1  Tausta

Komissio antoi kaasuvarastoja koskevan asetusehdotuksen 23.3.2022 (COM(2022) 135 final). Asetusehdotuksen yhteydessä komissio julkaisi myös tiedonannon vaihtoehdoista lyhyen aikavälin toimiksi sähkön hinnasta ja seuraavaan talvikauteen valmistautumiseksi kaasun osalta (COM(2022) 138 final).  

EU:n korkeisiin energianhintoihin ja Ukrainan sodan vaikutuksiin EU:n energiasektorille liittyen on komissio julkaissut jo aiemmin tiedonannon REPowerEU – kohtuuhintaisempaa, varmempaa ja kestävämpää energiaa koskevat yhteiset eurooppalaiset toimet 8.3.2022. (COM(2022) 108 final), josta annettiin eduskunnalle E-kirje (E 30/2022 vp) ja tiedonannon energiahinnoista 14.10.2021 (COM(2021) 660 final), josta annettiin eduskunnalle E-kirje (E 112/2021 vp). Aihetta on käsitelty epävirallisessa Eurooppa-neuvostossa 9.3.2022 ja varsinaisessa Eurooppa-neuvostossa 24.–25.3.2022. Asiaan tultaneen palaamaan myös tulevissa Eurooppa-neuvostoissa. 

EU:n kaasun toimitusvarmuuteen kohdistuu mahdollisia uhkia, jotka liittyvät pääasiassa riippuvuuteen kolmansista maista. Kansainväliset jännitteet ovat korostaneet tarvetta edistää suunnitelmia ja toimia, joiden tavoitteena on lisätä riippumattomuutta kolmansista maista. Vihreän siirtymän nopeuttaminen vähentää päästöjä, vähentää riippuvuutta tuoduista fossiilisista polttoaineista ja tarvetta suojautua hintojen nousulta. Nykyinen geopoliittinen tilanne edellyttää kuitenkin lyhyen aikavälin lisätoimenpiteitä energiamarkkinoiden epätasapainon ja toimitusvarmuuden korjaamiseksi tulevina vuosina.  

Koska putkikaasun toimitushäiriöitä voi esiintyä milloin tahansa, esitetään nyt toimenpiteitä, jotka takaavat EU:n kaasuvarastojen täyttötason. Täydet kaasuvarastot parantavat kaasun toimitusvarmuutta talvella 2022/2023. 

Kaasun varastointi edistää toimitusvarmuutta tarjoamalla lisätoimituslähteitä, jos kysyntä tai toimitushäiriöt ovat voimakkaita; varastoitu kaasu kattaa 25–30 % talvella kulutetusta kaasusta. Lämmityskauden aikana varastointi vähentää tarvetta tuoda lisää kaasua. Varastointi auttaa täten vaimentamaan toimitushäiriöitä ja tasoittamaan kaasun kausittaista hintavaihtelua. 

Viimeksi kuluneiden kuuden kuukauden aikana kaasumarkkinoiden epätasapaino on johtanut kaasun hintojen jyrkkään nousuun. EU:n taso varastointiin talvella oli pitkälti alle edellisten vuosien tason – 10 % vähemmän tammikuussa. Tämä on lisännyt toimitusvarmuuteen ja hintojen epävakauteen liittyviä epävarmuustekijöitä. Tällä ehdotuksella pyritään ratkaisemaan EU-alueen kaasuvarastojen täytön takaaminen seuraavaa talvikautta varten hyvissä ajoin, kustannusten jako niiden jäsenmaiden välillä joilla on ja ei ole kaasuvarastoja sekä kaasuvaraston haltijoiden sertifiointi sen varalta, että pyritään välttämään kolmansien maiden toimivallassa olevien kaasuvarastojen merkitystä.  

Asetusehdotuksen tarkoittamia kaasuvarastoja on 18:sta jäsenvaltiossa. Suomen lisäksi kaasuvarastoja ei ole Virossa, Liettuassa, Kreikassa, Kyproksella, Maltalla, Sloveniassa, Luxemburgissa ja Irlannissa.  

