1  Tausta

Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus EU 2018/1727 Euroopan unionin rikosoikeudellisen yhteistyön virastosta (Eurojust) ja neuvoston päätöksen 2002/187/YOS korvaamisesta ja kumoamisesta (Eurojust-asetus) on annettu 14.11.2018. Asetus on tullut voimaan 12.12.2019. Eurojust-asetuksen 47 ja 52 artiklassa säädetään, että Eurojust voi luoda ja pitää yllä yhteistyösuhteita kolmansien maiden viranomaisten kanssa yhteistyöstrategian mukaisesti. Tätä varten Eurojust laatii komissiota kuullen neljän vuoden välein yhteistyöstrategian, jossa määritetään ne kolmannet maat ja kansainväliset järjestöt, joiden kanssa tehtävään yhteistyöhön on operatiivinen tarve. Eurojustin kollegio hyväksyi marraskuussa 2019 ensimmäisen tällaisen strategian vuosille 2020-2023. Bosnia-Hertsegovina on yksi yhteistyöstrategian piirissä olevista maista. 

Komissio on antanut 19.11.2020 suosituksen neuvoston päätökseksi luvan antamisesta aloittaa neuvottelut Euroopan unionin ja Algerian, Armenian, Bosnia ja Hertsegovinan, Egyptin, Israelin, Jordanian, Libanonin, Marokon, Tunisian ja Turkin välisistä, Eurojustin ja näiden kolmansien maiden rikosoikeudellisen yhteistyön alalla toimivaltaisten viranomaisten välillä tehtävää yhteistyötä koskevista sopimuksista. Neuvottelumandaatista neuvoteltaessa edellä mainittujen maiden listaan lisättiin myös Argentiina, Brasilia ja Kolumbia. Neuvosto antoi komissiolle luvan neuvotella yhteistyösopimus edellä mainittujen valtioiden kanssa 1.3.2021. Neuvottelumandaattiin liittyen on eduskunnalle annettu E-kirje E 165/2020 vp. 

Neuvoston päätöksen perusteella komissio aloitti neuvottelut Bosnia-Hertsegovinan toimivaltaisten viranomaisten kanssa, ja ainoa neuvottelukierros järjestettiin 25.10.2023. 

Komissio ja Bosnia-Hertsegovinan toimivaltaiset viranomaiset saavuttivat yhteisymmärryksen sopimustekstistä 16.1.2024. Sopimustekstiä ei ole vielä parafoitu, eikä mikään Bosnia-Hertsegovinan kansallinen toimielin ole vielä hyväksynyt tekstiä. 

2  Ehdotuksen tavoite

Sopimusehdotus koskee Euroopan unionin ja Bosnia-Hertsegovinan välistä, Euroopan unionin rikosoikeudellisen yhteistyön viraston (Eurojust) ja Bosnia-Hertsegovinan rikosoikeudellisesta yhteistyöstä vastaavien toimivaltaisten viranomaisten välistä yhteistyötä koskevaa sopimusta. 

Yhteistyösopimuksen tavoite on kehittää Eurojustin ja Bosnia-Hertsegovinan suhteita siten, että sopimuspuolet voivat tehdä tehokasta yhteistyötä ja vaihtaa keskenään tietoja järjestäytyneen rikollisuuden ja terrorismin torjumiseksi. 

3  Ehdotuksen pääasiallinen sisältö

Eurojustin ja Bosnia-Hertsegovinan välinen sopimusluonnos vastaa pitkälti Eurojustin kolmansien maiden kanssa aiemmin tekemiä yhteistyösopimuksia. Eurojustilla on yhteistyösopimukset Ukrainan, Montenegron, Islannin, Sveitsin, Norjan, Yhdysvaltojen, Yhdistyneen kuningaskunnan, Pohjois-Makedonian, Liechtensteinin, Moldovan Albanian, Georgian ja Serbian kanssa. 

Ehdotetun sopimuksen 1 luku sisältää määräykset tavoitteista, soveltamisalasta, sopimukseen sovellettavista määritelmistä, yhteyspisteistä, yhteyssyyttäjästä, yhteystuomarista, operatiivisista ja strategisista kokouksista sekä yhteisien tutkintaryhmien perustamisesta. 

