Perustelut

Kansainvälinen kehitys on korostanut kokonaisvaltaisen kriisinhallinnan tarvetta, koska maailman ongelmat eivät tunne rajoja ja vakavat kriisit heijastuvat kaikkialle. Suomi on halunnut kantaa vastuutaan maailman vakaasta kehityksestä osallistumalla kriisien ennaltaehkäisemiseen, ratkaisemiseen ja jälkihoitoon mm. kehitysavun, kriisinhallinnan ja kansainvälisen politiikan keinoin. Yhdistyneet kansakunnat (YK) on tässä pyrkimyksessä keskeisellä sijalla. Valiokunta toteaa, että YK on osoittanut jäsenmaille pyynnön panostaa sotilaallisen kriisinhallinnan vaativiin tehtäviin, koska 1990-luvun kokemukset ovat osoittaneet tarpeen erityisesti nopeaan väliintuloon vakavien kriisien ja humanitaaristen katastrofien estämiseksi perustavanlaatuisten ihmisoikeuksien turvaamiseksi suojeluvastuun (responsability to protect) kautta.

Valiokunta toteaa, että Suomi on osallistunut aktiivisesti YK:n, EU:n ja Naton toteuttamiin sotilaallisiin kriisinhallintaoperaatioihin. Suomi on viimeksi toiminut merkittävällä panoksella YK-operaatiossa Libanonissa (UNIFIL II). Suomi osallistuu Naton kriisinhallintaoperaatioihin Kosovossa (KFOR) ja Afganistanissa (ISAF). EU-operaatioista Suomi on mukana EU:n Bosnia-operaatiossa ja Tsadissa. Suomalainen sotilasosasto päivystää parhaillaan EU:n pohjoismaisessa taisteluosastossa. Kaikilla näillä operaatioilla on YK:n turvallisuusneuvoston valtuutus, ml. Naton operaatiot.

Valiokunta korostaa, että eri järjestöjen harjoittama sotilaallinen kriisinhallinta on sinänsä vain väline ja olennaisia ovat ne inhimilliset, turvallisuus- ja kehityspäämäärät, joita operaatioiden kautta toteutetaan. Ensisijainen pyrkimys kriisinhallinnassa on tukea YK:n peruskirjan päämääriä rauhasta ja turvallisuudesta. Suomen lähtökohtana on osallistuminen kriisinhallintaan — myös NRF-operaatioihin — YK:n turvallisuusneuvoston valtuuttamana.

Suomi on määrätietoisesti kehittänyt valmiuksiaan toimia sotilaallisessa kriisinhallinnassa. Natossa kehitetyt vaativan sotilaallisen kriisinhallinnan toimintatavat ja standardit on omaksuttu myös EU:ssa. Viime vuosina sotilaallisessa kriisinhallinnassa on kehitetty eri järjestöjen puitteissa sekä kansallisesti nopean toiminnan kykyjä, koska nopea väliintulo kriisitilanteissa on nähty olennaiseksi. Tätä tarvetta on korostettu erityisesti YK:n taholta. Suomi on osallistunut EU:n nopean toiminnan joukkojen päivystysvuoroihin vuodesta 2007 alkaen. Valtioneuvoston selonteossa (VNS 1/2008 vp) käsitellään Suomen osallistumista Naton nopean toiminnan joukkoihin (Nato Response Force, NRF).

Suomen NRF-osallistumispäätös

Nato on marraskuussa 2006 esittänyt kehittyneille rauhankumppanuusmaille kutsun osallistua Naton nopean toiminnan joukkoja (NRF) täydentävään toimintaan. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan kutsun ovat saaneet Suomi, Ruotsi ja Itävalta. Suomi on yhdessä Ruotsin kanssa ilmoittanut huhtikuussa 2007 harkitsevansa osallistumista myönteisesti.