Suomessa maakaasun käyttö on vähäistä suhteessa moniin Manner-Euroopan maihin. Maakaasu vastaa n. 6% energian kokonaiskulutuksesta. Myös maakaasun kulutusrakenne poikkeaa merkittävästi useimmista EU:n jäsenvaltioista. Suomessa maakaasua käytetään lähes yksinomaan teollisuudessa ja lämmön ja sähkön tuotannossa, pienasiakkaita on vain n. 1-2% kaasun kokonaiskulutuksesta. Suoran kaasulämmityksen piirissä on Suomessa vain noin 4000 asuinrakennusta. Nämä pienasiakkaat ovat suojatun asiakkaan asemassa ja näiden kaasun saanti on varmistettu varajärjestelmin kaikissa olosuhteissa Huoltovarmuuskeskuksen toimesta. Teollisuudessa ja voimalaitoksissa kaasun saannin vähenemiseen ja katkeamiseen on varauduttu korvaavilla polttoaineilla, pääasiasiallisesti erilaisin öljytuottein, joita on varastoitu. Asetusehdotuksessa esitetty velvoite varastoida kaasua kaasuna on Suomelle uusi varautumistoimi ja lisäinen muiden varautumisjärjestelmien päälle. 

2  Ehdotuksen tavoite

Tällä ehdotuksella pyritään puuttumaan kaasun toimitusvarmuuteen ja Euroopan unionin talouteen liittyviin erittäin merkittäviin riskeihin, jotka johtuvat dramaattisesti muuttuneesta geopoliittisesta tilanteesta. Ehdotuksen tavoitteena on erityisesti varmistaa, että unionin kaasun varastointikapasiteettia, joka on ratkaisevan tärkeä toimitusvarmuuden varmistamiseksi, ei jää käyttämättä, ja varmistaa, että varastot voidaan jakaa koko unionissa yhteisvastuun hengessä. Tätä varten varastojen kaasun pakollinen vähimmäistaso parantaa toimitusvarmuutta ennen talvea 2022/2023 ja sitä seuraavina talvikausina. Varastojen operaattoreiden pakollinen sertifiointi varmistaa, että kriittiseen varastointi-infrastruktuuriin vaikuttamisesta johtuvat mahdolliset toimitusvarmuuteen liittyvät riskit voidaan sulkea pois. Lisäksi varastoinnin käyttöä kannustetaan siten, että varastoinnin käyttäjät voidaan vapauttaa siirtotariffeista varaston tulo- tai poistumispisteissä. 

Kyseessä on muutosasetus, jolla ainoastaan muutetaan kahta olemassa olevaa kaasun toimitusvarmuuteen ja kaasuvarastoihin liittyvää jo olemassa olevaa asetusta.  

Pakollinen kaasuvarastojen täyttöaste ja välitavoitteet 

Jokainen jäsenvaltio on velvoitettu varmistamaan sen alueella olevien kaasuvarastojen täyttöasteen saavuttaminen vuosittain 1 päivänä marraskuuta. Vuodelle 2022 tämä täyttöastevelvoite on 80% ja tämän jälkeen 90%.  

Pakollisen täyttöasteen lisäksi asetetaan välitavoitteita, jotka vuonna 2022 ovat elo-, syys- ja lokakuussa, mutta tulevina vuosina helmi-, touko-, heinä- ja syyskuussa. Eri jäsenmaita koskevat välitavoitevelvoitteet on asetettu tämän asetusehdotuksen liitteessä. Komissiolle ehdotetaan annettavaksi toimivaltaa antaa delegoituja säädöksiä muuttaa tässä liitteessä olevia täyttöastetta ja maakohtaisia välitavoitteita vuoden 2023 jälkeiselle ajalle.  

Jäsenvaltio voi poiketa asetetun täyttöasteen saavuttamisesta tietyistä teknisistä syistä johtuen, kuitenkin siten, että tavoite saavutetaan viimeistään 1.joulukuuta mennessä. Täyttöastevelvoite ei ole voimassa, mikäli komissio on julistanut unionin- tai aluetason hätätilan kaasun toimitusvarmuusasetuksen nojalla.  

