Yksityiskohtaiset perustelut

Euroopan unionin laajentuminen on merkittävä tekijä Euroopan eheyttämisessä kylmän sodan jälkeisen kahtiajaon jälkeen. Bulgarian ja Romanian liittyminen Euroopan unionin jäseniksi pitää nähdä tässä historiallisessa yhteydessä ja osana sitä laajempaa politiikkaa, jonka mukaisesti 10 Euroopan maata liittyivät unioniin 1.5.2004.

Unionin laajentumispolitiikka on onnistunut ja sen perusfilosofia, joka lähtee jäsenyyteen kykenevien maiden aidosta tasavertaisesta mahdollisuudesta tulla unionin jäseniksi, on osoittautunut kestäväksi. EU-jäsenyyden tulee perustua objektiivisille edellytyksille, ns. Kööpenhaminan kriteereille. Ulkoasiainvaliokunta on aiemmissa kannanotoissaan (mm. UaVM 2/2006 vp) korostanut uskottavan jäsenyysperspektiivin merkitystä Euroopan vakaudelle ja laajentumisen myönteistä vaikutusta myös EU:n oman elinvoiman ylläpitämisessä.

Liittymissopimus

Liittymisneuvottelut Bulgarian ja Romanian kanssa päätettiin joulukuussa 2004 ja liittymissopimus allekirjoitettiin 25.4.2005. Sen mukaan Bulgarian ja Romanian on määrä tulla unionin jäseniksi 1.1.2007 kaikkien jäsenvaltioiden ratifioitua sopimuksen. Liittymissopimukseen sisältyy kuitenkin poikkeuksellisesti lykkäyslauseke, joka antaa mahdollisuuden lykätä joko molempien tai jommankumman maan liittymispäivää vuodella, 1.1.2008 tapahtuvaksi. Lykkäyslauseke haluttiin lisätä sopimukseen, koska maiden jäsenyysvalmiuksista oli epäilyjä. Suomi toimi neuvotteluissa aktiivisesti lykkäyslausekkeen puolesta, jotta tarvittaville uudistuksille luotaisiin paineita liittymissopimuksen allekirjoittamisesta huolimatta.

Bulgarian ja Romanian liittymissopimus sisältää suojalausekkeita, jotka antavat mahdollisuuden suojatoimenpiteisiin kolmen vuoden kuluessa liittymisestä, mikäli Bulgaria tai Romania ei kykene täyttämään velvoitteitaan ja tämä johtaa vakaviin häiriöihin. Suojalausekkeet koskevat sisämarkkinoiden toimintaa, eläinlääkintää ja kasvinsuojelua sekä oikeudellista yhteistyötä siviili- ja rikosoikeudellisissa asioissa. Liittymissopimuksessa on myös yleinen taloutta koskeva suojalauseke, joka mahdollistaa puuttumisen laajentumisesta aiheutuviin odottamattomiin taloudellisiin vaikutuksiin. Bulgarian ja Romanian liittymissopimuksessa on myös lukuisia siirtymäaikoja, mm. valtiontuessa, eläinlääkinnässä ja kasvinsuojelussa, maiden sisäisessä liikenteessä ja ympäristönsuojelussa.

Bulgarian ja Romanian liittymissopimuksessa varauduttiin perustuslakisopimuksen voimaantuloon. Itse liittymissopimus on varsin lyhyt ja käsittää kuusi artiklaa. Sopimuksen olennainen sisältö on siihen liitetyssä pöytäkirjassa ja asiakirjassa. Pöytäkirja käsittää perustuslakisopimuksen mukaisesti sovellettavat säännökset. Asiakirja taas käsittää nykyisten perussopimusten mukaisesti sovellettavat säännökset, joita on tarkoitus noudattaa, kunnes perustuslakisopimus tulee voimaan. Liittymissopimusta koskeva hallituksen esitys on aikanaan laadittu siitä lähtökohdasta, että perustuslakisopimus olisi voimassa, ja sitä on täydennetty liittymisasiakirjaa koskevilla huomioilla.

