1  Ehdotuksen tausta ja tavoite

Euroopan komissio antoi 18.10.2023 ehdotuksen (COM(2023) 642 final) asetuksen (EU) 2018/1806 luettelon vahvistamisesta kolmansista maista, joiden kansalaisilla on oltava viisumi ulkorajoja ylittäessään ja niistä kolmansista maista, joiden kansalaisia tämä ei koske (jatkossa viisumiasetus) muuttamisesta keskeyttämismekanismin tarkastamisen osalta. Ehdotuksesta on muodostettu kannat kiiretilanteessa ensin valtioneuvoston yhteensovitusjärjestelmässä koordinoidulla E-selvityksellä (E 54/2023vp).  

Komissio toteaa, että viisumivapaa matkustaminen tuo merkittäviä etuja sekä EU:lle että sen kumppanimaille eri puolilla maailmaa. Se sujuvoittaa matkustamista ja on tärkeä väline ihmisten välisten yhteyksien, matkailun, talouden kehittämisen ja kulttuurivaihdon edistämisessä. EU:lla on tällä hetkellä käytössä viisumivapausjärjestelmä 60 kolmannen maan kanssa. Järjestelmän perusteella näiden maiden kansalaiset voivat matkustaa Schengen-alueelle ilman viisumia enintään 90 päivän lyhytaikaista oleskelua varten minkä tahansa 180 päivän jakson aikana. EU:n viisumivapauspolitiikka perustuu vastavuoroisuuden periaatteeseen. 

Keskeyttämismekanismi on viisumiasetuksessa käyttöön otettu suojatoimi viisumivapauden väärinkäyttöä vastaan. Mekanismi mahdollistaa viisumivapauden tilapäisen keskeyttämisen, jos laiton muuttoliike tai turvallisuusriskit lisääntyvät äkillisesti ja merkittävästi. Laittoman muuttoliikkeen aiheuttamien haasteiden lisääntymisen ja EU:n turvallisuuteen kohdistuvien uhkien vuoksi on kuitenkin käynyt selväksi, että tätä mekanismia on vahvistettava ja parannettava.  

Viisumiasetuksessa säädetään täydestä yhdenmukaistamisesta niiden kolmansien maiden suhteen, joiden kansalaisilla on oltava viisumi jäsenvaltioiden ulkorajoja ylittäessään, jäljempänä myös ’viisumipakko’, ja niiden kolmansien maiden suhteen, joiden kansalaisia tämä vaatimus ei koske. Siinä säädetään myös mahdollisuudesta keskeyttää viisumivapaus tilapäisesti, jäljempänä ”keskeyttämismekanismi”. 

Tämä keskeyttämismekanismi otettiin käyttöön vuonna 2013, ja sen päätarkoituksena 

on mahdollistaa viisumivapauden tilapäinen keskeyttäminen, jos laiton muuttoliike lisääntyy äkillisesti ja merkittävästi. Mekanismia tarkistettiin vuonna 2017 siten, että jäsenvaltioille tehtiin helpommaksi ilmoittaa mahdolliseen keskeyttämiseen johtavista olosuhteista ja komissiolle annettiin valtuudet käynnistää mekanismi omasta aloitteestaan. 

Komissio huomioi, että tällä hetkellä viisumivapauden keskeyttämismekanismi voidaan käynnistää vain erityistapauksissa, esimerkiksi silloin, kun laiton muuttoliike käynnistyy äkillisesti ja merkittävissä määrin tai kun tilanteeseen liittyy suuri turvallisuusriski. Ehdotuksen tavoitteena onkin lujittaa ja parantaa useita keskeyttämismekanismin osatekijöitä sekä tehostaa ja nopeuttaa keskeyttämismekanismin käyttöä. 

