1  Ehdotuksien tausta ja tavoitteet

Asetus (EU) N:o 98/2013 räjähteiden lähtöaineiden markkinoille saattamisesta ja käytöstä tuli voimaan 1. maaliskuuta 2013. Komission mukaan asetuksen voimaantulon jälkeen markkinoilla kuluttajien käytössä olevien räjähteiden lähtöaineiden määrä on vähentynyt. Kuitenkin lähtöaineita käytetään edelleen laittomasti räjähteiden valmistamisessa. Tällaisia kotitekoisia räjähteitä on käytetty useissa EU:ssa tapahtuneissa terroristi-iskuissa.  

Voimassa oleva asetus mahdollistaa erilaiset soveltamiskäytännöt jäsenvaltioissa. Komission mukaan on näyttöä siitä, että rikolliset pyrkivät hankkimaan räjähteiden lähtöaineita jäsenvaltioista, josta niiden hankinta on helpointa tai netistä, jonka osalta asetusta ei aina noudateta. Esimerkiksi lähtöaineiden ostamisen pelkkä rekisteröinti ei ole riittävä pelote rikollisille eikä se estä heitä ostamasta lähtöaineita. Lisäksi oikeushenkilöt voivat hankkia sellaisiakin lähtöaineita, joita eivät tarvitse toiminnassaan. Edelleen komission mukaan ongelmana on, että moni taloudellinen toimija ei tunne asetusta ja sen asettamia velvoitteita. Kaikissa jäsenvaltioissa ei myöskään suoriteta riittävää valvontaa. Näistä syistä komissio katsoo, että voimassa olevat rajoitukset ja valvonta ovat riittämättömiä estämään kotitekoisten räjähteiden laiton valmistaminen. Komission uuden asetusehdotuksen tavoitteena on vasta edellä kuvattuihin puutteisiin. 

2  Pääasiallinen sisältö

Asetusehdotuksen kohde on sama kuin voimassa olevan asetuksen (EU) N:o 98/2013. Ehdotuksen 1 artiklan siinä vahvistetaan yhdenmukaiset säännöt sellaisten aineiden ja seosten asettamisesta saataville, tuonnista, hallussapidosta ja käytöstä, joita voitaisiin käyttää väärin räjähteiden laittomaan valmistukseen, tarkoituksena rajoittaa yleisön mahdollisuuksia hankkia tällaisia aineita ja seoksia. Lisäksi siinä vahvistetaan säännöt, joilla varmistetaan asianmukainen ilmoittaminen epäilyttävistä liiketoimista koko toimitusketjussa. 

Ehdotuksen 2 artiklassa säädetään soveltamisalasta. Soveltamisalaan kuuluvat aineet tai seokset on lueteltu liitteissä I ja II. 

Ehdotuksen 3 artiklassa säädetään määritelmistä. Suurin osa niistä pysyy samoina kuin asetuksessa (EU) N:o 98/2013 mutta joitakin uusia määritelmiä otetaan käyttöön ja joitain nykyisiä määritelmiä muutetaan. Ehdotuksessa säilytetään rajoitetun räjähteiden lähtöaineen määritelmä. Tällaista lähtöainetta ei saa asettaa yleisön edustajien saataville, eivätkä yleisön edustajat saa tuoda, pitää hallussaan tai käyttää sitä. 

Rajoitettujen räjähteiden lähtöaineiden soveltamisalaa laajennetaan voimassa olevaan asetukseen (EU) N:o 98/2013 verrattuna kolmella tavalla. 

Ensinnäkin ehdotuksessa rikkihappo lisätään rajoitettujen räjähteiden lähtöaineiden joukkoon, koska EU:n alueella viime vuosina tehdyissä terrori-iskuissa on laittomissa räjähteissä käytetty rikkihappoa.  

Toiseksi ehdotuksessa madalletaan nitrometaanin pitoisuusrajaa voimassa olevasta asetuksesta säädetystä 30 painoprosentista 16 painoprosenttiin. 

Kolmanneksi ammoniumnitraattia koskeva nykyinen rajoitus, joka koskee ammoniumnitraattia, jonka typpipitoisuus ammoniumnitraatista laskettuna on vähintään 16 painoprosenttia, on jo vahvistettu asetuksessa (EY) N:o 1907/2006 (liite XVII), ja se siirretään ehdotukseen. Siirto ei vaikuta nykyisen rajoituksen soveltamisalaan. 