Hallituksen esitystä annettaessa oli vielä auki, päätyykö hallitus esittämään siirtymäaikaa työvoiman vapaalle liikkumiselle Bulgarian ja Romanian osalta, mihin liittymissopimus antaa mahdollisuuden. Hallitus on antanut Bulgarian ja Romanian liittymissopimusta koskevan esityksen jälkeen eduskunnalle selonteon (10.3.2006) aiemman laajentumisen yhteydessä toteutetusta siirtymäajasta (VNS 1/2006 vp: Valtioneuvoston selonteko eduskunnalle siirtymäaikalain vaikutuksista sekä työvoiman ja palvelujen vapaan liikkuvuuden vaikutuksista työmarkkinatilanteeseen eri aloilla), jonka eduskunta on hyväksynyt (TyVM 1/2006 vp). Hallitus on tässä yhteydessä vahvistanut, että hallitus ei aio esittää siirtymäaikaa työvoiman vapaalle liikkumiselle Bulgarian ja Romanian osalta. Tämä merkitsee sitä, että työvoiman vapaa liikkuvuus toteutuu liittymishetkestä lähtien. Selonteossa todetaan, että uusien EU-maiden kansalaisten liikkuvuus EU-alueella on ollut odotettua vähäisempää ja Bulgariasta ja Romaniasta ei ole odotettavissa merkittävää työvoiman liikkumista Suomeen.

Bulgaria ja Romania ovat laajentuneen EU:n (EU-27) köyhimmät jäsenvaltiot. Romanian kansantuote henkeä kohden on alhaisin, Bulgarian toiseksi alhaisin. Hallituksen esityksen mukaan maiden osuus EU:n menoista olisi arvioiden mukaan noin 4 prosenttia ja niiden osuus maksuista noin 0,9 prosenttia. Maiden alhainen tulotaso merkitsee sitä, että EU:n rakenne- ja koheesiotuki Bulgarialle ja Romanialle tulee olemaan merkittävä, mm. yhteensä noin 8,3 miljardia euroa vuosina 2007—2009. Maat kuuluvat kokonaisuudessaan korkeimpien aluetukien piiriin (tavoite 1).

Bulgaria ja Romania ovat molemmat varsin maatalousvaltaisia, mutta tehottomia. Ne edustavat yhteensä 10 prosenttia laajentuneen EU:n maatalousalasta, mutta vain 4 prosenttia tuotannosta. Romanian ja Bulgarian jäsenyys ei lisää ylituotantoa yhteismarkkinoilla. Yhteisen maatalouspolitiikan suorat tuet otetaan Bulgariassa ja Romaniassa käyttöön asteittain siten, että vuoden 2007 lähtötaso on 25 prosenttia vanhojen jäsenmaiden tasosta (ennen vuoden 2004 liittymistä) ja unionin yleinen taso saavutetaan vuonna 2016. Menettely vastaa 2004 unioniin liittyneiden jäsenmaiden kohtelua.

Hallituksen esityksessä todetaan, että Bulgarian ja Romanian liittymisestä aiheutuvat maatalouspolitiikan menot eivät ole mukana Brysselin Eurooppa-neuvostossa lokakuussa 2002 hyväksytyissä maatalousmenojen ylärajoissa ja niiden sisällyttäminen jäi vuoden 2007—2013 rahoituskehyksissä ratkaistavaksi. Saadun selvityksen perusteella Bulgarian ja Romanian maatalousmenot on sovittu sisällytettäväksi maatalousmenojen ylärajan piiriin, eli Romanialle ja Bulgarialle liittymissopimuksessa sovitut tuet toteutuvat liittymissopimuksen mukaisesti ja muita unionin maatalousmenoja pitää vastaavasti vähentää, jos menojen yläraja tulee vastaan. Tämä aikaansaa eräiden arvioiden mukaan noin 6 prosentin säästöpaineen vanhojen jäsenmaiden (EU-15) maataloustuessa vuonna 2013.

Unionin ympäristölainsäädännön täytäntöönpano edellyttää Bulgarialta ja Romanialta merkittäviä parannuksia ja sijoituksia infrastruktuuriin ja teknologiaan. Maille on myönnetty siirtymäaikoja ympäristönsuojelun alalla. Bulgarialla ja Romanialla on mm. lyhyitä siirtymäaikoja ilman laatua koskevien säädösten osalta (bensiini, polttoaineiden rikkipitoisuus). Merkittävät siirtymäajat koskevat jätehuoltoa. Siirtymäaikojen tarkoituksena on mm. antaa maille mahdollisuus luoda pakkausjätteen keräyksessä, hyödyntämisessä ja poltossa tarvittavat rakenteet. Suomi on pitänyt tärkeänä, että siirtymäajat ovat johdonmukaisessa suhteessa edellisen laajentumisen yhteydessä uusille jäsenvaltioille myönnettyihin siirtymäaikoihin, mikä on toteutunut.