2  Ehdotuksen pääasiallinen sisältö

Komission ehdottaman tarkistuksen myötä: 

- viisumivapauden keskeyttämismekanismin käynnistämistä voitaisiin perustella myös sillä, että viisumipolitiikka ei ole viisumivapauden piiriin kuuluvassa maassa riittävän yhdenmukainen EU:n viisumipolitiikan kanssa tai että kyseessä on hybridiuhka tai sijoittajien kansalaisuusjärjestelyn soveltaminen; 

- nykyisen menettelyn kesto pidennettäisiin, jotta korjaaville toimille jäisi enemmän aikaa. Käyttöön otettaisiin uusi kiireellinen menettely, jotta voitaisiin reagoida nopeammin esim. sellaisiin tilanteisiin, joissa tulijoiden määrä kasvaa merkittävästi tai joihin liittyy turvallisuusuhka; 

- komission seuranta- ja raportointivelvoitetta laajennettaisiin suhteessa viisumivapauden 

saaneisiin maihin, joiden osalta uhkia on havaittu. 

Komission ehdotuksen tarkoituksena on lujittaa ja parantaa useita keskeyttämismekanismin 

osatekijöitä, joista säädetään tällä hetkellä asetuksen (EU) 2018/1806 8 artiklassa. Ehdotetulla muutoksella korvataan 8 artikla uusilla 8–8 f artiklalla. Tarkistus sisältää useita asiasisältöä koskevia muutoksia: 

Uuden 8 artiklan 1 kohdassa määritellään tilapäisen keskeyttämisen mekanismi. Sen mukaan keskeyttämismekanismi voidaan käynnistää jäsenvaltion komissiolle antaman ilmoituksen johdosta, tai komissio voi käynnistää sen oman analyysinsa perusteella.  

Uudessa 8 artiklan 2 kohdassa selvennetään, että jos unionin ja asetuksen liitteessä II mainitun kolmannen maan väliseen lyhytaikaista oleskelua koskevaan viisumivapaussopimukseen sisältyy määräyksiä erilaisista keskeyttämisperusteista tai -menettelyistä, olisi sovellettavakyseisiä määräyksiä asiaa koskevien asetuksen säännösten sijaan.  

Ehdotuksen 8 a – 8 f artiklassa vahvistetaan keskeyttämisen edellytykset ja sitä koskeva  

menettely. Ehdotuksen 8 a artiklassa vahvistetaan kaikki viisumivapauden keskeyttämisen 

perusteet ja kynnysarvot ja muutetaan niitä aiemmasta. 

Nykyisten perusteiden lisäksi ehdotuksen 8 a artiklan 1 kohdan d alakohdassa yleistä  

järjestystä ja turvallisuutta koskevaa perustetta laajennetaan siten, että se kattaa nimenomaisesti jäsenvaltioiden yleiseen järjestykseen ja turvallisuuteen kohdistuvat uhkat, jotka johtuvat hybridiuhkista, kuten tilanteista, joissa jokin valtio tukee muuttajien välineellistämistä yhteiskunnan ja keskeisten instituutioiden horjuttamiseksi tai heikentämiseksi. 

Ehdotuksen 8 a artiklan 1 kohdan e alakohdassa otetaan käyttöön uusi keskeyttämisperuste,  

joka koskee nimenomaisesti useiden liitteessä II mainittujen kolmansien maiden tällä hetkellä toteuttamia sijoittajien kansalaisuusjärjestelyjä. Kyseiset kolmannet maat mainostavat näitä järjestelmiä usein ”kultaisina passeina”, joiden nimenomaisena tarkoituksena on mahdollistaa viisumivapaa matkustaminen unioniin sellaisille kolmansien maiden kansalaisille, joilta muutoin vaadittaisiin viisumi. Tällaisista järjestelyistä hyötyjät saattavat pystyä ohittamaan tavanomaisen Schengen-viisumimenettelyn ja sen sisältämän yksilöllisen muuttoliike- ja turvallisuusriskien perusteellisen arvioinnin, sekä mahdollisesti 

välttämään rahanpesun ja terrorismin rahoituksen estämiseen tähtäävät toimenpiteet. 

Ehdotuksen 8 a artiklan 1 kohdan f alakohdassa otetaan käyttöön uusi keskeyttämisperuste  

sellaisten tapausten kattamiseksi, joissa liitteessä II mainitun kolmannen maan viisumipolitiikan yhdenmukaistamatta jättäminen unionin viisumipolitiikan kanssa voisi johtaa tilanteisiin, joissa muut kolmansien maiden kansalaiset kuin kyseisen kolmannen maan kansalaiset saapuvat laillisesti kyseisen kolmannen maan alueelle ja tulevat sen jälkeen laittomasti jäsenvaltioiden alueelle. 