Ehdotuksella otetaan käyttöön säännellyn räjähteiden lähtöaineen määritelmä, joka käsittää liitteessä I luetellut rajoitetut räjähteiden lähtöaineet sekä (ilmoitettavat) liitteessä II luetellut räjähteiden lähtöaineet. Ehdotuksessa talouden toimijan määritelmää täsmennetään niin, että se käsittää vain ne tahot, jota saattavat markkinoille säänneltyjä räjähteiden lähtöaineita tai niihin liittyviä palveluita. Lisäksi selvennetään, että talouden toimijalla tarkoitetaan myös verkossa toimivia tahoja. Yleisön edustajan määritelmää laajennetaan koskemaan myös oikeushenkilöitä, ja ammattikäyttäjän määritelmä otetaan käyttöön. Ammattikäyttäjän, jonka saataville voidaan asettaa rajoitettuja räjähteiden lähtöaineita, ja yleisön edustajan, jonka saataville niitä ei voida asettaa, välinen ero perustuu siihen, aikooko henkilö käyttää asianomaista räjähteiden lähtöainetta elinkeino-, käsityö- tai ammattitoimintaansa liittyviin tarkoituksiin. Ammattikäyttäjä eroaa talouden toimijasta siten, että talouden toimija asettaa rajoitetun räjähteiden lähtöaineen toisen henkilön saataville, kun taas ammattikäyttäjä ei. 

Ehdotuksen artiklassa 4 vahvistetaan vapaan liikkuvuuden periaate asetusehdotuksessa säänneltyjen räjähteiden lähtöaineiden osalta. 

Ehdotuksen artiklassa 5 kielletään rajoitettujen räjähteiden lähtöaineiden, joiden pitoisuudet ylittävät ehdotuksen liitteessä I vahvistetut raja-arvot, asettaminen saataville, tuonti, hallussapito ja käyttö. Artiklan 2 kohdassa säädetään poikkeuksesta tähän kieltoon maatalouskäyttöön tarkoitetun ammoniumnitraatin osalta. Ehdotuksella lakkautetaan voimassa olevassa asetuksessa (EU) N:o 98/2013 säädetty poikkeus, jonka nojalla jäsenvaltiot voivat säilyttää tai perustaa rekisteröintijärjestelmän. Sitä vastoin mahdollisuus säilyttää tai perustaa lupajärjestelmä taataan. Ehdotuksella tiukennetaan luvan myöntämisen nykyisiä ehtoja. Ensinnä yleisön edustajat eivät voi käyttää laillisesti ollenkaan tiettyjä rajoitettuja räjähteiden lähtöaineita, joiden pitoisuus ylittää asetusehdotuksessa vahvistetun rajan. Tätä varten ehdotetaan, että lupaa ei enää myönnetä kaliumkloraatille, kalium-perkloraatille, natriumkloraatille ja natrium-perkloraatille. Lupia voisi jatkossa hakea vetyperoksidille, nitrometaanille sekä typpi- ja rikkihapolle. Lupia voidaan myöntää edellä mainittuja aineita varten vain, jos niiden pitoisuudet eivät ylitä asetusehdotuksen liitteessä I vahvistettua ylärajaa. Jäsenvaltioiden on artiklan 4 kohdan mukaan ilmoitettava viipymättä komissiolle ne rajoitetut räjähteiden lähtöaineet, joita varten niissä sovelletaan lupajärjestelmää. 

Ehdotuksen artiklassa 6 vahvistetaan säännöt, joita sovelletaan lupien myöntämistä koskeviin perusteisiin ja menettelyihin. Voimassa olevia ehtoja täsmennetään. Luvan hakijan rikosrekisteritietojen vaihtoon on sovellettava neuvoston puitepäätöstä 2009/315/YOS, jäsenvaltioiden välisen rikosrekisteritietojen vaihdon järjestämisestä ja sisällöstä. Voimassa olevan asetuksen mukaisesti myöntämien lupien voimassaolo päättyy, kun asetusehdotusta aletaan soveltaa, koska niissä ei välttämättä ole otettu huomioon kaikkia ehdotuksessa määriteltyjä seikkoja.  

Ehdotuksen artiklan 7 kohdan 1 säännöksellä varmistetaan, että kukin toimitusketjun toimija on tietoinen siitä, että sen käsittelemään tuotteeseen sovelletaan ehdotuksen mukaisia rajoituksia. Artiklan 2 kohdassa otetaan käyttöön erityinen vaatimus, joka koskee rajoitettujen räjähteiden lähtöaineiden myynnissä toimivaa henkilökuntaa. Vähittäis- ja tukkukaupan on varmistettava, että sen myyntihenkilökunta tuntee tuotteet, joita kauppa tarjoaa ja jotka sisältävät räjähteiden lähtöaineita, ja että henkilökuntaa ohjeistetaan asetusehdotuksen mukaisista velvoitteista. 

