadita esimerkiksi myyntivoittolaskelmaa eikä vakuutuksista ja toimitiloista luopumista. Tämä yksinkertaistaa ja nopeuttaa työttömäksi ilmoittautumista. Työttömyysturvalaissa ei enää säädetä yritystoiminnan keskeytyneenä olemisesta, mikä selkeyttää niitä edellytyksiä, jotka työnhakijan on yritystoiminnan päättyessä täytettävä työttömyysetuuden saamiseksi.

Valiokunta pitää yrittäjien työttömyysturvaa koskevia muutosehdotuksia tärkeinä ja tarpeellisina ja katsoo niiden poistavan tarpeettomia eroja yrittäjien ja palkansaajien työttömyysturvan väliltä. Samalla valiokunta kuitenkin korostaa, että yritystoimintaan kuuluu yhtäältä mahdollisuus saada voittoa ja toisaalta riski tappioista eikä yritystoiminnan riskiä ole syytä kompensoida työttömyysturvalla.

Palkansaajaan rinnastettava yrittäjä

Palkansaajaan rinnastettavalla yrittäjällä tarkoitetaan henkilöä, joka tekee työsuorituksia toimeksiantosopimusten perusteella ja jonka työsuoritus muistuttaa sen epäitsenäisen luonteen vuoksi palkansaajana tehtävää työtä. Tästä syystä on perusteltua, että myös hänen työttömyysturvansa on mahdollisimman samanlainen kuin palkansaajana samaa tai samankaltaista työtä tekevillä.

Lakiehdotuksessa ehdotetaan palkansaajaan rinnastettavan yrittäjän määritelmää väljennettäväksi muun muassa siten, että toimeksiantajia saa olla useita eikä enää vaadita työn tekemistä toimeksiantajan johdon ja valvonnan alaisena. Esityksen perustelujen mukaan toimeksiantajien vähäisen määrän tulee kuitenkin johtua kyseessä olevan alan luonteesta tai työntekotavoista eikä työnhakijaa voida pitää palkansaajaan rinnastettavana yrittäjänä ainoastaan sen vuoksi, että toimeksiantajia on vähän esimerkiksi kysynnän vähäisyydestä johtuen. Lisäksi säännöksen soveltaminen edellyttää, että yrittäjällä ei ole erillistä toimipaikkaa.

Valiokunnan suorittamassa asiantuntijakuulemisessa on tullut esiin, että alan luonteeseen ja työtapoihin liittyvät rajaukset voivat vaikeuttaa merkittävästi säännöksen soveltamista. Myös toimitilaa koskeva rajaus voi asettaa kohtuuttoman eriarvoiseen asemaan henkilön, joka valmistaa jotain, johon tarvitaan valmistus- tai varastotilaa, verrattuna henkilöön, joka voi toimia asunnosta erotetussa tilassa.

Valiokunta pitää palkansaajaan rinnastettavan yrittäjän määritelmän väljentämistä erittäin tärkeänä ja tarpeellisena. Valiokunta katsoo kuitenkin, että määritelmään sisältyvät tiukat rajaukset voivat johtaa siihen, että säännös jää hyvin harvoin sovellettavaksi eikä tavoitteita palkansaajaan rinnastettavan yrittäjän työttömyysturvan parantamisesta ja palkansaajana, ns. omana työnä ja yrittäjänä tehdyn työn yhdenvertaisesta kohtelusta työttömyysturvajärjestelmässä saavuteta.

Valiokunta pitää tärkeänä, että sosiaali- ja terveysvaliokunta vielä harkitsee, voidaanko rajauksia poistaa tai lieventää niin, että säännöksen soveltaminen helpottuisi. Samalla valiokunta korostaa, että muutosten toimivuutta tulee tarkoin seurata ja ryhtyä toimenpiteisiin, jos palkansaajaan rinnastettavan yrittäjän työttömyysturvaa koskevat säännökset uhkaavat edelleen jäädä hyvin vähälle soveltamiselle.

Yrittäjän perheenjäsenen työttömyysturva

Ehdotuksen mukaan palkansaajana pidetylle yrittäjän perheenjäsenelle voitaisiin maksaa työttömyysetuutta lomautusajalta, jos yritys lomauttaa muitakin työntekijöitä eikä perheenjäsenellä ole ollut määräysvaltaa yrityksessä. Muutos poistaa perusteettoman eron palkansaajien ja yrittäjien perheenjäsenten sosiaaliturvasta.

Valiokunta pitää muutosta perusteltuna ja tärkeänä.

Samalla valiokunta korostaa, että muutoksen jälkeenkin palkansaajien ja yrittäjän perheenjäsenten sosiaaliturvaan jää merkittäviä eroja, jotka voivat johtaa kohtuuttomiin tilanteisiin. Vaatimus ulkopuolisen työntekijän lomauttamisesta yrittäjän perheenjäsenen lomauttamisen yhteydessä ei ole oikeudenmukainen ulkopuolisen työntekijän eikä myöskään lomautettavan perheenjäsenen kannalta. Kaikkein heikoimmaksi jää edelleen sellaisessa yrityksessä työskentelevän perheenjäsenen työttömyysturva, jossa ei ole ulkopuolista työntekijää.

Valiokunta pitää tärkeänä, että yrittäjän perheenjäsenten työttömyysturvan kehittämistä edelleen jatketaan ja pyritään siihen, että yrittäjän riski ei perusteettomasti ulotu sellaiseen palkansaajan asemassa olevaan yrittäjän puolisoon tai lapseen, jolla ei ole osuutta yritystoiminnassa.