Uutena osatekijänä 8 a artiklan 2 kohdassa esitetään komissiolle mahdollisuutta ottaa  

tapauskohtaisen arvioinnin perusteella huomioon eri kynnysarvoja päättäessään viisumivapauden keskeyttämisestä tapauksissa, joissa kyseisen kolmannen maan kansalaisiin liittyvät laiton muuttoliike, perusteettomat turvapaikkahakemukset tai vakava rikollisuus ovat lisääntyneet merkittävästi. Komission olisi erityisesti arvioitava, onko jäsenvaltioiden ilmoittamissa tapauksissa tai komission oman analyysin perusteella olemassa täsmällisiä olosuhteita, jotka oikeuttaisivat asetuksessa mainittuja kynnysarvoja matalampien tai korkeampien kynnysarvojen soveltamisen. Komission olisi arvioinnissaan otettava huomioon jäsenvaltion ulkorajojen laittomien ylitysten, perusteettomien turvapaikkahakemusten tai rikosten tosiasiallinen määrä, kyseisten jäsenvaltioiden lukumäärä ja koko sekä vaikutus niiden yleiseen muuttoliiketilanteeseen, niiden turvapaikkajärjestelmien toimintaan tai sisäiseen turvallisuuteen sekä toimet, joita kyseinen kolmas maa on toteuttanut tilanteen korjaamiseksi. 

Ehdotuksen 8 b artiklassa säädetään menettelystä ja edellytyksistä, joiden mukaisesti jäsenvaltio ilmoittaa komissiolle, kun sen alueella ilmenee keskeytyksen perusteena olevia olosuhteita, sekä menettelystä, jonka mukaisesti komissio tarkastelee tällaista ilmoitusta. Ehdotettuja uusia keskeyttämisperusteita sovelletaan ainoastaan komission analyysin yhteydessä, josta säädetään 8 c artiklassa, mutta jäsenvaltiot voivat toimittaa komissiolle merkityksellisiä tietoja myös näistä lisäperusteista, vaikkakin 8 b artiklassa säädetyn virallisen ilmoitusmenettelyn ulkopuolella.  

Ehdotuksen 8 c artiklassa säädetään komission velvoitteesta seurata säännöllisesti keskeyttämisperusteiden olemassaoloa kaikkien asetuksen liitteessä II lueteltujen kolmansien  

maiden osalta sekä menettelystä keskeyttämismekanismin käynnistämiseksi komission 

oman, keskeyttämisperusteiden olemassaoloa koskevan analyysin perusteella. 

Ehdotuksen 8 d artiklassa esitetään komission velvoitteet antaa kertomuksia niiden maiden  

osalta, joiden kanssa on käyty viisumivapautta koskeva vuoropuhelu (nykyinen 8 artiklan 4 kohta), ja annetaan komissiolle mahdollisuus antaa kertomuksia kaikista liitteessä II luetelluista viisumivapaista maista joko omasta aloitteestaan tai Euroopan parlamentin tai neuvoston pyynnöstä. 

Ehdotuksen 8 e artikla koskee keskeyttämismenettelyä, joista säädetään täytäntöönpanosäädöksin, ja 8 f artikla keskeyttämismenettelyä, josta säädetään delegoiduin säädöksin. Molemmista menettelyistä säädetään tällä hetkellä 8 artiklan 6 kohdassa. Menettelyitä muutetaan pidentämällä täytäntöönpanosäädöksellä toteutettavan, tiettyihin kyseisen kolmannen maan kansalaisten ryhmiin sovellettavan, viisumivapauden tilapäisen keskeyttämisen kestoa yhdeksästä kuukaudesta 12 kuukauteen (ensimmäinen vaihe) ja delegoidulla säädöksellä toteutettavan, kolmannen maan kaikkia kansalaisten koskevan, tilapäisen keskeyttämisen kestoa 18 kuukaudesta 24 kuukauteen (toinen vaihe). Tarkoituksena on tehostaa keskeyttämismenettelyä ja antaa riittävästi aikaa käydä vuoropuhelua kyseisen kolmannen maan kanssa sekä antaa sille aikaa toteuttaa toimia keskeyttämiseen johtaneiden olosuhteiden korjaamiseksi.  

