2.1  Ehdotuksen perustelut

EU on viime vuosina keskittynyt torjumaan veropetoksia, verovilppiä ja veronkiertoa ja lisäämään avoimuutta. Vaikka erityisesti tietojenvaihdon alalla on tehty merkittäviä parannuksia, hallinnollisesta yhteistyöstä verotuksen alalla 15 päivänä helmikuuta 2011 annetun neuvoston direktiivin 2011/16/EU Neuvoston direktiivi 2011/16/EU, hallinnollisesta yhteistyöstä verotuksen alalla ja direktiivin 77/799/ETY kumoamisesta (EUVL L 64, 11.3.2011, s. 1). soveltamisen arviointi Komission yksiköiden valmisteluasiakirja hallinnollisesta yhteistyöstä verotuksen alalla ja direktiivin 77/799/ETY kumoamisesta annetun neuvoston direktiivin 2011/16/EU arvioinnista, SWD (2019) 328 final. osoitti, että parantamisen varaa on kaikissa tietojenvaihdon ja hallinnollisen yhteistyön muotoja koskevissa nykyisissä säännöksissä. Kehyksen ongelmallisimpia osatekijöitä olivat erityisesti ennalta arvioidun olennaisuuden käsite ja verovelvollisten ryhmää koskevat tietopyynnöt, koska ne olivat epäselviä.  

Arviointi osoitti myös, että säännöillä, jotka koskevat samanaikaisten tarkastusten käyttöä ja jäsenvaltion virkamiesten läsnäolon sallimista toisessa jäsenvaltiossa suoritettavan tutkimuksen aikana, ei ole oikeusperustaa joissakin kansallisissa järjestelmissä, mikä estää nykyään kyseisten säännösten tehokkaan käytön. Asiaa käsiteltiin yksityiskohtaisemmin yhteisen siirtohinnoittelufoorumin vuonna 2018 laatimassa raportissa EU:n yhteinen siirtohinnoittelufoorumi, A Coordinated Approach to Transfer Pricing Controls in the EU, JTPF/013/2018/EN, lokakuu 2018., joka koski siirtohinnoittelun valvontaa. Raportissa tuotiin jäsenvaltioiden käytännön pohjalta esiin nykyisiä puutteita ja ehdotettiin mahdollisia parannuksia siirtohinnoittelun valvonnan käyttöön kahdessa tai useammassa jäsenvaltiossa. 

Virka-apudirektiiviä ehdotetaan muutettavaksi, jotta voidaan parantaa nykyisten säännösten toimivuutta. Samalla ehdotetaan käyttöön otettavaksi digitaalisten alustojen operaattoreita koskevia velvoitteita. Näin pyritään keräämään ja raportoimaan tietoja tuloista, joita verovelvolliset saavat digitaalisten alustojen kautta.  

EU:n tasolla toteutettava toimi tuo lisäarvoa verrattuna yksittäisten jäsenvaltioiden kyseisellä alalla tekemiin aloitteisiin. Ensinnäkin sillä varmistetaan sääntöjen yhdenmukainen soveltaminen koko EU:ssa. Toiseksi kaikkiin soveltamisalaan kuuluviin alustoihin sovellettaisiin samoja raportointivaatimuksia. Kolmanneksi raportointiin liittyy tietojenvaihto, jonka avulla verohallinnot saavat kattavat tiedot digitaalisen alustan kautta ansaituista tuloista. EU:n tasolla toteutettavalla koordinoidulla toimella voidaan sen vuoksi varmistaa tietojenvaihdossa ja hallinnollisessa yhteistyössä käytettävän järjestelmän tehokkuus ja kattavuus paremmin kuin jäsenvaltioiden yksittäisillä aloitteilla. 

2.2  Ehdotuksen pääasiallinen sisältö

Direktiivin tarkistuksessa ehdotetaan muutoksia tietojenvaihtoa ja hallinnollista yhteistyötä koskeviin nykyisiin säännöksiin ja laajennetaan direktiivin soveltamisalaa siten, että sen piiriin kuuluu myös digitaalisten alustojen operaattoreiden ilmoittamia tietoja koskeva automaattinen tietojenvaihto. Digitaalisten alustojen operaattoreiden suorittamaa raportointia koskevat säännöt perustuvat OECD:ssä tehtyyn työhön.  

i) Pyynnöstä tapahtuva tietojenvaihto  

Ehdotuksessa määritellään tietopyyntöön sovellettavan ennalta arvioidun olennaisuuden käsite. Tietopyyntö voi koskea yhtä tai useampaa verovelvollista, kunhan verovelvolliset on yksilöity. Lisäksi ehdotetaan selventämistä, mitä tarkoitetaan sillä, että kaikki tavanomaiset tietolähteet on käytetty. 