Toimivaltaisten viranomaisten tehtävänä on valvoa täyttöasteen ja välitavoitteiden toteutumista ja informoida EU:n kaasukoordinaatiotyöryhmää tästä. Mikäli jäsenvaltio ei saavuta välitavoitteitaan toistuvasti tai lainkaan, voi komissio antaa varoituksen ja käyttää harkinnanvarassa olevia muita toimia tavoitteiden saavuttamiseksi.  

Jäsenvaltioiden on toteutettava kaikki tarvittavat toimenpiteet, mukaan lukien taloudelliset kannustimet  

tai markkinatoimijoille maksettava korvaus sen varmistamiseksi, että pakolliset täyttötavoitteet saavutetaan. Tällaisia toimia ovat mm. kaasuntoimittajien velvoittaminen varastoimaan kaasun vähimmäismäärät varastoihin, asetetaan varastojen omistajille velvoite tarjota kapasiteettiaan markkinaosapuolille, asetetaan siirtoverkonhaltijalle velvoite ostaa ja hallinnoida strategisia kaasuvarastoja yksinomaan toimitusvarmuuden varmistamiseksi hätätilanteissa; käytetään koordinoituja välineitä, kuten nesteytetyn maakaasun yhteisostoja, nesteytetyn maakaasun käytön maksimoimiseksi ja sääntelyesteiden vähentämiseksi varastojen täyttämisessä; taloudellisten kannustimien tarjoaminen markkinatoimijoille tai korvaus mahdollisesta tulonmenetyksestä tai markkinatoimijoiden velvoitteista aiheutuvista kustannuksista, joita ei voida kattaa tuloilla; sekä tehokkaiden välineiden käyttöönotto varastointikapasiteetin haltijoiden velvoittamiseksi käyttämään tai vapauttamaan käyttämätöntä varattua kapasiteettia 

Taakanjako 

Jäsenvaltioiden, joilla ei ole varastoja, on varmistettava, että kotimaisilla markkinatoimijoilla on muiden jäsenvaltioiden varastointilaitteistojen haltijoiden kanssa järjestelyjä, joilla varmistetaan varastojen käyttö kyseisissä jäsenvaltioissa 1. marraskuuta mennessä, mikä vastaa vähintään 15% sen jäsenvaltion vuotuisesta kaasunkulutuksesta, jossa ei ole varastoja. Jos rajat ylittävä siirtokapasiteetti tai muut tekniset rajoitukset eivät mahdollista 15:tä prosenttia muista kuin kotimaan varastointimääristä, ainoastaan teknisesti mahdolliset määrät on varastoitava varastoa vailla olevan jäsenvaltion ulkopuolelle. 

Poikkeuksena tähän järjestelyyn voidaan sen sijaan kehittää yhdessä vastuunjakomekanismi yhden tai useamman jäsenvaltion kanssa, joilla on varastotiloja. Johdantokappaleen 18 mukaan vaihtoehtoisena mekanismina voidaan ottaa huomioon esimerkiksi jäsenvaltion vastaavat lakiin perustuvat velvoitteet varastoida vaihtoehtoisia polttoaineita. Taakanjaon poikkeusjärjestely notifioidaan komissiolle. 

Varastojen haltijat raportoivat varastojen täytöstä jäsenmaan toimivaltaiselle viranomaiselle, joka raportoi täyttöasteesta kuukausittain komissiolle. Jäsenvaltioiden on ryhdyttävä tarvittaviin toimiin tavoitteen saavuttamiseksi.  

LNG-terminaaleihin liittyvät varastot eivät kuulu asetusehdotuksen piiriin.  

Varastonhaltijoiden sertifiointi 

Jäsenmaiden tulee varmistaa, että kaikki kaasuvarastojenhaltijat on sertifioitu sääntelyviranomaisen toimesta. Tämä koskee myös kaasuverkonhaltijan hallussa olevia varastoja. Sertifioitavien kaasuvarastojen tulee olla yli 3,5 TWh kapasiteetiltaan ja olla ollut täytettyinä vähintään 30% viimeisen vuoden aikana. Näiden kaasuvarastojen osalta alustava päätös sertifioinnista on tehtävä 100 päivän kuluessa asetusehdotuksen voimaantulosta, muiden kaasuvarastojen 18 kuukauden kuluessa.  