Kummassakin vaiheessa keskeyttäminen voidaan lopettaa heti sen jälkeen, kun keskeyttämiseen johtaneet olosuhteet on korjattu. Lisäksi 8 e artiklassa otetaan käyttöön kiireellinen menettely, jonka avulla komissio voi asianmukaisesti perustelluissa erittäin kiireellisissä tapauksissa keskeyttää viisumivapauden 12 kuukaudeksi välittömästi sovellettavalla täytäntöönpanosäädöksellä. Menettelyä voidaan johdanto-osan 12 perustelukappaleen mukaan soveltaa erityisesti, jotta voidaan estää kolmansien maiden kansalaisten laiton joukoittainen maahantulo jäsenvaltioon sellaisen kolmannen maan alueelta, joka kuuluu EU:n viisumivapauden piiriin, tai vakava haitta jäsenvaltioiden yleiselle järjestykselle tai sisäiselle turvallisuudelle.  

Menettely viisumivapauden keskeyttämisen lopettamiseksi siinä tapauksessa, että keskeyttämiseen johtaneiden olosuhteiden olemassaolo lakkaa ennen tilapäisen keskeyttämisen kyseisen vaiheen päättymistä, vahvistetaan 8 e artiklan 4 kohdassa ja 8 f artiklan 5 kohdassa. Koska 8 e artiklassa säädetään kiireellisestä menettelystä, myös 11 artiklaa muutetaan viittamaan vastaavaan menettelyyn, josta säädetään yleisistä säännöistä ja periaatteista, joiden mukaisesti jäsenvaltiot valvovat komission täytäntöönpanovallan käyttöä, annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 182/2011 8 artiklassa. 

3  Ehdotuksen oikeusperusta ja suhde suhteellisuus- ja toissijaisuusperiaatteisiin

Valtioneuvoston arvion mukaan ehdotettu oikeusperusta on asianmukainen eli Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) 77 artiklan 2 kohdan a alakohta, jonka nojalla säädetään toimenpiteistä, jotka koskevat viisumeita ja muita lyhytaikaisia oleskelulupia koskevaa yhteistä politiikkaa. Oikeusperustan mukaan Euroopan parlamentti ja neuvosto käsittelevät ehdotuksen tavallista lainsäätämisjärjestystä noudattaen. Neuvosto päättää asiasta määräenemmistöllä. Ehdotetulla muutosasetuksella kehitetään Schengenin säännöstöä. 

Toissijaisuusperiaate (jaetun toimivallan osalta) 

Viisumiasetuksessa 2018/1806 säädetty keskeyttämismekanismi on olennainen osa EU:n yhteistä viisumipolitiikkaa. Komission arvion mukaan tämän mekanismin vahvistamista koskeva tavoite voidaan saavuttaa ainoastaan unionin tason toimilla eli muuttamalla kyseistä asetusta. Jäsenvaltiot eivät pysty saavuttamaan tavoitetta, jos ne toimivat yksittäin.  

Valtioneuvosto katsoo, että ehdotus on toissijaisuusperiaatteen mukainen. 

Suhteellisuusperiaate 

Suhteellisuusperiaatteen mukaisesti unionin toiminnan sisältö ja muoto eivät saa ylittää sitä, mikä on tarpeen perussopimusten tavoitteiden saavuttamiseksi. Komission mukaan ehdotuksen päätarkoituksena on kehittää keskeyttämismekanismia siten, että sen avulla voidaan vastata nopeasti ja päättäväisesti uusiin viisumivapaista kolmansista maista lähtöisin oleviin laittoman muuttoliikkeen ja turvallisuuden alan haasteisiin ja torjua viisumivapaaseen matkustamiseen liittyviä väärinkäytöksiä. 