Sopimusluonnoksen 2 luku koskee tietojenvaihtoa ja tietosuojaa, joka on sopimuksen keskeinen osa. Sopimusluonnos varmistaa osaltaan korkean tietosuojan tason. Sopimusluonnoksen 10–22 artikloissa vahvistetaan tietosuojaa koskevat yleiset periaatteet, mukaan lukien käyttötarkoituksen rajoittaminen, tietojen laatu ja erityisten tietoryhmien käsittelyyn sovellettavat säännöt, rekisterinpitäjiin sovellettavat velvoitteet, mukaan lukien tietojen säilyttämisajat, lokitiedot ja dokumentointi, tietoturvallisuus ja siirrettyjen henkilötietojen osalta yksilön oikeudet, jotka koskevat muun muassa tietoihin pääsyä, niiden oikaisemista ja henkilötietojen automaattista käsittelyä, riippumatonta ja tehokasta valvontaa sekä hallinnollisia ja oikeudellisia muutoksenhakukeinoja. 

Sopimusluonnoksen 9 artiklan mukaan henkilötietoja saa käsitellä ainoastaan artiklassa määriteltyihin tarkoituksiin, eli rikosten torjumiseen, tutkimiseen ja paljastamiseen, niihin liittyviin syytetoimiin tai rikosoikeudellisten seuraamusten täytäntöönpanoa varten 10 artiklan 6 kohdan ja toimivaltaisten viranomaisten valtuuksien rajoissa. Lisäksi toimivaltaisen viranomaisen on viimeistään henkilötietoa siirtäessään ilmoitettava vähintään yksi erityinen tarkoitus, jota varten tiedot siirretään. 

Sopimusluonnoksen 2 luvun 10 artikla sisältää määräyksen henkilötietojen siirrossa noudatettavista yleisistä tietosuojaperiaatteista. 

Sopimusluonnoksen 11 artikla koskee rekisteröityjen ryhmiä ja erityisiä henkilötietoryhmiä sekä niille annettavia lisäsuojatoimia. Artiklan 1 kohta rajoittaa uhrien, todistajien ja muiden sellaisten henkilöiden, jotka voivat antaa tietoa rikoksesta, henkilötietojen siirtämistä. Siirtäminen on sallittua ainoastaan, jos se on ehdottoman tarpeellista ja oikeasuhteista yksittäistapauksissa vakavan rikoksen tutkintaa ja siihen liittyviä syytetoimia varten. Artiklan 2 kohdassa vastaavanlainen rajoitus määrätään koskemaan rotua tai etnistä alkuperää, poliittisia mielipiteitä, uskonnollista tai muuta vakaumusta taikka ammattiliittoon kuulumista ilmentävien henkilötietojen, geneettisten tietojen, luonnollisen henkilön yksilöllistä tunnistamista varten käsiteltyjen biometristen tietojen, henkilön terveyteen liittyvien tietojen tai seksuaaliseen käyttäytymiseen tai suuntautumiseen liittyvien tietojen siirtämistä. Artiklan 3 kohdan mukaan 1 ja 2 kohdan tarkoittamien henkilötietojen siirtämisessä osapuolten (Eurojust ja Bosnia-Hertsegovinan viranomaiset) on varmistettava, että siirtämisessä sovelletaan lisäsuojatoimia. 

Sopimusluonnoksen 12 artiklassa rajoitetaan henkilötietojen täysin automatisoituun käsittelyyn perustuvaa päätöksentekoa, josta on mahdollista poiketa, mikäli päätökset ovat lain mukaan sallittuja vakavan rikollisuuden tutkimista ja siihen liittyviä syytetoimia varten ja niihin sovelletaan rekisteröidyn oikeuksia ja vapauksia koskevia asianmukaisia suojatoimia. Vähimmäissuojana rekisteröidyllä on oikeus vaatia, että tiedot käsittelee luonnollinen henkilö. 