Harkitessaan energian toimitusvarmuuteen kohdistuvaa riskiä sääntelyviranomaisen on otettava huomioon mahdolliset toimitusvarmuuteen liittyvät riskit kansallisella, alueellisella tai unionin laajuisella tasolla, kuten kaasuvaraston omistus-, toimitus- tai muut kaupalliset suhteet, jotka voivat vaikuttaa kielteisesti varastointitoiminnan harjoittajan kannustimiin ja kykyyn täyttää varasto, sekä Unionin ja jäsenvaltion velvollisuudet ja oikeudet suhteessa kolmanteen maahan. Sääntelyviranomaisen on evättävä sertifiointi, jos osoitetaan, että taho, joka suoraan tai välillisesti valvoo tai käyttää oikeuksia varastointilaitteiston haltijaan nähden, voi vaarantaa jäsenvaltion tai unionin energian toimitusvarmuuden tai olennaiset turvallisuusedut. 

Toimivaltaisen viranomaisen tulee notifioida komissiota viipymättä kielteisestä sertifiointipäätösluonnoksesta ja komission voi kommentoida tätä.  

Komissiolle ehdotetaan siirrettäväksi toimivaltaa antaa delegoituja säädöksiä tämän sertifiointiprosessin yksityiskohtiin.  

Alennus siirtotariffeihin 

Kapasiteettiin perustuviin siirtotariffeihin tulisi soveltaa 100% alennusta varastojen otto- ja syöttöpisteissä, paitsi jos yhteenliitäntäpisteen kanssa kilpailee useampi kuin yhteen siirto- tai jakeluverkkoon liitetty varasto. Komissio tarkastelee tätä alennusta uudelleen viiden vuoden kuluttua asetuksen voimaantulosta. 

3  Ehdotuksen oikeusperusta ja suhde toissijaisuusperiaatteeseen

Tämän asetusehdotuksen oikeusperusta on Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) 194 artiklan 2 kohta, joka antaa unionille valtuudet toteuttaa tarvittavat toimenpiteet saavuttaa unionin energiapolitiikan tavoitteet. Tällä asetuksella muutetaan kahta asetusta, joiden oikeusperusta (SEUT) 194 artiklan 2 kohta ja (SEUT) 114 artikla sisämarkkinoista.  

Asia käsitellään tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä. Neuvoston päätöksenteko tapahtuu määräenemmistöllä. 

Asetusehdotuksen oikeusperustaa voidaan pitää asianmukaisena. 

Tämän aloitteen suunnitellut toimenpiteet ovat toissijaisuusperiaatteen mukaisia. Koska kaasuntoimitusten mahdollinen keskeytyminen aiheuttaa riskin ja merkittävän vaikutuksen koko unioniin, tarvitaan EU:n tason toimia. Kun otetaan huomioon kaasuntoimituskriisin ennennäkemätön luonne ja sen rajat ylittävät vaikutukset sekä se, että EU-maat on liitetty yhteen yhteisen kaasuverkon kautta, unionin tason toimet ovat perusteltuja, koska jäsenvaltiot eivät yksin pysty riittävän tehokkaasti puuttumaan merkittävien toimitushäiriöiden aiheuttamiin vakaviin taloudellisiin vaikeuksiin koordinoidusti. Ainoastaan EU:n toimilla, jotka perustuvat jäsenvaltioiden väliseen solidaarisuuteen, voidaan varmistaa tehokas valmius toimitushäiriöihin, jotka aiheuttaisivat pysyvää haittaa kansalaisille ja taloudelle. 

Suhteellisuuden osalta komissio on katsonut, että aloite on suhteellisuusperiaatteen mukainen. Kun otetaan huomioon ennennäkemätön geopoliittinen tilanne ja merkittävä uhka kuluttajille ja EU:n taloudelle kaasun toimitushäiriöiden yhteydessä, tarvitaan selvästi koordinoituja ja kiireellisiä toimia. Kiireellisyydestä huolimatta ehdotuksessa otetaan huomioon, että jäsenvaltioilla on aikaa toteuttaa tarvittavat toimenpiteet varastojen täyttämisen varmistamiseksi. Sen vuoksi ehdotuksessa säädetään vaiheittaisesta käyttöönotosta eli säännöistä, jotka ovat vähemmän tiukkoja vuonna 2022 kuin seuraavina vuosina. 