Ulkoasiainvaliokunta toteaa tässä yhteydessä, että Suomi ja Ruotsi ovat toimineet aktiivisesti Naton rauhankumppanuuden kehittämiseksi ja toivoneet kehittyneille rauhankumppaneille entistä pidemmälle meneviä yhteistyömuotoja ja tiedonvaihtoa erityisesti kriisinhallintaoperaatioista (esim. UTP 24/2006 vp). Naton tarjous kehittyneille kumppanuusmaille osallistua NRF:ään on linjassa tämän pyrkimyksen kanssa ja tarjoaa valiokunnan mielestä mahdollisuuden syventää kriisinhallintayhteistyötä Suomen ja Ruotsin haluamassa tarkoituksessa.

Valtioneuvoston selonteossa Suomen osallistumisesta Naton nopean toiminnan joukkoja (NRF) täydentävään toimintaan todetaan, että Suomen on tarkoitus vahvistaa Natolle halukkuutensa osallistua tähän toimintaan. Suomen hallituksen ilmoituksen jälkeen Nato tekee Pohjois-Atlantin neuvostossa päätöksen Suomen osallistumisesta NRF:ää täydentävään toimintaan. Valiokunta toteaa, että Suomen NRF-osallistuminen ei ole Naton Bukarestin huippukokouksen (2.—4.4.2008) käsiteltävänä, mutta valiokunta pitää perusteltuna, että Suomen kanta NRF-osallistumiseen on käsitelty eduskunnassa ennen huippukokousta.

Ulkoasiainvaliokunta pitää Suomen osallistumista NRF:ää täydentävään toimintaan luontevana. Ulkoasiainvaliokunta on aiemmissa kannanotoissaan korostanut, että käytännön edellytykset Suomen osallistumiseen NRF:n toimintaan ovat olemassa ja NRF-osallistuminen palvelisi Suomen kriisinhallintaosaamisen kehittämistä (UaVM 1/2007 vp). NRF edustaa sotilaallisen kriisinhallinnan korkeaa osaamista. EU:n taisteluosastot tukeutuvat toiminnassaan NRF:n standardeihin ja harjoittelevat myös NRF-harjoituksissa. Osallistuminen NRF:ään tukisi Suomen valmiuksia toimia EU:n nopean toiminnan joukoissa (taisteluosastot) sekä yleisempää sotilaallisen suorituskyvyn kehittämistä. Osallistuminen NRF:ään on perusteltua, jotta Suomi kykenee jatkossakin toimimaan menestyksellisesti vaativissa kriisinhallintatehtävissä eri järjestöjen johtamissa operaatioissa ja näin osallistumaan kansainvälisen vastuun kantamiseen rauhasta ja vakaudesta.

Valiokunta toteaa, että osallistuminen NRF:ään on perusteltua sekä kriisinhallinnan tarpeita varten että kehittyvän yhteistyön ylläpitämiseksi Naton kanssa. Tämä tukee myös transatlanttista suhdetta. Valiokunta toteaa, että osallistuminen NRF:ään ei muuta Suomen suhtautumista itse Nato-jäsenyyteen, vaan ratkaisu on nähtävä loogisena jatkumona kriisinhallinnassa ja Naton rauhankumppanina. NRF:n kautta tapahtuva yhteistoimintavalmiuksien kehittäminen osaltaan ylläpitää Suomen käytännön valmiuksia kriisinhallinnassa ja vahvistaa Suomen ulko- ja turvallisuuspolitiikan peruslinjaa.

Täydentävyydellä tarkoitetaan sitä, että Naton nopean toiminnan joukko ei ole kumppanimaiden osoittamista voimavaroista riippuvainen, vaan Nato edellyttää NRF:n kykenevän aina toimimaan ilman kumppanimaita. Täydentävyys on valiokunnan mielestä perusteltu lähtökohta, koska kumppanimaat eivät ole Natossa tekemässä NRF:n käyttöä koskevia päätöksiä. Täydentävyys on myös Naton kannalta olennaista, koska osaa NRF-tehtävistä ei ole tarkoitettu kumppanimaille, esim. Naton kollektiiviseen puolustukseen liittyvät tehtävät.

