1  Tausta

Euroopan komissio antoi 3.9.2025 ehdotuksen Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi sisämarkkina- ja tulliohjelman perustamisesta vuosiksi 2028-2034 ja asetusten (EU) 2021/444, (EU) 2021/690, (EU) 2021/785, (EU) 2021/847 ja (EU) 2021/1077 kumoamisesta (COM(2025) 590 final). Asetusehdotus on osa tulevaa rahoituskehyskautta vuosille 2028—2034 koskevien komission säädösehdotusten kokonaisuutta ja sen käsittely neuvostossa ja Euroopan parlamentissa on käynnistynyt syksyllä 2025.  

Ehdotus kuuluu EU:n rahoituskehyksen kilpailukyky, vauraus ja turvallisuus -otsakkeen 2 alle. 

Sisämarkkina- ja tulliohjelman tavoitteena on lisätä synergioita useiden politiikkalohkojen välillä, yksinkertaistaa hakijoiden rahoituksen saantia ja vähentää hallinnollista kokonaistaakkaa. Ohjelma tuo rahoituskehyksiin joustavuutta ja parantaisi siten sopeutumiskykyä ja reagointia ennakoimattomiin tarpeisiin.  

Ehdotuksen käsittely on aloitettu neuvoston kilpailukyky ja kasvu -työryhmän sisämarkkinako-koonpanossa 4.9.2025. Puheenjohtajan tavoitteena on laatia edistymisraportti puheenjohtajuuskauden päätteeksi.  

2  Ehdotuksen tavoite ja pääasiallinen sisältö

Sisämarkkina- ja tulliohjelman tavoitteena on komission ehdotuksen (3 artikla) mukaan tehostaa ja tiivistää sisämarkkinoiden ja tulliliiton toimintaa sekä tarjota rahoituskehykseen rakenne, jolla edistetään joustavuutta, yksinkertaistamista ja synergiaa ja tuetaan horisontaalisen politiikan valtavirtaistamiseen liittyviä prioriteetteja. Ohjelman avulla olisi mahdollista yhdistellä ja käyttää varoja tehokkaammin sekä välttää päällekkäisyyksiä ja kohdentaa rahoitusta entistä paremmin tuloksin. Ohjelmalla tuodaan yhteen nykyisin viidestä eri ohjelmasta rahoitetut toimet: sisämarkkinaohjelma, tulliohjelma, tullitarkastuslaitteiden rahoitusväline, vero-ohjelma ja petostentorjuntaohjelma.  

Komissio ehdottaa sisämarkkina- ja tulliohjelmaan käytettäväksi noin 5 538 miljoonaa euroa, (noin 790 miljoonaa euroa vuodessa) vuoden 2025 kiintein hinnoin tulevalla rahoituskehyskaudella (4 artikla) . Ehdotettu rahoitus on nykyisen rahoituskehyskauden (2021—2027) määrärahoihin verrattuna lähes kaksinkertainen. Tarkkaa vertailua rahoituskehyskausien välillä on vaikea tehdä, sillä ehdotetun ohjelman rakenne on erilainen verrattuna nykyisen rahoituskehyskauden vastaaviin ohjelmiin.  

Komission asetusehdotukseen ei sisälly tarkempaa tietoa varojen jaosta ohjelmaan kuuluvien eri toimialojen välillä. Komissio on antanut asetusehdotuksen yhteydessä rahoitusta ja digitaalisia vaikutuksia koskevan selvityksen, joka sisältää ohjeelliset määrät rahoituksen jakautumisesta eri sektoreille (Taulukko 1). Kun komissio panee täytäntöön ohjelman työohjelmien ( 11 artikla ) kautta, varojen jakautuminen voi muuttua huomattavastikin ohjeellisesta listauksesta.  

Taulukko 1. Komission arvio varojen jakautumisessa sisämarkkina- ja tulliohjemassa (vuoden 2025 kiintein hinnoin). 

Ohjelmasta olisi tarkoitus osoittaa 44 % tullitoimintaan, 43 % sisämarkkinoiden kehittämiseen, 8 % veroasioihin ja 6 % petostentorjuntaan. Valtaosa ohjelman varoista kohdistuisi eri sektoreiden digitaalisten järjestelmien ja ratkaisujen kehittämiseen. 