Bulgarian ja Romanian liittymisen toimielinvaikutuksiin varauduttiin jo Nizzan-sopimuksen yhteydessä (2001). Voidaan todeta, että Bulgarian ja Romanian liittyminen unioniin mm. vähentää liittymisasiakirjan perusteella Suomen edustajien kokonaismäärää Euroopan parlamentissa 2009 alkavalla vaalikaudella yhdellä jäsenellä. Neuvostossa Bulgarian äänimäärä on 10 ja Romanian 14 (Suomen äänimäärä on 7). Perustuslakisopimuksessa neuvoston ääntenpainotuksesta on tarkoitus luopua siirryttäessä jäsenvaltioiden lukumäärään ja väestöön perustuvaan kaksoisenemmistöjärjestelmään. Bulgarian ja Romanian liittymisen aikaansaama merkittävin institutionaalinen vaikutus on komission kokoonpano. Nizzan-sopimuksen mukaan komission jäsenmäärä supistetaan jäsenvaltioiden määrää pienemmäksi, kun Bulgarian ja Romanian liittymisen jälkeinen ensimmäisen komission toimikausi alkaa (eli 2009). Sama toteutuisi perustuslakisopimuksessa.

Liittymisvalmius

Liittymisneuvottelujen aloittamisesta Bulgarian ja Romanian kanssa päätettiin Helsingin Eurooppa-neuvostossa joulukuussa 1999. Maat aloittivat neuvottelut samanaikaisesti Latvian, Liettuan, Maltan ja Slovakian kanssa. Bulgarian ja Romanian heikompien valmiuksien takia maat erkanivat vuonna 2004 liittyneiden maiden neuvottelutahdista. Myös Bulgarian ja Romanian välillä on tapahtunut neuvottelujen kuluessa eriytymistä. Aikaisemmin Romania menestyi Bulgariaa heikommin, mutta liittymisprosessin edetessä se on jäsenyysvalmiuksissaan ohittanut Bulgarian.

Komissio antoi viimeisimmät Bulgariaa ja Romaniaa koskevat edistymisraporttinsa 16.5.2006. Niissä todetaan, että Bulgarialla on yhä vakavia puutteita kuudella alalla (maatalouden hallinto- ja valvontajärjestelmä, teurastus, järjestäytynyt rikollisuus, petos- ja korruptiolakien toimeenpano, rahanpesu ja rakenne- ja koheesiorahastojen varainhoidon valvonta) ja Romanialla neljällä alalla (maataloustukien maksatus, maatalouden hallinto- ja valvontajärjestelmä, teurastus, verohallinnon tietotekniikkavalmiudet). Voidaan sanoa, että vakavimmat puutteet ovat Bulgarian ongelmat järjestäytyneen rikollisuuden ja korruption torjunnassa, mihin myös hallintovaliokunta on kiinnittänyt lausunnossaan erityistä huomiota (HaVL 14/2006 vp). Ulkoasiainvaliokunta pitää Bulgarian järjestäytynyttä rikollisuutta ja korruptiota vakavina ongelmina ja toteaa, että niiden torjuminen edellyttää päättäväisiä ja vaikuttavia toimia Bulgarian hallituksen taholta. Korruptio on ongelmana syvälle juurtunut. Ulkoasiainvaliokunta toteaa, että yleisemminkin toimivan oikeusvaltion ja asianmukaisen hallinnon rakentaminen on kesken sekä Bulgariassa että Romaniassa ja edellyttää yhtä lailla päättäväisiä ja vaikuttavia toimenpiteitä.