Ulkoasiainvaliokunta toteaa, että osallistuminen NRF:n toimintaan ei merkitse velvollisuutta osallistua NRF:n operaatioihin. Osallistuvat maat, myös Naton jäsenmaat, tekevät kansallisen päätöksen halukkuudesta ilmoittaa joukkoja NRF:n valmiusvuoroihin (rotaatio) tai yksittäisiin operaatioihin. Valmiusvuoroihin osallistuminen ei itsessään merkitse velvollisuutta osallistua mahdollisiin operaatioihin, vaan operaatioihin osallistumisesta tehdään silloinkin erillinen kansallinen päätös. Valmiusvuoroihin osallistuminen merkitsee sinänsä kuitenkin vahvempaa tosiasiallista sitoutumista valmiusvuorojen aikana toteutettaviin operaatioihin. Kumppanimaiden osalta on tosin huomioitava näiden osoittamien joukkojen täydentävä luonne, jolloin poliittinen paine osallistua operaatioihin on jäsenmaihin verrattuna vähäisempi, kun kumppanimaan osoittaman joukon puuttuminen ei estä NRF-operaation toteutumista. Valiokunta kuitenkin korostaa, että osallistuminen NRF:n toimintaan luo joka tapauksessa odotuksia osallistumisesta operaatioihin ja Suomen perusteltuna lähtökohtana on osallistuminen tapauskohtaisen harkinnan pohjalta.

Ulkoasiainvaliokunta yhtyy puolustusvaliokunnan näkemykseen, että selonteko on varsin teknisluonteinen (PuVL 1/2008 vp). Selonteko olisi voinut käytännön näkökohtien lisäksi tuoda selkeämmin esille niitä ulko- ja turvallisuuspoliittisia syitä, miksi valtioneuvosto pitää NRF-osallistumista perusteltuna, ja minkälaiset tavoitteet ohjaavat Suomen osallistumista NRF:n toimintaan sitten, kun Suomi on sen toiminnassa mukana. Nämä perustelut ovat jääneet lähetekeskustelun ja valiokunnan asiantuntijakuulemisen varaan.

Ulkoasiainvaliokunta on aiemmassa NRF:ää koskevassa kannanotossaan pitänyt luontevana, että Suomi hakee samantasoista kriisinhallintaosaamista Ruotsin kanssa (UaVM 1/2007 vp). Valiokunta toteaa saamansa selvityksen perusteella, että Ruotsin tarkasta päätöksentekoaikataulusta ei ole selonteon käsittelyhetkellä selvyyttä, mutta Ruotsi on aiemmissa vaiheissa ilmoittanut tekevänsä NRF-päätöksensä kevään 2008 aikana. Valiokunta toteaa, että myöskään tietoa Ruotsin kaavailemasta NRF-osallistumisen sisällöstä — pyrkiikö Ruotsi esim. NRF-rotaatioihin — ei ole. Valtioneuvosto on aiemmin korostanut Suomen ja Ruotsin tiivistä yhteistoimintaa asiassa. Ulkoasiainvaliokunta pitää perusteltuna, että Suomi tekee tässä vaiheessa oman ratkaisunsa. Samalla valiokunta kuitenkin toteaa, että ottaen huomioon aiemman pyrkimyksen toimia yhdessä, on vallitsevaa epätietoisuutta Ruotsin harkinnasta pidettävä valmistelun selkeänä puutteena.

Joukkojen tarjoaminen NRF:ään

Valtioneuvoston selonteossa todetaan, että Suomi määrittelee myöhemmin, minkälaisia joukkoja se tarjoaa NRF:n täydentävään toimintaan, ja että Suomi ei tässä vaiheessa ole asettamassa sotilasosastoa NRF-valmiusvuoroon (rotaatio).

Ulkoasiainvaliokunta pitää jo aiemmin saamiensa NRF-selvitysten (UTP 32/2006 vp) perusteella selvänä, että Suomen osallistuminen EU:n taisteluosastojen päivystysvuoroihin on EU:n jäsenmaana Suomelle ensisijainen tavoite.