Ehdotuksen artiklassa 8 otetaan käyttöön talouden toimijoiden nimenomainen velvollisuus varmistaa, että ne eivät suorita liiketoimia, jotka ovat ehdotuksen vastaisia. Artiklan 2 kohdassa vahvistetaan talouden toimijoiden velvollisuus tarkistaa jokaisen liiketoimen yhteydessä, että mahdollinen asiakas todella tarvitsee rajoitettua räjähteiden lähtöainetta elinkeino-, liike-, käsityö- tai ammattitoimintaansa. Ehdotuksen mukaan mahdolliselta asiakkaalta on ainakin kysyttävä hänen elinkeino-, liike- käsityö- tai ammattitoiminnastaan ja rajoitettuja räjähteiden lähtöaineita koskevasta aiotusta käyttötarkoituksestaan. 

Ehdotuksen artiklassa 9 määritellään epäilyttävistä liiketoimista, katoamisista ja varkauksista ilmoittamista koskevat vaatimukset. Ehdotuksessa liiketoimet katsotaan epäilyttäviksi silloin, kun mahdollinen asiakas aikoo ostaa säänneltyjä räjähteiden lähtöaineita sellaisissa määrin, sellaisina aineyhdistelminä tai sellaisina pitoisuuksina, jotka ovat epätavanomaisia lailliseen käyttöön. Voimassa olevan asetuksen mukaan talouden toimijoiden on ilmoitettava säänneltyjen räjähteiden lähtöaineiden huomattavista katoamisista ja varkauksista sen jäsenvaltion kansalliselle yhteyspisteelle, jossa katoaminen tai varkaus tapahtui. Ehdotuksella laajennetaan tätä velvoitetta koskemaan ammattikäyttäjiä, ja rajoitettujen räjähteiden lähtöaineiden ollessa kyseessä, yleisön edustajia, jotka ovat luvallisesti hankkineet rajoitettuja räjähteiden lähtöaineita. 

Ehdotuksen artiklassa 10 asetetaan jäsenvaltioille velvollisuus järjestää koulutusta ja toteuttaa tiedotustoimia. Artiklan 1 kohdassa edellytetään, että koulutusta annetaan lainvalvonta- ja tulliviranomaisille sekä pelastustyöntekijöille, jotta he pystyvät työssään tunnistamaan säännellyt räjähteiden lähtöaineet ja seokset ja reagoimaan epäilyttävään toimintaan riittävän ajoissa ja tarkoituksenmukaisella tavalla. Artiklan 2 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on toteutettava vähintään kahdesti vuodessa tiedotustoimia, jotka on kohdennettu kunkin säänneltyjä räjähteiden lähtöaineita käyttävän alan erityispiirteiden mukaisesti. 

Ehdotuksen artiklassa 11 säädetään kansallisista tarkastusviranomaisista. Viranomaisilla on oltava tarvittavat tutkintavaltuudet, jotta ne voivat suorittaa tehtäviään asianmukaisesti. 

Ehdotuksen artiklassa 12 säädetään komission oikeudesta ohjeiden laatimiseen. 

Ehdotuksen artiklassa 13 säilytetään voimassa olevassa asetuksessa vahvistettu nykyinen sääntö, jonka mukaan asetuksen rikkomisesta aiheutuvien seuraamusten on oltava tehokkaita, oikeasuhteisia ja varoittavia. 

Ehdotuksen artiklassa 14 säilytetään voimassa olevan asetuksen suojalauseke, jonka mukaan jäsenvaltiot voivat ottaa käyttöön lisärajoituksia lisäämällä aineita liitteessä I tai II olevaan taulukkoon tai alentamalla liitteessä I esitettyjä pitoisuusrajoja. 

Ehdotuksen artiklassa 15 säädetään liitteiden muuttamisesta. Säännöksellä annetaan komissiolle mahdollisuus antaa delegoituja säädöksiä aineiden lisäämiseksi liitteisiin I ja II ja liitteessä I olevien raja-arvojen muuttamiseksi siinä määrin, kuin se on tarpeen räjähteiden lähtöaineina käytettävien aineiden väärinkäytössä tapahtuneiden muutosten ottamiseksi huomioon tai tutkimuksen ja testauksen perusteella. 

Ehdotuksen artiklassa 16 määritellään delegoitujen säädösten antamista koskevat edellytykset. Komissio velvoitetaan kuulemaan kunkin jäsenvaltion nimeämiä asiantuntijoita. 