Sisämarkkina- ja tulliohjelmalla (3 artikla) :  

tuetaan EU-sääntelyn täytäntöönpanoa , joka liittyy sisämarkkinoiden häiriönsietokykyyn ja täytäntöönpanovälineisiin, markkinavalvontaan, tuotteiden vaatimustenmukaisuuteen, standardeihin, julkisiin hankintoihin, teollis- ja tekijänoikeuksiin, kilpailupolitiikkaan, rahoituspalvelupolitiikkaan, rahanpesun torjuntaan, unionin rajoittaviin toimenpiteisiin, yritysten hallinnointi- ja ohjausjärjestelmää koskevaan lainsäädäntöön, kuluttajapolitiikkaan, Euroopan tilastoihin, tullilainsäädäntöön, verotukseen ja petostentorjuntaan;  

lisätään jäsenvaltioiden kansallisten viranomaisten välistä yhteistyötä ja niiden yhteistyötä komission ja muiden EU-elinten kanssa kaikilla ohjelman aloilla. Tuetaan EU-tason digitaalisia ratkaisuja;  

tuetaan Euroopan standardointiorganisaatioita ajantasaisten ja tulevat vaatimukset huomioon ottavien standardien kehittämisessä;  

tuetaan yhtiöoikeudenasianmukaista arviointia, täytäntöönpanoa ja sen noudattamisen valvontaa , jolloin samalla edistetään tiedon ja avuntarjoamista sidosryhmille sekä helpotetaan turvallista tietojenvaihtoa;  

vahvistetaan kilpailupolitiikkaa tukemalla täytäntöönpanoon liittyviä tutkimuksia ja digitaalisia välineitä tapausten käsittelyyn, tutkintaan, turvalliseen tietojenvaihtoon;  

edistetäänkuluttajien etuja ja varmistetaan korkeatasoinen kuluttajansuoja ja tuoteturvallisuus mm. parantamalla kuluttajien, yritysten ja kansalaisyhteiskunnan vaikutusmahdollisuuksia, tukemalla toimivaltaisia valvontaviranomaisia ja kuluttajia edustavia organisaatioita ja yhteistyötoimia, varmistamalla oikeussuojakeinojen saatavuus, tarjoamalla riittävästi tietoa markkinoista ja kuluttajista, sekä lisäämällä tietoisuutta rahoituspalvelujen näkökohdista  

määritellään prioriteetit ja keskeiset toimet, joiden puitteissa Euroopan virallisia tilastoja kehitetään, tuotetaan ja jaellaan tavoitteena merkitykselliset, luotettavat ja vertailukelpoiset tilastot tukemaan tietopohjaista päätöksentekoa kaikilla unionin politiikka-alueilla ja laajemmin yhteiskunnassa; toimeenpanossa otetaan huomioon kustannustehokkuuden ja hallinnollisen rasitteen rajoittamisen periaatteet hyödyntämällä uutta teknologiaa ja käyttämällä uudelleen olemassa olevia hallinnollisia, julkisia ja yksityisiä tietolähteitä;  

parannetaan tullin valmiuksiavalvoa ja seurata tavaraliikennettä mahdollistamalla joustava mukautuminen toimitusketjujen muutoksiin, sekä varmistamalla EU:n ja sen jäsenvaltioiden taloudellisten etujen sekä turvallisuuden ja vaarattomuuden tehokkaampi puolustaminen;  

vahvistetaan tulliliittoa ja jäsenvaltioiden yhdenmukaista toimintaa tukemalla EU:n tullilainsäädännön uudistuksen (tullireformi) asianmukaista täytäntöönpanoa, jolla tullitoiminta koko unionissa nykyaikaistettaisiin selkeämmäksi, älykkäämmäksi ja turvallisemmaksi perustamalla sen toimintatapa vahvasti digitaalisuuden ja tiedon tehokkaaseen hyödyntämiseen, osin toimintoja keskittämällä;  

edistetään yhdenmukaisen ja laadukkaan tullivalvonnan toteutumista tasokkaan tullitarkastus- ja valvontalaitteiston hankkimisen ja ylläpidon kautta;  