Lisäksi ehdotetaan määritelmää ryhmää koskevista pyynnöistä. Ryhmää koskevat pyynnöt koskevat sellaisten verovelvollisten ryhmää, joita ei voida yksilöidä erikseen, vaan joita kuvataan yhteisillä ominaisuuksilla.  

ii) Automaattinen tietojenvaihto  

Ehdotuksessa vahvistettaisiin tulolajit, joihin sovelletaan jäsenvaltioiden välistä pakollista automaattista tietojenvaihtoa. Rojaltit lisättäisiin tietojenvaihdon piiriin kuuluviin tulolajeihin. Muutoksessa jäsenvaltiot velvoitetaan vaihtamaan kaikki saatavilla olevat tiedot siten, että vähintään kahta tulolajia koskevia tietoja vaihdetaan verokausilta, jotka ovat ennen vuotta 2024, ja siitä alkaen vaihdetaan vähintään neljää tulolajia koskevia tietoja. 

Ehdotuksen keskeisin sisältö koskee digitaalisten alustojen käytöstä saatuja tuloja koskevaa raportointivelvoitteita. Niillä pyritään siihen, että veroviranomaisille tiedotetaan toimista, jotka ulottuvat yhden lainkäyttöalueen ulkopuolelle. Kun tietoja raportoidaan asianomaisille lainkäyttöalueille ja vaihdetaan niiden kanssa, toimivaltaiset viranomaiset voivat arvioida paikkansapitävien ja täydellisten tietojen perusteella, kuinka paljon veroa on maksettava. Asettamalla digitaalisille alustoille raportointivaatimus varmistetaan myös, että myyjien tulot ilmoitetaan ja että tämä tapahtuu siten, että eri myyjät saavat tasapuoliset toimintaedellytykset riippumatta siitä, toimivatko ne digitaalisten alustojen kautta. Lisäksi kaikkiin alustaoperaattoreihin sovelletaan samoja vaatimuksia. 

Ehdotetussa uudessa 8 ac artiklassa vahvistetaan soveltamisala ja edellytykset tietojen pakolliselle automaattiselle vaihdolle. Liitteessä V vahvistetaan yksityiskohtaiset säännöt. Siinä esitetään muun ohessa määritelmät, joilla rajataan raportointisääntöjen soveltamisala. 

Raportoiva alustaoperaattori on mikä tahansa alustaoperaattori, jonka verotuksellinen kotipaikka on jäsenvaltiossa tai joka on perustettu jonkin jäsenvaltion lainsäädännön mukaisesti tai jonka johto tai kiinteä toimipaikka sijaitsee jossakin jäsenvaltiossa (näihin viitataan yleisesti ilmaisulla ’EU:n alustat’). 

Lisäksi sääntöjen soveltamisalaan kuuluvat myös sellaiset alustaoperaattorit, jotka eivät täytä mitään näistä edellytyksistä, mutta jotka edesauttavat sellaisten raportoitavien myyjien olennaisia toimia, joilla on kotipaikka jossakin jäsenvaltiossa direktiivissä tarkoitetulla tavalla, tai kun on kyse jäsenvaltiossa sijaitsevan kiinteän omaisuuden antamisesta vuokralle (näihin viitataan yleisesti ilmaisulla ’ulkomaiset alustat’).  

Ehdotuksen mukaan olennaisiin toimiin kuuluisi kiinteän omaisuuden antaminen vuokralle, henkilökohtaisten palvelujen tarjoaminen, tavaroiden myynti, minkä tahansa liikennevälineen antaminen vuokralle sekä sijoittaminen ja lainoittaminen joukkorahoituksen yhteydessä. 

Raportoivien alustaoperaattoreiden olisi suoritettava liitteessä vahvistetut huolellisuusmenettelyt (due diligence) raportoitavien myyjien tunnistamiseksi. 