Ehdotuksen artiklassa 17 olevalla säännöksellä mahdollistetaan nopeampi menettely delegoitujen säädösten antamiseksi, jos se on tarpeen erittäin kiireellisessä tapauksessa. 

Ehdotuksen artikla 18 sisältää säännöksen EU:n REACH- asetuksen (EY) N:o 1907/2006 liitteen XVII muuttamisesta siten, että ammoniumnitraatin myyntiä koskevasta rajoituksesta osa siirrettäisiin uuteen asetukseen. Lisäksi artikla 19 säännöksellä kumotaan voimassa oleva räjähteiden lähtöaineita koskeva asetus (EU) N:o 98/2013 ehdotuksen voimaantulosta alkaen. 

Ehdotuksen loppuartikloissa 20 - 24 edellytetään, että jäsenvaltiot ilmoittavat tietyt asetuksen soveltamiseen liittyvät tiedot komissiolle ja säädetään komissiolle velvollisuus laatia ehdotuksen tuotosten, tulosten ja vaikutusten yksityiskohtainen seurantaohjelma sekä arvioida ehdotuksen toimivuutta. Ehdotusta olisi tarkoitus alkaa soveltaa vuoden kuluttua sen voimaantulosta. 

3  Ehdotuksen oikeusperusta ja suhde toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteeseen

Ehdotuksen oikeusperusta on Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 114 artikla. Lainsäädäntömenettelynä käytetään yhteispäätösmenettelyä. 

Toissijaisuusperiaatetta sovelletaan, koska asia, jota ehdotus koskee, ei kuulu Euroopan unionin yksinomaiseen toimivaltaan. Ehdotuksen tavoitteita ei voida saavuttaa riittävällä tavalla pelkästään jäsenvaltioiden toimin. Tämä periaate tunnustettiin jo kun voimassa oleva räjähteiden lähtöaineiden markkinoille saattamisesta ja käytöstä hyväksyttiin. 

Komission mukaan ehdotuksella lujitetaan ja selkeytetään nykyistä oikeudellista kehystä puuttumatta sen olennaisiin piirteisiin. Vaikka ehdotuksen vaikutus turvallisuuteen ja sisämarkkinoiden toimintaan olisi huomattava, ehdotus ei ole suhteeton, sillä sen täytäntöönpanon ja soveltamisen aiheuttamien kulujen ja rasitteen ei odoteta vaikuttavan markkinoihin kuin vähäisesti.  

4  Ehdotuksen suhde perus- ja ihmisoikeusvelvoitteisiin

Ehdotuksella ei muuteta merkittävästi nykyisen oikeudellisen kehyksen mukaista henkilötietojen suojaan kohdistuvaa vaikutusta. Ehdotus lisää kuitenkin jossain määrin tarvetta kerätä ja käsitellä henkilötietoja, sillä yritykset velvoitetaan varmistamaan kunkin liiketoimen laillisuus.  

Ehdotuksella on hieman negatiivinen vaikutus elinkeinovapauteen, koska sillä laajennetaan räjähteiden lähtöaineiden yleisön saataville asettamista koskevia EU:n laajuisia rajoituksia. Vaikutus on kuitenkin vähäinen, sillä kyseisten aineiden markkinat ovat hyvin pienet. 

5  Ehdotuksen vaikutukset

6  Ahvenanmaan toimivalta

Ahvenanmaan itsehallintolain(1144/1991)27 §:n 27 ja 25 kohdan mukaanvaltakunnalla on lainsäädäntövalta asioissa,jotka koskevat ampuma-aseita ja ampumatarvikkeitasekä räjähdysaineita valtion turvallisuuttakoskevilta osin. Maakunnan lainsäädäntövaltaankuuluvat itsehallintolain 18§:n 6, 18 ja 22 kohdan mukaan mm. asioita jotka koskevat yleistä järjestystä ja turvallisuutta, maataloutta ja tiettyä elinkeinotoimintaa. Maakuntalakien itsehallintolain 19 §:ssä tarkoitetussa lainsäädäntövalvonnassa maakunnalla on katsottu olevan lainsäädäntövalta tuoteturvallisuutta ja kemikaaleja koskevilta osin. 

EU-ehdotuksen tavoitteena on tehostaa terrorismin torjuntaa, mikä kuuluu valtakunnan lainsäädäntövaltaa.  