Komissio totesi edistymisraporteissaan, että Bulgarian ja Romanian liittyminen unioniin on yhä mahdollista 1.1.2007, mikäli riittävää edistymistä tapahtuu. Komission on määrä antaa uudet edistymisraportit viimeistään lokakuussa 2006, ja komissio toteaa, että tässä yhteydessä se voi myös suosittaa jäsenyyden lykkäämistä vuodella, mikäli riittävää edistymistä ei ole tapahtunut. Ulkoasiainvaliokunta pitää tärkeänä, että komissio edellyttää jäsenyyttä hakevilta mailta jäsenyyskriteerien täyttämistä, ja korostaa, että liittymissopimuksen ratifioinnista riippumatta lykkäyslausekkeen käyttö voi olla perusteltua, jos komissio ja jäsenvaltiot näkevät siihen aihetta.

Ulkoasiainvaliokunta viittaa saamaansa selvitykseen ja toteaa, että vähemmistökysymykset ovat erityinen huolenaihe sekä Bulgarian että Romanian osalta. Myös suuri valiokunta on kiinnittänyt tähän ongelmaan huomiota (SuVL 4/2006 vp). Molemmissa maissa on runsaasti vähemmistökansallisuuksia ja erityisesti romanien asema on edelleen vaikea. Ulkoasiainvaliokunta korostaa tarvetta parantaa vähemmistöjen kohtelua päättäväisellä tavalla sekä Bulgariassa että Romaniassa. Vakavia huolia on myös mm. vankilaolosuhteiden, poliisitoiminnan ja oikeuslaitoksen suhteen. Myös vammaisten asemassa on vakavia puutteita, ja lastensuojelu vaatii erityisiä toimenpiteitä. Ihmiskauppa on merkittävä ongelma sekä Romaniassa että Bulgariassa niin ihmiskaupan kauttakulkureittinä, lähdemaana kuin kohteena. On selvää, että merkittäviä parannuksia näillä aloilla edellytetään myös liittymisen jälkeen ja erityisesti vähemmistöolojen ja ihmisoikeuksien kehityksen tarkka seuranta on tarpeellista. Ulkoasiainvaliokunta toteaa, että vähemmistöjen kohtelussa on puutteita myös joissakin nykyisissä EU-maissa, ja tämä korostaa valiokunnan mielestä tarvetta edelleen kehittää entistä vankempia ihmisoikeuksien parantamiseen tähtääviä menettelyjä unionissa. Unionin perusoikeusviraston tehtävä on keskeinen, mutta sen tehtävä rajoittuu asioiden seurantaan. Valiokunnan mielestä on tärkeää, että EU kehittää uskottavia menetelmiä, joilla unionin sisäisiin ihmisoikeuksien loukkauksiin voidaan tehokkaasti puuttua.

Ulkoasiainvaliokunta yhtyy komission arvioon ja pitää komission edistymisraportissa todettuja puutteita vakavina. Ulkoasiainvaliokunta pitää selvänä, että Bulgaria ja Romania toimivat määrätietoisesti puutteiden korjaamiseksi ennen liittymistä. Ulkoasiainvaliokunta korostaa komission keskeistä asemaa Bulgarian ja Romanian jäsenyysvalmiuksien arvioimisessa ja toteaa, että myös liittymisen jälkeen komissiolla on tehokkaita välineitä mahdollisten puutteiden korjaamiseen. Komissiolla on velvollisuus ryhtyä oikeudellisiin toimiin, jos unionin säännöstöä ei noudateta. Komissiolla on mahdollisuus myös maksujen keskeyttämiseen, mikäli siihen on perusteita. Lisäksi liittymissopimukseen sisältyvät suojalausekkeet antavat mahdollisuuksia puuttua mahdollisiin ongelmiin. Ulkoasiainvaliokunta pitää tärkeänä, että komissio toteuttaa sille uskottua tehtävää perussopimusten noudattamisen vartijana tehokkaasti ja määrätietoisesti.

Ulkoasiainvaliokunta kuitenkin toteaa, että Bulgarian ja Romanian ilmeisistä puutteista huolimatta liittymissopimus niiden kanssa on allekirjoitettu ja siinä on sovittu Bulgarian ja Romanian jäsenyydestä 1.1.2007. Sopimuksen mukaisesti ainoa liittymistä koskeva avoin seikka on mahdollisuus lykätä liittymishetkeä vuodella, ei itse jäsenyys. Jäsenyys on selkeä sitoumus EU:n nykyisten jäsenvaltioiden taholta, ja on lähdettävä siitä, että tätä sitoumusta kunnioitetaan. Samalla sopimuksella Bulgaria ja Romania ovat sitoutuneet jäsenyyden ehtojen noudattamiseen.