Sopimusluonnoksen 13 artiklassa rajoitetaan vastaanotettujen henkilötietojen edelleen siirtämistä. Lähtökohtana edelleen siirtämiselle kaikissa artiklan tilanteissa on se, että osapuoli, jolta tieto on saatu, on antanut nimenomaisen ennakkoluvan edelleen siirtämiseen, tietoa käytetään samaan tarkoitukseen, johon alkuperäinen tietojenvaihto on perustunut ja että tietosuojan riittävyydestä huolehditaan. 

Rekisteröidyn oikeuksista määrätään 14, 15, 17 ja 22 artikloissa. Nämä sisältävät rekisteröidyn oikeuden tiedonsaantiin, oikeuden oikaista tai poistaa tietoja taikka niihin pääsyn rajoittamisen, oikeuden saada tieto tietoturvaloukkauksesta sekä oikeuden tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin. 

Sopimusluonnoksen 3 luku koskee tietojen luottamuksellisuutta ja 23 artiklan mukaan EU:n turvallisuusluokiteltujen ja arkaluonteisten turvallisuusluokittelemattomien tietojen vaihtamiseen on sovellettava Eurojustin ja Bosnia-Hertsegovinan toimivaltaisten viranomaisten välillä tehtyä käytännön yhteistyöjärjestelyä. 

Sopimusluonnoksen 4 luvun 24 artiklassa määrätään toimivaltaisten viranomaisten vastuu- ja korvauskysymyksistä. 

Sopimusluonnoksen 5 luvussa määrätään sopimuksen loppumääräykset sisältäen määräykset kulujen jakamisesta, käytännön yhteistyöjärjestelystä, suhteesta muihin kansainvälisiin instrumentteihin, sopimuksen täytäntöönpanoon liittyvästä ilmoituksesta, sopimuksen voimaantulosta, soveltamisesta, muuttamisesta ja täydentämisestä, sopimuksen uudelleen tarkastelusta ja arvioinnista. Sopimusluonnoksen 5 luku sisältää myös riitojen ratkaisua ja sopimuksen soveltamisen keskeyttämistä koskevan lausekkeen. Lisäksi 5 luvun 33 artiklassa määrätään sopimuksen irtisanomisesta. 

4  Ehdotuksen oikeusperusta ja suhde suhteellisuus- ja toissijaisuusperiaatteisiin

Sopimusehdotuksen päätavoitteet ovat Eurojustin ja Bosnia-Hertsegovinan välinen yhteistyö rikosasioissa sekä riittävien takeiden käyttöönotto yksityisyyden, perusoikeuksien ja yksilön vapauksien suojaamiseksi tätä yhteistyötä varten. Ehdotuksen aineellisena oikeusperustana on henkilötietojen suojaa koskeva Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (jäljempänä SEUT) 16 artiklan 2 kohta ja Eurojustin toimintaa ja tehtäviä koskeva SEUT 85 artikla. 

SEUT 218 artiklan 5 kohdassa määrätään neuvoston päätöksistä ”joilla annetaan lupa sopimuksen allekirjoittamiseen ja tarvittaessa sen väliaikaiseen soveltamiseen ennen sopimuksen voimaantuloa”, ja SEUT 218 artiklan 6 kohdassa määrätään ”sopimuksen tekemistä” koskevista neuvoston päätöksistä. Koska ehdotus koskee aloja, joilla sovelletaan tavallista lainsäätämisjärjestystä, edellytetään Euroopan parlamentin hyväksyntää ennen sopimuksen tekemistä koskevaa neuvoston päätöstä. Sen vuoksi sopimuksen tekemistä koskeva menettelyllinen oikeusperusta on SEUT 218 artiklan 6 kohdan a alakohdan v alakohta. Neuvosto tekee ratkaisunsa määräenemmistöllä molemmissa vaiheissa. 

Ehdotetun sopimuksen tavoitteet voidaan saavuttaa vain tekemällä sitova kansainvälinen sopimus, jossa määrätään tarvittavista yhteistyötoimista ja jossa varmistetaan perusoikeuksien suojelu. Valtioneuvoston arvion mukaan ehdotus on suhteellisuusperiaatteen mukainen. 