Valtioneuvosto katsoo, että ottaen huomioon asetusehdotuksen tavoitteet, ehdotuksen voidaan katsoa täyttävän toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteen vaatimukset. 

Komissiolle ehdotettu toimivallan siirto koskee oikeutta muuttaa delegoidulla säädöksellä kaasuvarastojen täyttöastevelvoitetta ja maakohtaisia välitavoitteita vuoden 2023 jälkeiselle ajalle liitteessä I (artikla 1) sekä antaa delegoituja säädöksiä liittyen kaasuvarastonhaltijoiden sertifiointiprosessiin (artikla 2). Valtioneuvosto katsoo, että varastojen täyttöastevelvoitetta koskeva toimivallansiirto on liian pitkälle menevä, koska delegoinnilla ei saisi muuttaa lainsäädännön keskeisiä elementtejä. Erityisesti komission oikeutta yksipuolisesti muuttaa kaasun varastointivelvoitteen tasoja vuoden 2023 jälkeen on harkittava tarkoin. Valtioneuvosto voi tukea delegointia liittyen kaasuvarastonhaltijoiden sertifiointiprosessiin. 

4  Käsittelyvaiheet

5  Ehdotuksen vaikutukset

Johtuen aihealueen akuutista kiireellisyydestä sekä geopoliittisesta tilanteesta komissio ei ole laatinut asetusehdotuksesta vaikutustenarviota eikä järjestänyt siitä julkista kuulemista.  

Komissio on arvioinut kaasuvarastojen täyttövelvoitteen vaikutuksia komission energiapääosaston lisähenkilötarpeisiin.  

6  Ahvenanmaan toimivalta

Asia kuuluu maakunnan itsehallintolain (1144/1991) 18 §:n 10 ja 22 kohdan perusteella maakunnan lainsäädäntövaltaan. Ei tosiallista merkitystä Ahvenanmaalle, koska alueella ei ole kaasuverkkoa. 

7  Valtioneuvoston kanta

Valtioneuvosto suhtautuu lähtökohtaisesti positiivisesti komission kaasuvarastoja koskevaan asetusehdotukseen.  

Valtioneuvosto pitää tärkeänä, että Suomen erityisolosuhteet kaasun käyttäjämaana otetaan huomioon asetuksessa. Suomi on kaasun osalta käytännössä meren takana oleva saari suhteessa muuhun Eurooppaan. Suomi ei voi luopua nykyisistä varautumismenettelyistä, vaan komission ehdotus on Suomen näkökulmasta lisävaatimus kansallisten varautumistoimenpiteiden päälle. Suomelle on tärkeää, että asetuksessa huomioidaan myös varautuminen muilla polttoaineilla kuin kaasulla (öljy, LNG). Lisäksi Suomi joutuu investoimaan kiireellisesti LNG-terminaalikapasiteetilla voidakseen täyttää vaatimuksen Venäjän putkikaasusta luopumisesta. Käytännössä suomalaisille kaasunkäyttäjille ja veronmaksajille on tulossa nopeasti rahoitettavaksi yhteensä kolme eri varautumistoimenpidettä; velvoitevarastot eli vaihtoehtoiset polttoaineet, komission ehdottama kaasuvarastojen täyttämisen taakanjako ja Suomen LNG-kapasiteetin lisääminen.  

Komission asetusehdotuksen mukaisesti jäsenvaltioiden kaasuvarastot pitää täyttää 80% 1. marraskuuta 2022 mennessä. Valtioneuvosto suhtautuukin positiivisesti siihen, että EU-lainsäädännöllä varmistetaan kaasuvarastojen täyttäminen talven varalta. Kesän 2021 tilanne, jossa kaasuvarastoja ei täytetty kunnolla, ei saa toistua. Valtioneuvosto suhtautuu kuitenkin varauksellisesti kaasuvarastojen täyttöasteen määrittelemiseen kiinteinä prosenttimäärinä. Täyttöasteen määrittelyyn tulisi sisällyttää joustomekanismi, jossa vuoden 2022 osalta huomioitaisiin se, onko varaston vaikutusalueella ylipäätänsä saatavilla niin paljon kaasua, että varaston tavoitetaso on mahdollista saavuttaa. Lisäksi valtioneuvosto katsoo, että ainakin vuoden 2022 jälkeen huomioitaisiin alueellinen riskiperusteinen arviointi varaston täyttämisen tavoitetason määrittelyssä. Varaston täyttämisen tavoitetason toteuttaminen ei myöskään saisi johtaa kaasun toimitusten katkaisemiseen täyttöjakson aikana. 