Ulkoasiainvaliokunta toteaa saamansa selvityksen perusteella, että osallistuminen NRF:ään antaa Suomelle kriisinhallintaosaamisen ja yleisemmän sotilaallisen suorituskyvyn kehittämisen kannalta arvokkaita tietoja. NRF:n piiriin hyväksytty kumppanimaa saa NRF:ää koskevat asiakirjat ja ohjeistuksen sekä pääsyn NRF:ää ja Naton sotilaallista uudistamista koskevaan yleiseen valmistelutyöhön. Valiokunta katsoo, että Suomen tulee Naton kanssa käytävissä neuvotteluissa pyrkiä siihen, että saamme hallituksen tekemän linjauksen pohjalta mahdollisimman suuren hyödyn NRF:n kanssa tapahtuvasta yhteistoiminnasta. Tämä edellyttää Suomen NRF-tavoitteiden tarkempaa määrittelyä.

Ulkoasiainvaliokunta toteaa, että valtioneuvostolta on edellytetty selvitystä, joka sisältäisi arvion NRF-osallistumisen vaikutuksista sotilaallisen suorituskyvyn kehittämiseen (UaVM 11/2007 vp). Tätä selvitystä ei ole saatu, mitä valiokunta pitää puutteena, koska se olisi muodostanut hyödyllisen pohjan NRF-osallistumispäätöksen arvioinnille. Valiokunnan kuulemien eräiden asiantuntijoiden mukaan kriisinhallintajoukkojen suorituskykyjen kehittämisen kannalta osallistuminen NRF:n valmiusvuoroihin (rotaatio) toisi välittömimmät käytännön hyödyt, koska valmiusvuoroihin ilmoitetut joukot osallistuvat päivystysvuoroja varten järjestettäviin harjoituksiin ja ns. sertifiointiin eli joukkojen suorituskyvyn todentamisprosessiin. Myös puolustusvaliokunnan lausunnossa todetaan, että sotilasasiantuntijoiden mukaan rotaatioihin osallistuminen toisi suurimman lisäarvon sotilaallisten kykyjen näkökulmasta (PuVL 1/2008 vp). Valiokunta toteaa, että kriisinhallinnan kautta kartutettavat sotilaalliset kyvyt palvelevat myös puolustusvoimien kehittämistä.

Ulkoasiainvaliokunta toteaa, että NRF-osallistumisen kustannusvaikutuksia ei ole mahdollista tässä vaiheessa arvioida valtioneuvoston selonteon pohjalta. Osallistumisen kustannusvaikutukset selviävät tapauskohtaisesti kunkin operaation yhteydessä, koska rotaatioihin ei ole tarkoitus osallistua. Valiokunta on aiemmin korostanut, että sotilaallisen kriisinhallinan resurssien riittävyys on koetuksella kriisinhallinnan kustannusten nousun takia (UaVM 1/2007 vp, UaVM 11/2007 vp) ja toteaa puolustusvaliokunnan tavoin (PuVL 1/2008 vp), että sotilaallisen kriisinhallinnan resursseja on tarkasteltava tulevassa turvallisuus- ja puolustuspoliittisessa selonteossa. Valiokunta toteaa, että mahdollisuudet osallistua NRF-operaatioihin harkitaan sotilaallisen kriisinhallinnan kokonaisresurssien puitteissa.

NRF-osallistumisen vaihtoehdot

Ulkoasiainvaliokunta on halunnut selvittää NRF-osallistumisen eri vaihtoehtojen käytännön toteuttamista.

Valiokunnan saaman selvityksen mukaan NRF-toimintaan osallistuva rauhankumppanuusmaa voi toteuttaa osallistumisen joko I) ilmoittamalla joukkojaan NRF-rotaatioihin ja osallistumalla rotaation mahdolliseen operaatioon valmiusvuoron aikana tai II) tarjoamalla joukkojaan operaatioon vasta joukkojen räätälöintivaiheessa ilman edeltävää rotaatiokytkentää, mikä on selonteossa linjattu Suomen osallistumismuoto. NRF:n uudistetun toimeenpanomallin tärkeä lähtökohta on, että valmiudessa olevaa NRF-perusosaa voidaan vahvistaa tehtävän edellyttämillä muilla joukoilla. Osallistumisen edellytys on, että kumppanimaalla on valmiina NRF-tasolle kehitettyjä joukkoja ja suorituskykyjä, mikä on osin toteutettavissa olemassa olevin menetelmin rauhankumppanuuden osana.