Ulkoasiainvaliokunta toteaa, että sekä Bulgaria että Romania ovat tehneet merkittäviä uudistuksia liittymisen takia ja todettuja puutteita on määrätietoisesti korjattu. Komission edistymisraporttien toteamat ongelmakohdat ovat vähentyneet jokaisen uuden arvion myötä. Maiden integraatiotahto on ilmeinen. Bulgarian ja Romanian liittymissopimuksen hyväksymistä koskevassa arvioinnissa on myös pohdittava maiden liittymisen torjumisen vaikutuksia. Ulkoasiainvaliokunnan mielestä on todennäköistä, että jäsenyys tarjoaa Bulgarialle ja Romanialle paremmat edellytykset korjata puutteita ja kehittää yhteiskuntaansa kuin jäsenyyden hylkäävä päätös, jolla voi olla huomattavia kielteisiä seurauksia maiden ja alueen kehitykseen.

Ulkoasiainvaliokunta toteaa, että komission tekemän selvityksen mukaan kokemukset edellisestä laajentumisesta osoittavat, että liittyminen pikemminkin vauhdittaa uusien jäsenmaiden uudistuksia kuin hidastaa niitä (Enlargement, Two Years After: An Economic Evaluation; Bureau of European Policy Advisers and the Directorate General for Economic and Financial Affairs, Occasional Paper nr 24, 2006). Myös suuri valiokunta on todennut lausunnossaan (SuVL 4/2006 vp), että eräitä vuonna 2004 liittyneitä maita koskivat samankaltaiset hallinnon ja oikeudenkäytön tilaa, järjestäytynyttä rikollisuutta, ihmisoikeuksien suojaa ja vähemmistöjen asemaa koskevat varaukset kuin nyt on esitetty Bulgarian ja Romanian osalta. Näistä varauksista huolimatta liittymissopimus katsottiin hyväksyttäväksi ja vuonna 2004 tapahtunutta laajentumista voidaan pitää kiistattomana menestyksenä.

Päätöksentekojärjestys

Bulgarian ja Romanian liittymisestä Euroopan unioniin tehty sopimus vastaa asiallisesti aiempaa sopimusta kymmenen uuden jäsenvaltion liittymisestä unioniin. Perustuslakivaliokunnan mainitun aiemman sopimuksen eduskuntakäsittelyn yhteydessä antaman lausunnon (PeVL 11/2003 vp) perusteella on selvää, että Bulgarian ja Romanian liittymissopimus vaatii eduskunnan hyväksymisen. Sopimus sisältää useita lainsäädännön alaan kuuluvia määräyksiä, ja sopimuksesta aiheutuu valtiolle sellaisia menoja, jotka kuuluvat eduskunnan budjettivallan piiriin.

Sopimus on lisäksi perustuslaissa tarkoitetulla tavalla merkitykseltään huomattava. Liittymissopimus korvaa Bulgarian ja Romanian kanssa tehdyt Eurooppa-sopimukset, joihin sisältyy lainsäädännön alaan kuuluvia määräyksiä. Eurooppa-sopimusten tällainen lakkaaminen rinnastuu vaikutuksiltaan kansainvälisen velvoitteen irtisanomiseen, minkä vuoksi liittymissopimus vaatii tästäkin syystä eduskunnan hyväksymisen.

Bulgarian ja Romanian liittymissopimuksen määräykset toimielimistä perustuvat Nizzan sopimuksen pöytäkirjaan unionin laajentumisesta. Nämä määräykset eivät muuta olennaisesti Suomen asemaa unionin päätöksenteossa. Liittymissopimuksen institutionaaliset mukautukset voidaan katsoa sellaiseksi unionin toiminnan tavanomaiseksi kehittämiseksi institutionaalisella tasolla, joka ei perustuslakivaliokunnan aiemman lausunnon perusteella ole merkityksellistä perustuslain täysivaltaisuussäännösten näkökulmasta (PeVL 11/2003 vp, s. 3/I).

Bulgarian ja Romanian liittymissopimuksen hyväksymisestä voidaan näin ollen päättää äänten enemmistöllä ja ehdotus liittymissopimuksen voimaansaattamislaiksi voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.