Jos myöhemmin hyväksyttävä EU-asetus sisältäisi maakunnan lainsäädäntövaltaan kuuluvia asioita, maakunnan viranomaiset vastaavat itsehallintolain 59 b §:n mukaisesti tältä osin asetuksen toimeenpanosta maakunnassa. 

7  Ehdotuksen kansallinen käsittely ja käsittely Euroopan unionissa

EU-asioiden komitean oikeus- ja sisäasioiden jaosto ja sisämarkkinajaosto käsittelivät asiaa kirjallisessa menettelyssä viikolla 29.5. - 1.6.2018. Ehdotusta on käsitelty neuvoston työryhmässä 25.5. ja 20.6.2018. 

8  Valtioneuvoston kanta

Valtioneuvosto pitää tärkeänä puuttumista tiettyjen markkinoilla laajasti kuluttajien saatavilla puututtu säätämällä asetus (EU) N:o 98/2013 räjähteiden lähtöaineiden markkinoille saattamisesta ja käytöstä, mikä tuli voimaan 1. maaliskuuta 2013. Kyseinen asetus on ollut voimassa vasta suhteellisen lyhyen ajan ja sillä on jo saavutettu positiivisia tuloksia, eikä valtioneuvosto olekaan nähnyt välitöntä tarvetta asetuksen muuttamiselle. Valtioneuvosto kuitenkin tarkastelee komission nyt antamaa ehdotusta myönteisesti. 

Ehdotuksen mukaan jäsenvaltioiden tulee ottaa käyttöön lupajärjestelmä, jos ne sallivat kuluttajien pääsyn ehdotuksessa tarkemmin määriteltyihin räjähteiden lähtöaineisiin. Suomessa on jo käytössä lupajärjestelmä. Valtioneuvosto pitää kannatettavana, että ehdotus yhdenmukaistaa tältä osin jäsenvaltioiden käytäntöjä EU:ssa. Valtioneuvoston pitää tärkeänä, että luvanhakijan tausta pyritään selvittämään mahdollisimman tarkasti.  

Ehdotuksessa esitetään ammoniumnitraatin ja rikkihapon lisäämistä ehdotuksen soveltamisalaan. Valtioneuvosto pitää ehdotusta turvallisuutta parantavana ja voi sen hyväksyä. EU:n alueella on viime vuosina tehty terrori-iskuja, joissa käytetyt laittomat räjähteet on valmistettu juuri rikkihappoa apuna käyttäen. Jatkotyössä tulee kuitenkin vielä tutkia tarkemmin rikkihapon lupaa edellyttävän alapitoisuusrajan asettamista 15 %:iin samoin kuin nitrometaanin vastaavan rajan alentamista nykyisestä 16 %:iin. Valtioneuvosto pitää myös tärkeänä, että viljelijät säilyttävät oikeuden hankkia maataloustoimintaa varten ammoniumnitraattia, jonka typpipitoisuus ammoniumnitraatista laskettuna on vähintään16 painoprosenttia. Lisäksi EU:n REACH-asetuksen jäävään ammoniumnitraattirajoitukseen tulisi lisätä viittaus uuteen räjähteiden lähtöaineasetukseen.  

Ehdotuksessa jäsenvaltioille asetetaan velvollisuus tarjota koulutusta lainvalvontaviranomaisille ja tulliviranomaisille, jotta nämä tunnistaisivat rajoituksen alaisia räjähteiden lähtöaineita. Lisäksi jäsenvaltioille tulisi velvollisuus vähintään kahdesti vuodessa järjestää tietoisuuden lisäämiskampanjoita. Ehdotukset ovat valvonnan tehokkuuden näkökulmasta perusteltuja mutta niiden kustannusvaikutukset voivat olla merkittäviä. Valtioneuvosto katsoo, että jatkoneuvotteluissa tulisi pyrkiä siihen, että näiden ehdotusten osalta jäsenvaltiot saavat lisää joustovaraa ja että ehdotuksen kustannusrasite jää mahdollisimman pieneksi.  

Valtioneuvosto voi hyväksyä ehdotuksen siitä, että komissiolle annetaan mahdollisuus delegoitujen säädösten kautta lisätä räjähteiden lähtöaineita ehdotuksen liitteisiin I ja II ja liitteessä I olevien raja-arvojen muuttamiseksi kuin se on tarpeen räjähteiden lähtöaineina käytettävien aineiden väärinkäytössä tapahtuneiden muutosten ottamiseksi huomioon tai tutkimuksen ja testauksen perusteella. On kuitenkin huolehdittava siitä, että jäsenvaltioilla on todellinen mahdollisuus vaikuttaa tähän työhön.