tuetaan ja vahvistetaan jäsenvaltioiden verohallintojen välistä hallinnollista yhteistyötä kehittämällä keskeisiä tietoteknisiä järjestelmiä erityisesti tietojenvaihtoon EU:n lainsäädännössä asetettujen oikeudellisten velvoitteiden mukaisesti; otetaan käyttöön ja kehitetään tehokkaampia yhteisiä välineitä veronkierron ja veropetosten torjuntaan; tuetaan myös verohallintojen välistä hankepohjaista yhteistyötä ja inhimillisten valmiuksien kehittämistä EU:n veropoliittisten tavoitteiden toteuttamiseksi ja sisämarkkinoiden toiminnan tehostamiseksi;  

suojellaan unionin ja jäsenvaltioiden taloudellisia etuja petoksilta, korruptiolta ja muulta laittomalta toiminnalta, mukaan lukien riskit menoille, tuloille ja omaisuudelle sekä maineriskit. Tuetaan jäsenvaltioiden operationaalista yhteistyötä ja tutkintatoimintoja;  

Verrattuna nykyisen rahoituskehyskauden sisämarkkinaohjelmaan, tulliohjelmaan, tullitarkastuslaitteiden rahoitusvälineeseen, vero-ohjelmaan ja petostentorjuntaohjelmaan, komissio ei ole sisällyttänyt asetusehdotukseensa artikloita komiteamenettelystä. Komissio on todennut neuvoston työryhmäkäsittelyn yhteydessä, että talousarvion toteuttaminen on komissiolle perussopimuksissa suoraan annettua toimivaltaa (SEUT 317 artikla) ja komissio voisi siten hyväksyä työohjelmat joko komitologialla tai ilman komitologiaa varainhoitoasetuksen (EU, Euratom) 2024/2509 110 artiklan mukaisesti. Työryhmäkäsittelyn yhteydessä jäsenvaltiot ovat esittäneet toiveen siitä, että jäsenvaltiot voisivat jatkossakin osallistua sisämarkkina- ja tulliohjelman toimeenpanoa koskevien työohjelmien laadintaan komiteamenettelyn kautta. 

3  Ehdotuksen oikeusperusta ja suhde suhteellisuus- ja toissijaisuusperiaatteisiin

Oikeusperusta 

Ehdotuksen oikeusperustana ovat seuraavat Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) määräykset: 

– SEUT 33 artikla (tulliyhteistyö) 

– SEUT 114 artiklan 1 kohta (sisämarkkinat) 

– SEUT 169 artiklan 3 kohta (kuluttajansuoja) 

– SEUT 197 artiklan 2 kohta (hallinnollinen yhteistyö) 

– SEUT 207 artiklan 2 kohta (yhteinen kauppapolitiikka) 

– SEUT 325 artiklan 4 kohta (unionin taloudellisten etujen suojaaminen petosten torjunnalta) 

– SEUT 338 artiklan 1 kohta (tilastojen tuottaminen) 

Säädöksen oikeusperusta on määriteltävä sen tarkoituksen ja pääasiallisen sisällön perusteella. EU-tuomioistuin on vakiintuneesti katsonut, että unionin lainsäätäjän olisi mahdollisuuksien mukaan pyrittävä aina käyttämään vain yhtä oikeusperustaa. Kahden tai useamman rinnakkaisen oikeusperustan käyttäminen on poikkeuksellinen ratkaisu. Se on EU-tuomioistuimen mukaan mahdollista silloin, kun on kyse toimesta, jolla on useampi samanaikainen tarkoitus tai sillä on useita osatekijöitä, joita ei voida erottaa toisistaan ja joista mikään ei ole toiseen nähden toisarvoinen ja välillinen.  

Valtioneuvoston alustavan arvion mukaan useamman oikeusperustan käyttäminen vaikuttaisi tässä yhteydessä perustellulta, sillä ehdotetulla säädöksellä voidaan katsoa olevan useampi samanaikainen tarkoitus ja useita osatekijöitä, joista mikään ei vaikuttaisi olevan toiseen nähden toisarvoinen ja välillinen. 