Niiden jäsenvaltioiden toimivaltaisten viranomaisten, joissa raportointi on suoritettu, on toimitettava alustaoperaattoreiden ilmoittamat tiedot jäsenvaltioille, joissa raportoitava myyjä asuu ja/tai joissa kiinteä omaisuus sijaitsee.  

Tietojenvaihto tapahtuisi kahden kuukauden kuluessa raportointikauden päättymisestä. Tällainen oikea-aikainen tietojenvaihto antaa veroviranomaisille mahdollisuuden käyttää tietoja esitäytetyllä veroilmoituslomakkeella. 

iii) Hallinnollinen yhteistyö 

Ehdotetussa muutoksessa pyynnön vastaanottava toimivaltainen viranomainen velvoitetaan vastaamaan toisen jäsenvaltion virkamiehen läsnäoloa tutkimuksen aikana koskevaan pyyntöön 30 päivän kuluessa. Ehdotuksen mukaan henkilöitä voidaan haastatella ja tallenteita tutkia ilman pyynnön vastaanottavan jäsenvaltion kansallisen lainsäädännön rajoituksia. Lisäksi annetaan mahdollisuus osallistua hallinnollisiin tutkimuksiin sähköisten viestintävälineiden avulla. 

Direktiiviin ehdotetaan myös lisättäväksi II a jakso, jossa vahvistetaan selkeä oikeudellinen kehys kahden tai useamman jäsenvaltion yhteisille tarkastuksille (joint audit). Yhteisellä tarkastuksella tarkoitetaan hallinnollista tutkimusta, jonka kahden tai useamman jäsenvaltion toimivaltaiset viranomaiset suorittavat yhdessä. Asianomaisten jäsenvaltioiden toimivaltaiset viranomaiset tutkivat ennalta sovitulla ja koordinoidulla tavalla tapauksen, joka liittyy yhteen tai useampaan henkilöön, joiden osalta niillä on yhteinen intressi. 

Ehdotuksessa selvennetään, että yhteisen tarkastuksen yhteydessä ei saisi kieltäytyä vaihtamasta tietoja, jotka liittyvät liike-, teollisuus- tai ammattisalaisuuksiin tai kaupalliseen menettelyyn, taikka tietoja, joiden ilmaiseminen olisi yleisen järjestyksen vastaista. Ehdottoman tärkeänä on pidettävä, että tällaiset vaihdetut tiedot pysyvät luottamuksellisina toimintaan osallistuneiden toimivaltaisten viranomaisten keskuudessa, eikä niitä paljasteta kolmansille osapuolille. 

Yhteisen tarkastuksen aikana kerätyn näytön tulisi olla tarkastukseen osallistuvien jäsenvaltioiden kaikkien toimivaltaisten viranomaisten vastavuoroisesti tunnustamaa. Ehdotuksessa asetetaan velvollisuus, jonka mukaan osallistuvien jäsenvaltioiden toimivaltaisten viranomaisten on saavutettava yksimielisyys tapaukseen liittyvistä tosiseikoista ja olosuhteista. Yhteisen tarkastuksen päätelmät on esitettävä loppuraportissa. Yhteisen tarkastuksen loppukertomuksella olisi oltava vastaava oikeudellinen arvo kuin vastaavilla kansallisilla asiakirjoilla. 

iv) Muut säännökset 

Direktiiviä ehdotetaan muutettavaksi selventämällä, että direktiivin mukaisesti vaihdettuja tietoja voidaan käyttää arvonlisäveron ja muiden välillisten verojen hallinnointiin, arviointiin ja täytäntöönpanon valvontaan. 

Direktiiviä ehdotetaan muutettavaksi myös siten, että jäsenvaltiot velvoitetaan tarkastelemaan ja arvioimaan lainkäyttöalueellaan direktiivin mukaisen hallinnollisen yhteistyön tehokkuutta ja ilmoittamaan arviointinsa tuloksista komissiolle vuosittain. 