Jäsenvaltioilla, joilla ei ole omaa varastokapasiteettia, kuten Suomi, on velvollisuus osallistua 80% rasitteen jakoon. Osuus rasitteesta on 15 % jäsenvaltion vuosikulutuksesta. Varastointivelvoite täytetään kaasuna. Valtioneuvosto suhtautuu lähtökohtaisesti positiivisesti taakanjakomekanismin asettamiseen. Sen hyväksymisen edellytyksenä on kuitenkin, että kaasu on täysimääräisesti saatavissa varastosta taakanjakomekanismiin osallistuvien maiden kaasunkäyttäjille. Valtioneuvosto suhtautuu kuitenkin ensisijaisesti varauksellisesti taakanjaon määrittelemiseen kiinteinä prosenttimäärinä. Sen sijaan valtioneuvosto katsoo, että ainakin vuoden 2022 jälkeen huomioitaisiin alueellinen riskiperusteinen arviointi jäsenvaltioiden taakanjako-osuuden määrittelyssä. Valtioneuvosto pitää tärkeänä, että taakanjakomekanismia koskevassa jatkotyössä huomioidaan joustoina kansalliset olosuhteet ja olemassa olevat kansalliset vaihtoehtoiset ratkaisut. Suomen näkökulmasta on tärkeää, että taakanjakomekanismissa on riittävästi joustomekanismeja. Valtioneuvosto katsoo, että 15 %:n osuuden hyväksyttävyyttä arvioitaessa on huomioitava myös se seikka, että taakanjako-osuutta on pyrittävä laskemaan samassa suhteessa kuin kiinteämääräisen täyttövelvoitteen osuutta mahdollisesti lasketaan. 

Valtioneuvosto katsoo lisäksi, että jäsenvaltiokohtainen 15 %:n taakanjako-osuus tulisi laskea maakaasuverkon piirissä olevasta kaasunkulutuksesta. Maissa ja alueilla joissa vaihtoehtoinen hankintakapasiteetti Venäjän kaasulle on vähäinen suhteessa kaasun kulutukseen ja yhteys muuhun markkina-alueeseen rajatut, ei 15% tavoitteen saavuttaminen ole mahdollista tilanteessa, jossa venäläisen putkikaasun tulo katkeaa, mikä on huomioitava asetusehdotuksessa. Varastointivelvollisuuden sekä taakanjaon määrä tulisi perustua 2023 vuoden jälkeen alueelliseen riskiarviointiin, joka tehdään kaasun toimitusvarmuusasetukseen perustuen. 

Valtioneuvosto suhtautuu erittäin positiivisesti kaasuvarasto-operaattoreiden sertifiointia koskevaan ehdotukseen. Sitä tulee viedä määrätietoisesti ja nopeasti eteenpäin. Korkeiden sähkön hintojenkin juurisyy on kaasumarkkinoilla ja Gazpromin varastojen jättäminen täyttämättä on yksi tähän vaikuttava tekijä. 

Valtioneuvosto katsoo kaasun varastointivelvoitetta koskevan toimivallansiirron olevan liian pitkälle menevä, koska delegoinnilla ei saisi muuttaa lainsäädännön keskeisiä elementtejä. Erityisesti komission oikeutta yksipuolisesti muuttaa kaasun varastointivelvoitteen tasoja vuoden 2023 jälkeen on harkittava tarkoin. Toimivallan siirto antaisi komissiolle mahdollisuuden muuttaa jäsenvaltioiden toimitusvarmuuden huolehtimiseen ja varautumiseen liittyviä toimenpiteitä jotka kuuluvat lähtökohtaisesti jäsenvaltioiden vastuulle.