Useamman oikeusperustan yhdistäminen edellyttää lisäksi yhdenmukaista päätöksentekomenettelyä neuvostossa. Tästä näkökulmasta tarkasteltuna ehdotettujen oikeusperustojen yhdistäminen on ongelmatonta, sillä niiden kaikkien mukaan neuvosto tekee ratkaisunsa määräenemmistöllä. Valtioneuvosto huomioi myös, että kaikkien oikeusperustojen käsittelymenettelyt ovat yhteensopivat (tavallinen lainsäätämisjärjestys).  

Toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteiden mukaisuus 

Komission mukaan unioni tai jäsenvaltiot eivät voi yksinään saavuttaa ehdotuksen tavoitteita syvempien ja oikeudenmukaisemmin toimivien sisämarkkinoiden sääntelypuitteista. Komissio haluaa varmistaa johdonmukaisella tavalla, että yksityishenkilöillä, kuluttajilla ja yrityksillä on samat oikeudet ja mahdollisuudet kaikkialla Euroopassa. Yhteisiä sääntöjä ja eurooppalaista yhteistyötä tarvitaan komission, jäsenvaltioiden toimivaltaisten viranomaisten kesken johdonmukaisen operatiivisella tasolla työskentelyn turvaamiseksi. Vaadittu yhteistyön ja koordinaation korkea taso voidaan komission mukaan saavuttaa vain mieluiten unionin tasoisella keskitetyllä toimintatavalla. Komissio korostaa, että uusi sisämarkkinaohjelma voidaan toimeenpanna vain jäsenmaiden aktiivisen yhteistyön avulla. Ehdotetut toimet ovat komission mukaan kustannustehokkaampia verrattuna siihen, että jokainen jäsenvaltio perustaisi omat kahden- tai monenväliset yhteistyöpuitteet. 

Suurin osa budjetista käytetään valmiuksia kehittäviin toimiin ja jäsenvaltioiden välisten sekä jäsenvaltioiden toimivaltaisten viranomaisten, komission ja unionin erillisvirastojen välisten yhteisten toimien helpottamiseen. Lisäksi ohjelmasta rahoitetaan mekanismeja, joiden ansioista yksityishenkilöt, kuluttajat ja yritysten edustajat voivat antaa panoksensa päätöksentekoprosessiin. Ohjelmalla vahvistetaan myös asiantuntemuksen ja osaamisen vaihtoa ja jakamista. Komission mukaan toimenpiteissä ei ylitetä sitä, mikä on ehdottomasti tarpeen tavoitteiden saavuttamiseksi. Komission mukaan ohjelman tavoitteet voidaan saavuttaa oikeasuhtaisemmin unionin tasolla kuin jäsenvaltioiden tasolla. 

Valtioneuvosto yhtyy komission arvioon ja pitää ehdotusta toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteen mukaisena. 

4  Ehdotuksen vaikutukset

Vaikutukset lainsäädäntöön 

Kyseessä on ehdotus EU-asetukseksi, joka on jäsenvaltioissa suoraan sovellettavaa oikeutta. Arvion mukaan asetuksesta tai sen toimeenpanosta ei aiheudu muutostarpeita kansalliseen lainsäädäntöön. 

Taloudelliset vaikutukset 

Komission sisämarkkina- ja tulliohjelmaan ehdottamien eri alojen rahoitusosuus on nykyisen rahoituskehyskauden (2021—2027) määrärahoihin verrattuna lähes kaksinkertainen. Kuten nykyisellä rahoituskehyskaudella, valtaosa ohjelman varoista kohdistuisi eri sektoreiden digitaalisten järjestelmien ja ratkaisujen kehittämiseen. Tarkkaa vertailua rahoituskehyskausien välillä on vaikea tehdä, sillä ehdotetun ohjelman rakenne on erilainen verrattuna nykyisen rahoituskehyskauden vastaaviin ohjelmiin. 

Mahdollisia kustannusvaikutuksia kansalliseen hallintotyöhön toimeenpanovirastoissa ei vielä tässä vaiheessa ole mahdollista arvioida. 

Muut vaikutukset 

Sisämarkkina- ja tulliohjelman avulla on mahdollista yhdistellä aiemmin erillään olleita ohjelmia ja käyttää varoja tehokkaammin sekä välttää päällekkäisyyksiä ja kohdentaa rahoitusta entistä paremmin tuloksin. Ohjelmia yhdistämällä parannetaan toimien johdonmukaisuutta ja integrointia. Samalla vähennetään erilaisten ja hajallaan olevien rahoitussääntöjen määrää. 