Toisaalta keskeyttämismekanismia olisi käytettävä jatkossakin viimesijaisena keinona, eikä sitä tulisi automatisoida millään tavalla. Kaikissa keskeyttämismekanismiin liittyvissä päätöksissä olisi edelleen otettava asianmukaisesti huomioon EU:n ja kyseisten kolmansien maiden väliset yleiset suhteet sekä yleinen poliittinen tilanne. Ehdotetuilla muutoksilla ei näin ollen komission mukaan ylitetä sitä, mikä on tarpeen esitettyjen tavoitteiden saavuttamiseksi.  

Valtioneuvosto katsoo, että ehdotus on suhteellisuusperiaatteen mukainen. 

Komissiolle ehdotettu toimivallan siirto 

Ehdotuksen mukaan komissiolle annettaisiin toimivalta antaa täytäntöönpanosäädöksiä ja delegoituja säädöksiä viisumivapauden tilapäisestä keskeyttämisestä. Muutoksena voimassa olevaan asetukseen komissiolle annettaisiin toimivalta erittäin kiireellisissä tapauksissa hyväksyä välittömästi sovellettavia täytäntöönpanosäädöksiä. Tässä valmisteluvaiheessa ei ole tietoa, miten tapausten ja perusteluiden kiireellisyys tullaan määrittelemään, joten menettelyn riittävyyteen ei ole tässä vaiheessa ollut mahdollista ottaa kantaa. Sinänsä kiiremenettelyn mahdollistaminen on tervetullut uudistus, mutta sen tarkempaan määrittelyyn on tarpeellista kiinnittää huomiota. Unionin tuomioistuin on katsonut, että valtuutuksen sisältävän säännöksen tulisi olla riittävän täsmällinen siten, että se selvästi osoittaa rajat valtuutuksen nojalla käytettävälle toimivallalle ja sen käyttöön voidaan kohdistaa valvontaa. Valtioneuvosto pitää ehdotuksia toimivallan siirrosta komissiolle lähtökohtaisesti asianmukaisina. Valtioneuvosto pitää tärkeänä koko ehdotuksen käsittelyn ajan, että komissiolle siirrettävä toimivalta on riittävän tarkkarajaista, oikeasuhtaista, tarkoituksenmukaista ja perusteltua. 

Kantaa toimivallan siirron osalta tarkennetaan valmistelun edetessä. 

4  Ehdotuksen vaikutukset

Ehdotuksella ei arvioida olevan talousvaikutuksia. 

5  Ehdotuksen suhde perustuslakiin sekä perus- ja ihmisoikeuksiin

Valtioneuvoston näkemyksen mukaan ehdotuksella ei rajoiteta Suomen perustuslaissa (731/1999) säädettyjä oikeuksia eikä ehdotuksella ei ole kielteisiä vaikutuksia perusoikeuksien suojaamiseen Euroopan unionissa. 

6  Ahvenanmaan toimivalta

Ahvenanmaalla ei ole toimivaltaa, koska asia kuuluu Ahvenanmaan itsehallintolain 

(1144/1991) 27 §:n nojalla valtakunnan lainsäädäntövaltaan. 

7  Ehdotuksen käsittely Euroopan unionin toimielimissä ja muiden jäsenvaltioiden kannat

Asian käsittely EU:n neuvoston viisumityöryhmässä on aloitettu lokakuussa. Puheenjohtajamaa Espanja on käynnistänyt ehdotuksen käsittelyn joulukuussa. Tätä kirjoitettaessa nykyinen puheenjohtajamaa Espanja tai seuraava puheenjohtajamaa Belgia ei ole täsmentänyt tarkempaa käsittelyaikataulua. Joka tapauksessa tavoitteena on neuvoston yleisnäkemyksen saavuttaminen pikaisesti, jotta asia voisi edetä kolmikantaneuvotteluihin alkuvuodesta 2024. Jäsenmaat ovat laajasti kannattaneet komission ehdotusta. 

Ehdotuksen käsittelyyn Euroopan parlamentissa sovelletaan tavanomaista lainsäätämisjärjestystä. 

8  Ehdotuksen kansallinen käsittely

Asian mahdollisen kiireisen käsittelyn vuoksi valtioneuvosto on antanut eduskunnalle tietoa asiasta ensi vaiheessa kiireellisellä E-kirjeellä. E-selvitys on käsitelty EU3 (ulkosuhde)-, EU6 (maahanmuutto)- ja EU7 (oikeus- ja sisäasiat) -jaostoissa 4.12.2023. 