Muutetun 25 artiklan 5 kohdan mukaan jäsenvaltiot voivat vähentää tietojenvaihtoon liittyviä tietoturvaloukkausten riskejä. Jos tapahtuu henkilötietojen tietoturvaloukkaus, jäsenvaltioiden toimivaltaiset viranomaiset voivat yhteisinä rekisterinpitäjinä päättää pyytää komissiota keskeyttämään tietojenvaihdon niiden jäsenvaltioiden kanssa, joissa tietoturvaloukkaus on tapahtunut. 

2.3  Delegointi

Direktiiviehdotuksen mukaan komissiolle delegoitaisiin valtuus hyväksyä eräitä vakiomuotoisia lomakkeita. Tätä valtaa on käytettävä Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 182/2011 mukaisesti. 

2.4  Säännösten voimaantulo

Direktiiviehdotuksen mukaan jäsenvaltioiden olisi saatettava direktiivin edellyttämät lait, asetukset ja hallinnolliset määräykset voimaan viimeistään 31 päivänä joulukuuta 2021. Niiden olisi sovellettava näitä säännöksiä 1 päivästä tammikuuta 2022. 

3.1  Oikeusperusta

Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 115 artikla on oikeusperusta lainsäädäntöaloitteille välittömän verotuksen alalla. Vaikkei 115 artiklassa viitata suoranaisesti välittömään verotukseen, siinä viitataan direktiiveihin kansallisten lakien lähentämisestä, sillä ne vaikuttavat suoraan sisämarkkinoiden toteuttamiseen ja toimintaan. Jotta tämä edellytys täyttyy, välitöntä verotusta koskevalla EU:n lainsäädäntöehdotuksella on pyrittävä korjaamaan epäjohdonmukaisuudet sisämarkkinoiden toiminnassa. Koska direktiivin mukaisesti vaihdettuja tietoja voidaan käyttää myös arvonlisäveron ja muiden välillisten verojen alalla, oikeusperustana mainitaan myös SEUT-sopimuksen 113 artikla.  

Nykyisen kehyksen lisäksi ehdotuksessa esitetään uusia sääntöjä, jotka koskevat digitaalisten alustojen operaattoreiden raportointia. Niillä on tarkoitus ratkaista ongelmia, jotka johtuvat digitaalisten alustojen käytöstä eri toimissa. Alustojen digitaalinen luonne mahdollistaa sen, että tavaroiden ja palvelujen myyjät voivat käyttää tällaisia digitaalisia alustoja toimintansa harjoittamiseen ja mahdollisesti jättää ilmoittamatta asuinjäsenvaltiossaan ansaitsemansa tulot. Tämän seurauksena jäsenvaltiot kärsivät ilmoittamattomista tuloista ja verotulojen menetyksistä. Tällainen tilanne johtaa myös epäreiluun verokilpailuun sellaisia yksityishenkilöitä tai yrityksiä kohtaan, jotka eivät harjoita toimintaansa digitaalisten alustojen kautta, mikä vääristää sisämarkkinoiden toimintaa. Näin ollen tällaisia tilanteita voidaan torjua vain yhdenmukaisella lähestymistavalla SEUT-sopimuksen 115 artiklan mukaisesti.  

3.2  Toissijaisuusperiaate (jaetun toimivallan osalta)

Ehdotus on SEUT-sopimuksen 5 artiklassa määrätyn toissijaisuusperiaatteen mukainen. Se koskee veroalalla tehtävää hallinnollista yhteistyötä. Tähän sisältyy tiettyjä muutoksia sääntöihin, joilla parannetaan niiden säännösten toimivuutta, jotka koskevat tällä hetkellä eri jäsenvaltioiden verohallintojen välistä rajatylittävää yhteistyötä.  

Ehdotukseen sisältyy myös automaattisen tietojenvaihdon soveltamisalan laajentaminen digitaalisten alustojen operaattoreihin. Vaikka muutamat jäsenvaltiot ovat asettaneet raportointivelvoitteen kansallisessa lainsäädännössään, kokemus on osoittanut, että verovilpin vastaiset kansalliset säännökset eivät voi olla täysin tehokkaita etenkään silloin, kun kohteena olevia toimia toteutetaan rajojen yli. Oikeusvarmuus ja selkeys voidaan varmistaa ainoastaan puuttumalla näihin tehottomuuksiin yhtenäisillä säännöillä, joita sovelletaan kaikkiin jäsenvaltioihin. Velvoitteella, joka edellyttää digitaalisia alustoja käyttämällä ansaittujen tulojen ilmoittamista, pyritään ensisijaisesti siihen, että veroviranomaisille ilmoitetaan toimista, joiden ulottuvuus ei rajoitu yhteen ainoaan lainkäyttöalueeseen. Sen vuoksi on tarpeen käynnistää EU:n tason aloite, jotta edellä määriteltyyn ongelmaan löytyisi yhdenmukainen lähestymistapa.  