Ehdotettu ohjelma toteutetaan pääasiassa käyttämällä suoraa hallinnointia, erityisesti avustuksia, palkintoja ja hankintoja (8 artikla) . Toisin kuin kuluvan rahoituskehyskauden vastaavat ohjelmat, komission asetusehdotus ei sisällä artikloita arviointiin, seurantaan, raportointiin tai tulosindikaattoreihin liittyen. Ohjelman avulla pyritään tehostamaan jäsenvaltioiden toimivaltaisten viranomaisten välisen sekä jäsenvaltioiden toimivaltaisten viranomaisten, komission ja unionin erillisvirastojen välistä yhteistyötä.  

5  Ehdotuksen suhde perustuslakiin sekä perus- ja ihmisoikeuksiin

Valtioneuvoston arvion mukaan ehdotettu sääntely ei ole ristiriidassa Suomen perustuslain kanssa, eikä sillä rajoiteta perus- tai ihmisoikeuksien toteutumista.  

Valtioneuvosto katsoo, että ehdotettu sääntely tukee Euroopan unionin perusoikeuskirjassa turvattujen oikeuksien toteutumista. Ohjelman tavoitteena on erityisesti varmistaa kuluttajansuoja (perusoikeuskirjan 38 artiklan mukaisesti). Ohjelmalla edistetään perusoikeuskirjan 47 artiklassa vahvistettua oikeutta tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin ja puolueettomaan tuomioistuimeen. Ohjelman tavoitteena on myös parantaa vapautta harjoittaa liiketoimintaa unionin oikeuden ja kansallisten lakien ja käytäntöjen mukaisesti (perusoikeuskirjan 16 artikla). 

6  Ahvenanmaan toimivalta

Lainsäädäntövallan jaosta valtakunnan ja maakunnan kesken säädetään Ahvenanmaan itsehallintolaissa (1144/1991, jäljempänä itsehallintolaki ). Asetusehdotus sisämarkkina- ja tulliohjelmaksi koskee kuluttajansuojaa, kilpailun edistämistä, standardointia, tilastointia, yhtiöitä ja veroja. Itsehallintolain 27 §:n 38 kohdan mukaan tilastot valtakunnan tarvetta varten kuuluvat valtakunnan toimivaltaan ja 18 §:n 24 kohdan mukaan tilastot maakunnan oloista kuuluvat maakunnan toimivaltaan. Markkinavalvonnassa toimivalta jakautuu maakunnan ja valtakunnan välillä. Ehdotettu sääntely koskee osin asioita, jotka itsehallintolain 18 §:n kuuluvat Ahvenanmaan maakunnan lainsäädäntövaltaan. Ahvenanmaan maakunta vastaa Euroopan unionin säädösten täytäntöönpanosta siltä osin kuin asia kuuluu sen toimivaltaan.  

7  Ehdotuksen käsittely Euroopan unionin toimielimissä ja muiden jäsenvaltioiden kannat

Asetusehdotuksen käsittely alkoi neuvoston kilpailukyky ja kasvu -työryhmän sisämarkkinakokoonpanossa 4.9.2025. Puheenjohtajavaltio Tanskan tavoitteena on antaa ainakin yksi kompromissiehdotus neuvoston kannaksi ja laatia puheenjohtajuuskauden päätteeksi edistymisraportti ehdotuksen käsittelystä.  

Euroopan parlamentissa asian vastuuvaliokuntana toimii sisämarkkina- ja kuluttajansuojavaliokunta (IMCO). Asian esittelijää ei ole vielä valittu.  

8  Ehdotuksen kansallinen käsittely

Luonnos U-kirjelmäksi on käsitelty kilpailukykyjaoston (EU8) sekä tullitekniset kysymykset -jaoston (EU5) suppean kokoonpanon kirjallisessa menettelyssä 3.5.11.2025. Lisäksi asia on käsitelty 12.11.2025 MFF-johtoryhmässä. 

Tulevaa monivuotista rahoituskehystä koskevasta tiedonannosta on annettu eduskunnalle E-kirje 19.9.2025 (E 73/2025 vp). 