Asia on ollut hallintovaliokunnan käsittelyssä 7.12. ja suuren valiokunnan käsittelyssä 8.12.2023. Hallintovaliokunta on 7.12.2023 hyväksynyt kannanoton, jonka mukaan valiokunta yhtyy valtioneuvoston kantaan (HaVP 47/2023 vp). Suuri valiokunta on 8.12.2023 hyväksynyt eduskunnan kannan, jonka mukaan valiokunta yhtyy erikoisvaliokunnan kannanoton mukaisesti valtioneuvoston kantaan (SuVEK 116/2023 vp). Suuri valiokunta päätti 13.12.2023, ettei asian johdosta ryhdytä enempiin toimenpiteisiin. 

U-kirjelmä on käsitelty EU3 (ulkosuhde)-, EU6 (maahanmuutto)- ja EU7 (oikeus- ja sisäasiat) –jaostoissa xx.2.2023. 

9  Valtioneuvoston kanta

Valtioneuvosto jakaa komission näkemyksen siitä, että viisumivapaa matkustaminen tuo merkittäviä etuja sekä EU:lle että sen kumppanimaille. Viisumivapaus voi kuitenkin aiheuttaa myös muuttoliikkeeseen ja turvallisuuteen liittyviä haasteita, joihin valtioneuvoston näkemyksen mukaan tulee puuttua määrätietoisesti. Erityisen tärkeää on varmistaa, että EU-tasolla on riittävät työkalut puuttua havaittuihin haasteisiin, oli sitten kyseessä viisumivapaiden maiden kansalaisten perusteettomat turvapaikkahakemukset tai kumppanimaiden viisumisäännöstöjen linjaaminen EU:n viisumipolitiikan kanssa, mukaan lukien joidenkin kolmansien maiden toteuttamat sijoittajien kansalaisuusjärjestelyt. On keskeistä, että laittoman muuttoliikkeen torjumiseksi hyödynnetään tehokkaasti ja rinnakkain viisumipoliittisten työkalujen ohella myös muita kehitys- ja kauppapolitiikan ja ulkosuhteiden alaan kuuluvia työkaluja. 

Valtioneuvosto tukee ehdotusta viisumikeskeytysmekanismin tarkistamiseksi. Valtioneuvosto pitää erittäin tärkeänä, että EU:n välineistöä hybridiuhkiin vastaamiseksi kehitetään myös vahvistamalla ja parantamalla viisumivapauden keskeyttämismekanismia. Mekanismin tarkistaminen on tärkeässä roolissa etsittäessä ratkaisuja edellä mainittuihin Schengen-alueen ulkorajavalvonnan ja maahanmuuton haasteisiin. Työkalujen kehittäminen on ajankohtaista, jotta käyttöön saadaan lisää työkaluja suhteessa kolmansiin maihin ulkorajojemme ja muuttoliikkeen hallinnassa, mukaan lukien paluuyhteistyön 

tehostaminen. 

EU:n yhteinen viisumipolitiikka on tärkeä osa Euroopan ulkorajojen yhdennetyn valvontajärjestelmän kehittämistä (European Integrated Border Management, EIBM). Keskeyttämismekanismin tarkistaminen on konkreettinen ja tervetullut toimi, joka liittyy EIBM:n neliportaisen maahanpääsyn valvontamalliin eli toimenpiteisiin kolmansissa maissa, naapureina olevien kolmansien maiden kanssa toteutettaviin toimenpiteisiin, ulkorajoilla toteutettaviin rajavalvontatoimenpiteisiin ja Schengen-alueella toteutettaviin toimenpiteisiin sekä palauttamisiin. 

Valtioneuvosto pitää perusteltuna komissiolle annettavaa mahdollisuutta erittäin kiireellisissä tapauksissa hyväksyä välittömästi sovellettavia täytäntöönpanosäädöksiä, mutta kiinnittää huomiota menettelyn soveltamisen tarkempaan määrittelyyn neuvotteluiden yhteydessä. 

10