Eurojust-asetuksen 56 artiklan 2 kohta määrittelee tilanteet, joissa Eurojust voi siirtää operatiivisia henkilötietoja kolmannen maan oikeusviranomaisille. Henkilötietojen siirtäminen edellyttää, että Eurojustin ja yhteistyömaan, tässä Bosnia-Hertsegovinan, välillä tehdään sitova kansainvälinen sopimus, jossa annetaan yksityisyydensuojaa, perusoikeuksia ja yksilön vapauksia koskevat riittävät takeet. SEUT 3 artiklan 2 kohdan mukaan ehdotetun sopimuksen tekeminen kuuluu unionin yksinomaisen toimivallan alaan, joten toissijaisuusperiaate ei sovellu. 

5  Ehdotuksen vaikutukset

Sopimus edistää sopimusosapuolten mahdollisuuksia järjestäytyneen rikollisuuden torjunnassa. 

Sopimuksella ei ole vaikutusta Suomen kansalliseen lainsäädäntöön. Eurojust-asetusta täydentävää lainsäädäntöä on Suomessa säädetty laissa Suomen osallistumisesta Euroopan unionin rikosoikeudellisen yhteistyön viraston (Eurojust) toimintaan (1232/2019). Laissa säädetään muun muassa tietojen luovuttamisesta, siirtämisestä ja käsittelystä. 

6  Ehdotuksen suhde Suomen lainsäädäntöön, perustuslakiin sekä perus- ja ihmisoikeuksiin (ml. Ahvenanmaan asema)

Sopimuksella ei ole vaikutusta Suomen kansalliseen lainsäädäntöön. Eurojust-asetusta täydentävää lainsäädäntöä on Suomessa säädetty laissa Suomen osallistumisesta Euroopan unionin rikosoikeudellisen yhteistyön viraston (Eurojust) toimintaan (1232/2019). Laissa säädetään muun muassa tietojen luovuttamisesta, siirtämisestä ja käsittelystä. 

Ehdotettu sopimus on merkityksellinen perustuslain 10 §:n 1 momentissa turvatun henkilötietojen suojan kannalta. Kyseisen momentin mukaan henkilötietojen suojasta säädetään tarkemmin lailla. Henkilötietojen suojaa käsitellään myös Euroopan unionin perusoikeuskirjan 8 artiklassa, jossa turvataan jokaisen oikeus henkilötietojen suojaan. Artikla edellyttää, että henkilötietojen käsittely on asianmukaista ja tapahtuu vain tiettyä tarkoitusta varten ja asianomaisen henkilön suostumuksella tai muun laissa säädetyn perusteen nojalla. Vastaavasti myös Euroopan ihmisoikeussopimuksen 8 artikla sisältää määräyksiä jokaisen oikeudesta nauttia yksityiselämäänsä kohdistuvaa kunnioitusta. EU:n toimielinten, elinten ja laitosten suorittamaan henkilötietojen käsittelyyn sovelletaan Euroopan parlamentin ja neuvoston asetusta (EU) 2018/1725 (jäljempänä toimielinten tietosuoja-asetusta) siltä osin kuin kyseisten toimielinten, elinten tai laitosten henkilötietojen käsittelystä ei ole erikseen säädetty. Eurojust-asetukseen sisältyviä operatiivisten henkilötietojen käsittelyä koskevia tietosuojasääntöjä, kuten asetuksen 56-59 artiklan operatiivisten henkilötietojen siirtoja koskevia sääntöjä, pidetään erityisinä tietosuojasääntöinä toimielinten tietosuoja-asetukseen nähden (Eurojust-asetuksen 26 artiklan 3 kohta). 