9  Valtioneuvoston kanta

Suomen kannat rahoituskehyskokonaisuuteen on muodostettu E-kirjeessä E 73/2025 vp. Sisämarkkina-ohjelman osalta keskeisimpiä kantoja ovat mm. seuraavat:  

Komission ehdottama kokonaistaso on liian korkea. Hallitusohjelman mukaisesti Suomi katsoo, että EU-budjetin taso tulee säilyttää kohtuullisena välttäen Suomen nettomaksuosuuden kasvua. Suomi pitää tärkeänä, että tulevaa rahoituskehystä tarkastellaan yhtenä kokonaisuutena. 

Suomi pitää välttämättömänä EU-rahoituksen painopisteiden priorisointia ja korostaa Suomen tavoitteiden arviointia kokonaisvaltaisesti ja strategisesti. On välttämätöntä löytää taso, joka ei kasvattaisi maksutaakkaamme kohtuuttomasti, mutta mahdollistaisi keskeiset painotukset, kuten puolustuksen ja kilpailukyvyn vahvistamisen, ja turvaisi merkittävimpiä saantojamme, kuten maatalouden rahoituksen. 

Komission esittämät rahoituskehysehdotuksen yleiset painopisteet ovat kannatettavia ja yhdensuuntaisia Suomen EU-avaintavoitteiden kanssa. Suomi korostaa rahoituksen kohdentamista nykyistä vahvemmin keskeisimpiin poliittisin prioriteetteihin kuten puolustuksen ja kilpailukyvyn vahvistamiseen. 

Suomi tukee kehyksen rakenteen yksinkertaistamista ja rahoitusohjelmien määrän vähentämistä yhdistämällä politiikkasektoreita ja ohjelmia laajemmiksi kokonaisuuksiksi. Suomi korostaa, että yksinkertaistamisen tulee ulottua myös toimeenpanoon hallinnollista taakkaa välttäen. 

Kokonaisuudesta 

Valtioneuvosto tarkastelee komission ehdotuksen yksityiskohtia osana rahoituskehyksen kokonaisuutta ja tarkentaa kantaansa neuvottelujen edetessä. Suomen lopulliset kannat muodostetaan neuvottelujen loppuvaiheessa muodostumassa olevan kokonaisuuden perusteella Suomen kokonaisetu huomioiden. Komission ehdotusten rahoituksen mitoitukseen otetaan erikseen kantaa osana rahoituskehysneuvottelujen kokonaisuutta. 

Edellä mainittuja valtioneuvoston kantoja täydennetään tällä U-kirjelmällä seuraavasti:  

Valtioneuvosto pitää tärkeänä, että komission ehdotuksen mukaisesti sisämarkkinoiden ja tulliyhteistyön kehittäminen on keskeisenä tavoitteena EU:n seuraavalla ohjelmakaudella 20282034.  

Valtioneuvosto katsoo, että komission ehdotus sisältää useita Suomen näkemysten mukaisia tavoitteita. Näitä ovat muun muassa sisämarkkinalainsäädännön toimeenpanon tehostaminen, digitaalisen talouden kilpailullisen toimintaympäristön vahvistaminen, EU:n kasvun ja kilpailukyvyn parantaminen, tulliliiton suorituskyvyn vahvistaminen, verotusyhteistyön vahvistaminen, unionin taloudellisten etujen tehokas suojaaminen sekä unionin toiminnan kannalta tarpeellisten tilastojen tuottaminen. 

Valtioneuvosto katsoo, että ohjelman toimenpiteet ja rahoitusta koskevat säännöt olisi tarkoituksenmukaista määritellä asetuksessa riittävän selkeästi varainkäytön tehokkuuden ja ennustettavuuden parantamiseksi. 

Neuvotteluiden edetessä valtioneuvosto pitää tärkeänä turvata jäsenmaiden vaikutusmahdollisuuksia ja että ohjelmakomitean tai vastaavan rooli selkeytetään neuvotteluiden aikana. Jäsenvaltioilla tulisi säilyä mahdollisuudet vaikuttaa ohjelman sisältöihin myös ohjelmakauden aikana. 

Valtioneuvosto jatkaa asetusehdotuksen tarkempaa analysointia ja täsmentää tarvittaessa kantojaan myöhäisemmässä vaiheessa.