3.3  Suhteellisuusperiaate

Ehdotuksella parannetaan direktiivin nykyisiä säännöksiä ja laajennetaan automaattisen tietojenvaihdon soveltamisalaa tiettyihin digitaalisten alustojen operaattoreiden ilmoittamiin erityistietoihin. Parannukset eivät ylitä sitä, mikä on tarpeen tietojenvaihdon ja yleisesti hallinnollisen yhteistyön tavoitteen saavuttamiseksi. Ottaen huomioon, että sisämarkkinoiden toimintaan vaikuttavat vääristymät eivät yleensä koske pelkästään yhtä jäsenvaltiota, EU:n yhteiset säännöt ovat vähimmäisvaatimus, jotta ongelmiin voidaan puuttua tehokkaalla tavalla.  

3.4  Toimintatavan valinta

Ehdotuksella on kaksijakoinen oikeusperusta: SEUT-sopimuksen 113 ja 115 artikla. Niissä määrätään nimenomaisesti, että tämän alan lainsäädäntö annetaan direktiiveinä. Mikään muu säädöstyyppi ei näin ollen tule kyseeseen, kun säädetään verotusta koskevista sitovista säännöistä. Lisäksi ehdotettu direktiivi on kuudes tarkistus hallinnollista yhteistyötä koskevaan direktiiviin, jota on jo muutettu neuvoston direktiiveillä 2014/107/EU, (EU) 2015/2376, (EU) 2016/881, (EU) 2016/2258 ja (EU) 2018/822. 

4.1  Hyödyt

Digitaalisten alustojen kautta ansaittujen tulojen ilmoittamisvelvoite ja niitä koskevien tietojen vaihto auttavat jäsenvaltioita saamaan tietoja verotulojen keräämiseksi. Yhteiset raportointisäännöt auttavat myös luomaan tasapuoliset toimintaedellytykset digitaalisia alustoja käyttäville myyjille ja niille, jotka eivät niitä käytä, sekä digitaalisten alustojen operaattoreille, joihin saattaa tällä hetkellä kohdistua hyvin erilaisia raportointivelvoitteita.  

EU:n toimista saatavat verotukselliset hyödyt ovat paljon suuremmat, kun raportointivelvoite on laaja eli sitä sovelletaan kaikkiin palveluihin ja tavaroiden myynteihin. Soveltamisalan rajoittaminen pelkästään EU:hun sijoittautuneisiin digitaalisiin alustoihin voisi vähentää merkittävästi kustakin vaihtoehdosta saatavia verotuloja. 

Suomen osalta taloudellisia vaikutuksia alustatalouden toimijoille tai Verohallinnolle ei ole vielä selvitetty. Tässä vaiheessa näyttäisi siltä, että Suomi tulee saamaan ulkomaisilta alustoilta tietoa enemmän kuin mitä se jakaa. 

4.2  Kustannukset

Laajuudesta riippumatta komissio arvioi, että automaattisesta EU:n laajuisesta raportoinnista aiheutuvat kertakustannukset ovat satojen miljoonien eurojen luokkaa kaikkien digitaalisten alustojen operaattoreiden ja verohallintojen osalta ja että juoksevat kustannukset ovat kymmenien miljoonien eurojen luokkaa. Kertakustannukset ja juoksevat kustannukset johtuvat pääasiassa tietotekniikkajärjestelmien kehittämisestä ja käyttämisestä. Verohallinnoille aiheutuu kustannuksia myös täytäntöönpanon valvonnasta. Kustannustehokkuuden vuoksi jäsenvaltioita kannustetaan mahdollistamaan digitaalinen raportointi ja varmistamaan digitaalisten alustojen ja verohallintojen välinen järjestelmien ja tietojen tason yhteentoimivuus siinä määrin kuin se on mahdollista.