Rotaatioon kiinnittyminen antaa kumppanimaalle mahdollisuuden identifioida NRF:n toimintaa tukevat joukot etukäteen, harjoittaa ne yhdessä muiden rotaatioon osallistuvien joukkojen kanssa ja lopulta osoittaa joukkojen valmius sertifioinnin kautta. Etukäteen tiedossa olevan aikataulun ansiosta NRF-valmiusjakso voidaan suunnitella ja sovittaa kyseisen maan kriisinhallintaosallistumisen kokonaisuuteen.

Rauhankumppanimaa voi tarjota joukkojaan valmisteilla olevaan NRF-operaatioon joukkojen räätälöintivaiheessa. Mikäli näille joukoille on tarvetta ja asianomainen kumppanimaa tekee poliittisen päätöksen niiden tarjoamisesta operaatioon, suosittelevat Naton sotilasviranomaiset Pohjois-Atlantin neuvostolle niiden hyväksymistä operaatiota varten räätälöityyn NRF-kokoonpanoon. Naton lähtökohtana on, että NRF- osallistumisesta kiinnostunut kumppanimaa on ilmoittanut joukkojaan operatiivisen voimavarakonseptin (OCC, Operational Capabilities Concept) joukkopooliin ja että joukot ovat läpäisseet OCC:n suorituskykyarvioinnin tai jonkin Naton johtoportaan tai jäsenmaan suorittaman arvioinnin.

Valiokunta toteaa, että Suomi voi osallistua NRF:ää tukevaan toimintaan tarjoamalla joukkojaan mahdolliseen NRF-operaatioon joukkojen räätälöintivaiheessa. Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että tämän mahdollisuuden käyttäminen edellyttää Suomelta rauhankumppanuuden hyödyntämistä eli suunnittelu- ja seurantaprosessin (PARP, Planning and Review Process) sekä operatiivisen voimavarakonseptin suorituskyvyn kehittämiseen tähtäävien mahdollisuuksien aktiivista hyväksikäyttämistä. Osallistuminen NRF:ää tukevaan toimintaan suoraan operaatioiden kautta on mahdollista vain, mikäli Suomella on NRF-tasolle kehitetty joukkopooli. Samalla valiokunta toteaa, että operaatiokohtainen osallistuminen rotaation sijasta jättää Suomelle enemmän liikkumavaraa kriisinhallintaresurssien käytössä, koska rotaatioon ilmoitettuja joukkoja ei voi päivystysaikana käyttää muissa operaatioissa.

Valiokunta huomauttaa, että valtioneuvostolta edellytetty aiemmin mainittu selvitys NRF-osallistumisen vaikutuksista sotilaallisen suorituskyvyn kehittämiseen olisi mahdollistanut osallistumisen eri vaihtoehtojen perusteellisen selvittämisen ennen tarkasteltavana olevan selonteon antamista. Selvityksen laatimisen yhteydessä olisi voitu kartoittaa, mitkä suomalaiset joukot ja suorituskyvyt ovat NRF-kelpoisia.

Valiokunta painottaa, että Suomen nopean toiminnan kyvyn kehittämistä koskeva konkreettinen linjaus tulisi sisällyttää valmisteilla olevaan valtioneuvoston turvallisuus- ja puolustuspoliittiseen selontekoon.

Eduskunnan kuuleminen NRF:stä

Ulkoasiainvaliokunta on pitänyt tärkeänä, että NRF:ää koskevat linjaukset tuodaan eduskunnan käsiteltäväksi. Ulkoasiainvaliokuntaa on pidetty säännöllisesti ajan tasalla Suomen kannanmuodostuksesta (UTP 32/2006 vp), ja käsiteltävää valtioneuvoston selontekoa (VNS 1/2008 vp) voidaan pitää vastauksena ulkoasiainvaliokunnan kehotukseen, että Suomen NRF-osallistuminen tuodaan koko eduskunnan käsiteltäväksi (UaVM 11/2007 vp). Ulkoasiainvaliokunta edellyttää saavansa jatkossakin asianmukaisia selvityksiä Suomen kannanmuodostuksesta ja toteaa, että laki sotilaallisesta kriisinhallinnasta (211/2006) muodostaa toimivan perustan myös Naton nopean toiminnan joukkojen operaatioita koskeville päätöksille.