Ehdotetussa sopimuksessa olisi kyse operatiivisten henkilötietojen siirrosta kolmansiin maihin. Unionin oikeuden mukaan henkilötietoja voidaan siirtää unionista kolmanteen maahan vain, jos kyseinen maa takaa sellaisen henkilötietojen suojan tason, joka vastaa olennaisin osin näille henkilötiedoille unionissa taatun suojan tasoa. Eurojust-asetuksen mukaan operatiivisten henkilötietojen siirto kolmanteen maahan voi perustua muun muassa tietosuojan riittävyyttä koskevan päätökseen (Eurojust-asetuksen 57 artikla) tai oikeudellisesti sitovaan välineeseen (58 artiklan 1 kohdan a alakohta). Ehdotetussa sopimuksessa olisi kyse Eurojust-asetuksessa edellytetty oikeudellisesti sitova väline. Tällaisessä oikeudellisesti sitovassa välineessä tulee määrätä asianmukaisista suojatoimista, joilla varmistetaan operatiivisten henkilötietojen suoja. Ehdotettu sopimusluonnos sisältää määräykset asianmukaisista suojatoimista, joilla varmistettaisiin operatiivisten henkilötietojen suoja. Sopimusluonnos sisältää suojatoimina muun muassa määräykset käyttötarkoituksen rajoittamisesta sekä reunaehdot erityisiin henkilötietoryhmiin kuuluvien tietojen käsittelylle. Edelleen määrättäisiin erikseen muun muassa säilytysajoista, lokitiedoista, tietoturvallisuudesta sekä yksilön oikeuksien varmistamisesta. 

Suomalaisten viranomaisten osalta henkilötietojen siirtämisestä kolmannelle maalle säädetään Suomen osallistumisesta Euroopan unionin rikosoikeudellisen yhteistyön viraston (Eurojust) toimintaan annetun lain (1232/2019) 9 §:ssä, jonka mukaan ennakkoluvan Eurojustille tietojen siirtämiseen voi antaa alkuperäisen siirron toteuttanut toimivaltainen viranomainen ottaen asianmukaisesti huomioon rikoksen vakavuuden, henkilötietojen alkuperäisen siirron tarkoituksen ja muut asiassa merkitykselliset seikat. Lakia koskevassa hallituksen esityksessä (HE 45/2019 vp., s. 21) on määritelty tarkemmin muita asiassa merkityksellisiä seikkoja. Tällaisia seikkoja voivat olla muun muassa tiedot vastaanottavan maan ihmisoikeustilanne tai olosuhteet, joissa tietojen luovuttamisen vuoksi jotakin henkilöä uhkaa kuolemanrangaistus, kidutus, muu ihmisarvoa loukkaava kohtelu, vaino, mielivaltainen vapaudenriisto tai epäoikeudenmukainen oikeudenkäynti. Suomalainen viranomainen voi siis olla antamatta ennakkolupaa tiedon siirtämiseen, mikäli esimerkiksi kolmannen maan ihmisoikeustilanteesta tai oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin takeista herää epäilyksiä. 

Samoin edellä mainitussa hallituksen esityksessä on todettu, että ennakkolupaharkinnassa voidaan ottaa huomioon vastaavia seikkoja, kuin mitä niin kutsutun rikosasioiden tietosuojalain (1054/2018) 41 §:n 3 momentissa on edellytetty. Rikosasioiden tietosuojalakia koskevassa hallituksen esityksessä (HE 31/2018 vp., s. 60) on todettu, että rekisterinpitäjän on tietojen siirtoa harkitessaan otettava huomioon henkilötietojen käyttötarkoitus ja etenkin se, ettei tietoja käytetä esimerkiksi kuolemanrangaistuksen tai muun epäinhimillisen kohtelun määräämiseen. Perustuslakivaliokunta on lausunnossaan (PeVL 36/2018 vp) katsonut, ettei tietoja voi luovuttaa tai vastaanottaa yhteistyössä sellaisten valtioiden kanssa, joiden voidaan katsoa syyllistyvän järjestelmällisiin ihmisoikeusloukkauksiin tai joissa tiedonhankintakeinot eivät noudata kansainvälisissä ihmisoikeussopimuksissa vahvistettuja standardeja. 

Valtioneuvosto arvioi, että ehdotettu sopimusluonnos sisältää operatiivisten henkilötietojen suojan tason varmistettavaksi asianmukaiset suojatoimet. 