Kuntouttava työtoiminta

Lakiehdotuksen mukaan kuntouttavan työtoiminnan ajalta voitaisiin maksaa työttömyysetuutta työssäolovelvoitteen tai ammatilliseen koulutukseen liittyvän rajoituksen estämättä. Muiden työllistymistä edistävien palveluiden ajalta etuutta voidaan maksaa kyseisten rajoitusten estämättä jo nykyisin.

Ehdotus tuo kuntouttavaan työtoimintaan osallistuvan työttömyysturvaa lähemmäksi sitä työttömyysturvaa, joka muuhun työllistymistä edistävään palveluun osallistuvalla on. Valiokunta pitää tätä kehitystä erittäin tärkeänä ja katsoo, että loputkin eriarvoistavat säännökset tulee muuttaa ja kohdella kuntouttavaan työtoimintaan osallistuvia yhdenvertaisesti muihin työllistymistä edistäviin palveluihin osallistuvien kanssa.

Työttömyysturvalain muutosehdotuksen 12 luvun 2 §:ssä ehdotetaan säädettäväksi, että työmarkkinatuen odotusaika täyttyy, kun työtön on ollut 21 viikon ajan muussa työllistymistä edistävässä palvelussa kuin kuntouttavassa työtoiminnassa. Vastaavasti muutosehdotuksen 10 luvun 2 §:n 4 momentissa säädetään, että kuntouttavan työtoiminnan ajalta ei makseta työttömyysetuutta, jos oikeutta työttömyysetuuteen ei ole edellä mainitun odotusajan johdosta.

Valiokunta pitää tärkeänä, että sosiaali- ja terveysvaliokunta selvittää, voitaisiinko edellä mainitut odotusaikaa koskevat rajoitukset poistaa lakiehdotuksesta niin, että kuntouttavaan työtoimintaan osallistuvalle maksettaisiin odotusajalta työttömyysetuutta samoin perustein kuin muuhun työllistymistä edistävään palveluun osallistuvalle. Valiokunnan käsityksen mukaan yhdenmukainen kohtelu kannustaisi pitkäaikaistyöttömiä ja osatyökykyisiä osallistumaan kuntouttavaan työtoimintaan ja edistäisi kaikkein vaikeimmassa työmarkkina-asemassa olevien kuntoutumista ja pääsemistä mukaan työmarkkinoille.

Ryhmälomautusmenettelystä luopuminen

Valiokunta pitää ryhmälomautusmenettelystä luopumista perusteltuna. On tärkeää, että lomautetut ovat te-toimiston palvelujen piirissä erityisesti, jos vaarana on lomautuksen pitkittyminen. Muutos selkiyttää ja nopeuttaa työttömyysturvan maksamista.

Jotta muutos ei aiheuttaisi kohtuutonta lisätyötä ja ruuhkautumista te-toimistoissa, verkkopalveluja on tarkoitus kehittää niin, että lomautetut pääsääntöisesti rekisteröityvät työnhakijoiksi verkkopalvelun kautta. Myös osa työvoimapoliittisista lausunnoista annetaan automaattilausuntoina.

Valiokunta pitää tärkeänä, että te-toimistojen henkilöresurssit voidaan mahdollisimman tehokkaasti käyttää työttömien työnhakijoiden palveluiden järjestämiseen. Tästä syystä on välttämätöntä, että toimivat verkkopalvelut saadaan käyttöön heti lain tullessa voimaan.

Valiokunta painottaa, että verkkopalvelujen kehittämisellä tulee huolehtia siitä, että lomautettujen on helppoa ja yksinkertaista rekisteröityä työnhakijoiksi verkkopalveluiden kautta eikä oikeudenmenetyksiä synny rekisteröitymisen epäonnistumisen johdosta. Valiokunta korostaa, että verkkopalveluiden toimivuutta tulee seurata tarkasti ja ryhtyä välittömästi toimenpiteisiin, jos ongelmia ilmenee. Niille lomautetuille, jotka eivät halua tai osaa käyttää verkkopalvelua, tulee tarjota mahdollisuus rekisteröityä käymällä te-toimistossa taikka käyttämällä puhelinta tai muuta heille paremmin soveltuvaa rekisteröitymismenetelmää.

Poissaolojen seuranta

Esityksen mukaan työllistymistä edistävistä palveluista poissaolojen seurantaa yksinkertaistetaan siten, että te-toimisto ei enää anna etuuden maksajalle sitovaa työvoimapoliittista lausuntoa silloin, kun poissaolon syynä on hakijan oma työkyvyttömyys tai alle 10-vuotiaan lapsen sairaus.

Poissaolot työllistymistä edistävistä palveluista työllistävät sekä te-toimistoja että etuuden maksajia erittäin paljon. Poissaoloa koskevia työvoimapoliittisia lausuntoja tuli Kansaneläkelaitokselle vuonna 2011 yhteensä 105 520 kappaletta ja niiden johdosta annettiin 62 256 työttömyysturvaratkaisua. Nyt esitetty muutos siirtää osan te-toimistojen selvittelytyöstä maksajan tehtäväksi. Muutos on kuitenkin kannatettava, jos etuuden maksaminen näin nopeutuu.

Valiokunta katsoo, että poissaolojen vaikutusta koskevaa sääntelyä työttömyysturvalaissa tulisi yksinkertaistaa ja selkiyttää. Nykyinen menettely työllistää nyt esitetyn muutoksen jälkeenkin eri viranomaisia kohtuuttomasti. Valiokunta pitää tärkeänä, että selvitetään, voitaisiinko säännöksiä muuttaa niin, että yksittäiset poissaolopäivät eivät vaikuttaisi etuuden maksamiseen, mutta jatkuvat poissaolot voisivat aiheuttaa palvelun keskeytymisen. Näin viranomaisten työmäärä vähenisi olennaisesti, mutta henkilöä edelleen kannustettaisiin osallistumaan palveluun aktiivisesti.