7  Ehdotuksen käsittely Euroopan unionin toimielimissä ja muiden jäsenvaltioiden kannat

Komissio on toimittanut 1. helmikuuta 2024 luonnoksen sopimukseksi Euroopan unionin ja Bosnia-Hertsegovinan välillä koskien Euroopan unionin rikosoikeudellisen yhteistyön viraston (Eurojust) ja Bosnia-Hertsegovinan rikosoikeudellisesta yhteistyöstä vastaavien toimivaltaisten viranomaisten välillä tehtävästä yhteistyöstä. 

Sopimusluonnosta on käsitelty rikosasiayhteistyöryhmän (COPEN) kokouksessa 13. helmikuuta, jossa jäsenvaltioilla on ollut mahdollisuus esittää sopimusluonnokseen kommentteja ja muutosehdotuksia, jotka voidaan huomioida vielä ennen kuin teksti saa lopullisen muotonsa. Bosnia-Hertsegovina ei ole vielä kansallisesti parafoinut eikä hyväksynyt sopimusta. Bosnia-Hertsegovina on tuonut neuvotteluissa esiin, että sopimus on maalle hyvin hyödyllinen, yhtäältä sen kannalta, että Bosnia-Hertsegovina liittyy tulevaisuudessa unionin jäseneksi ja toisaalta siitä syystä, että sopimukselle on aito operatiivinen tarve. Bosnia-Hertsegovinan osalta COPENissa keskusteltiin lähinnä teknisistä asioista, lisäksi tietosuojan osalta komissio muistutti, että sopimus tulee voimaan, kun osapuoli ilmoittaa sovittujen asioiden täytäntöönpanosta. Sopimus on tarkoitus hyväksyä teknisellä tasolla yleisten asioiden COPEN-kokouksessa 13.3.2024. 

Komissio antaa ehdotuksen neuvoston päätökseksi sopimuksen allekirjoittamisesta. Ennen kuin neuvosto voi tehdä päätöksen sopimuksen tekemisestä, edellytetään Euroopan parlamentin hyväksyntää. 

8  Ehdotuksen kansallinen käsittely

Komission neuvottelumandaattiin liittyen on eduskunnalle annettu E-kirje E 165/2020 vp: Komission suositus neuvoston päätökseksi luvan antamisesta aloittaa neuvottelut Euroopan unionin ja Algerian, Armenian, Bosnia ja Hertsegovinan, Egyptin, Israelin, Jordanian, Libanonin, Marokon, Tunisian ja Turkin välisistä, Euroopan unionin rikosoikeudellisen yhteistyön viraston (Eurojust) ja näiden kolmansien maiden rikosoikeudellisen yhteistyön alalla toimivaltaisten viranomaisten välillä tehtävää yhteistyötä koskevista sopimuksista. Suuri valiokunta yhtyi lakivaliokunnan lausunnon mukaisesti valtioneuvoston kantaan. 

Tämä U-kirjelmä on laadittu oikeusministeriössä ja käsitelty oikeus- ja sisäasioiden jaoston (EU7) kirjallisessa menettelyssä 4.3.2024 – 6.3.2024. Jaostokäsittelyssä kommentteja esittivät ulkoministeriö ja oikeusministeriön demokratia- ja julkisoikeusosasto. Muutosehdotukset olivat teknisiä ja ulkoasuun liittyviä. 

9  Valtioneuvoston kanta

Valtioneuvosto kannattaa sopimuksen tekemistä Bosnia ja Hertsegovinan kanssa. Valtioneuvosto katsoo, että Suomen kannalta sopimus on hyödyllinen, koska sen arvioidaan voivan edistää sellaisten vaativien rikosten tutkintaa, joiden oikeuskäsittely on Suomen intressissä. Sopimus edistää osaltaan rikosvastuun toteutumista vakavissa rajat ylittävissä rikoksissa. Sopimus myös osaltaan edistää hallitusohjelman kirjausta järjestäytyneen rikollisuuden voimakkaasta torjumisesta ja varmistaa korkean tietosuojan tason.