Perustelut

Yleistä

Suomen osallistumista kansainvälisiin sotilaallisiin kriisinhallintaoperaatioihin säätelee laki sotilaallisesta kriisinhallinnasta (211/2006). Hallitus esittää käsiteltävässä olevassa selonteossa, että Suomi osallistuisi Libanonin sotilaalliseen kriisinhallintaoperaatioon vahvennetulla komppanialla ja tarvittavilla esikuntaupseereilla. Valiokunta pitää perusteltuna, että hallitus on antanut Libanonin kriisinhallintaoperaatiosta eduskunnalle selonteon. Näin toteutuu se valiokunnan kriisinhallintalain käsittelyn yhteydessä esittämä kanta (UaVM 1/2006 vp), että määräävänä tekijänä selonteon antamiselle tulee olla kokonaisvaltainen poliittinen arvio Suomen osallistumisesta sekä operaation vaativuudesta ja merkityksestä — eivät YK:n valtuutus tai voimankäyttösäännöt sinällään.

Ulkoasiainvaliokunta korostaa, että Suomen turvallisuuspoliittisen linjan mukaista on vastuun kantaminen myös kansainvälisestä turvallisuudesta ja vakaudesta. Monien uhkien torjuminen on myös aloitettava kaukana Suomen rajojen ulkopuolella. Libanonin kriisi on osoitus siitä, että maantieteellisesti kaukaiset konfliktit voivat vaikuttaa myös Euroopan ja Suomen tilanteeseen.

Valiokunta korostaa, että Libanonin kriisinhallintaoperaatio on nähtävä osana kestävään ratkaisuun pyrkimistä Israelin ja Libanonin välillä. Turvallisuusneuvoston 11.8.2006 hyväksymä päätöslauselma 1701 (2006) YK:n Libanonissa toimivan rauhanturvajoukon (UNIFIL) vahvistamiseksi luo uuden mahdollisuuden kestävän rauhan aikaansaamiseksi. Valiokunta toteaa, että operaatioon osallistumista arvioitaessa on otettava huomioon myös Lähi-idän alueen laajempi turvallisuuspoliittinen tilanne. Libanonissa uudelleen puhjenneen konfliktin taustatekijät ovat moninaiset. Libanonin tilanne on kiinteässä yhteydessä koko laajan Lähi-idän tilanteen kehittymiseen. Myös yleinen kansainvälispoliittinen kehitys ja alueen uhkakuvien toteutuminen voivat pitemmällä tähtäimellä vaikuttaa itse operaation onnistumiseen. Asiantuntija-arvioissa onkin korostettu, että kestävän rauhan aikaansaaminen edellyttäisi laajan Lähi-idän ongelmien huomioimista. Valiokunta pitää tärkeänä, että Suomi EU-puheenjohtajana toimii määrätietoisesti poliittisen prosessin vahvistamiseksi Lähi-idässä.

Tilanne Etelä-Libanonissa on edelleen herkkä, vaikka 14.8. alkanut tulitauko on toistaiseksi pitänyt kohtuullisen hyvin. UNIFILin nopea vahvistaminen ja lisäjoukkojen sijoittaminen alueelle edesauttavat vakauden ylläpitämistä. YK:n tavoitteena on saada ensimmäiset vahvistukset toiminta-alueelle syyskuun alkuun mennessä, pääosan joukoista saapuessa lokakuun alkuun mennessä. Tarkoitus on, että joukot ovat kokonaisuudessaan toiminta-alueella marraskuun alkupuolella.

Suuri osa Libanonin maansisäisistä pakolaisista on palannut kotiseuduilleen, mutta tuhannet odottavat paluuta. Konfliktin siviiliuhrien määrä ja siviilikohteiden tuhot olivat mittavat. Tuhottu tieverkosto, rikkoutuneet sillat ja räjähtämättömät ampumatarvikkeet aiheuttavat merkittäviä ongelmia muun muassa avustustoiminnalle. YK:n pääsihteerin mukaan humanitaarinen apu ja jälleenrakennus ovat oleellinen osa tilanteen vakiinnuttamisessa ja kestävän ratkaisun aikaansaamisessa. Kansainvälisen yhteisön laaja ja pitkäaikainen sitoutuminen Libanonin jälleenrakennukseen on tärkeää niin poliittisesti kuin taloudellisesti. Libanonin naapurivaltioiden ja koko kansainvälisen yhteisön tuki poliittisen ratkaisun löytämiseksi on pitkällä tähtäimellä keskeistä kestävän ratkaisun löytämiseksi.

Lähes kaikki EU-maat ovat ilmoittaneet harkitsevansa osallistumista joko maa-, meri- tai ilmavoimien yksiköillä. EU:n tuki operaatiolle on merkittävä. EU:n jäsenmaat ovat varautuneet antamaan UNIFIL-operaatioon yhteensä n. 7 000 sotilasta. EU:n mittava osallistuminen ja nopea päätöksenteko vahvistavat unionin ulkopolitiikkaa. Eurooppa-johtoinen YK-operaatio Libanonissa lisää EU:n painoarvoa ja uskottavuutta kriisinhallinnassa laajemminkin.

Ulkoasiainvaliokunta katsoo, että Suomen osallistuminen Libanonin kriisinhallintaoperaatioon on kriisinhallintalain mukaista. Valiokunta pitää tärkeänä ja perusteltuna, että Suomi osallistuu tähän operaatioon. YK:n pääsihteeri on vedonnut voimakkaasti jäsenvaltioihin joukkojen lähettämiseksi. Ulkoasiainvaliokunta on aiemmin todennut, että Suomen tulisi pyrkiä osallistumaan myös YK:n omiin kriisinhallintaoperaatioihin, joten osallistuminen on perusteltua myös tästä näkökulmasta.

Operaation tehtävät ja voimankäyttösäännöt

UNIFILin alkuperäinen tehtävä vuodesta 1978 lähtien on ollut avustaa Libanonin hallitusta sen määräysvallan ja hallinnan palauttamiseksi Etelä-Libanonissa. Turvallisuusneuvosto päätti 11.8. vahvistaa UNIFILia — enintään 15 000 sotilaaseen — ja antoi sille uusia tehtäviä. Turvallisuusneuvoston päätöslauselmassa 1701 ei mainita yksittäistä YK:n peruskirjan lukua toiminnan oikeutuksen pohjana. Päätöslauselmassa todetaan Libanonin tilanteen muodostavan peruskirjan mukaisen "uhkan kansainväliselle rauhalle ja turvallisuudelle", ja selonteon mukaan tämän voidaan katsoa antavan operaatiolle peruskirjan VII luvun mukaisen luonteen.

Operaation uusia tehtäviä ovat mm. valvoa vihollisuuksien lopettamista; tukea Libanonin armeijan sijoittumista Etelä-Libanoniin ja koordinoida toimia Libanonin ja Israelin hallituksen kanssa pysyvän tulitauon tukemiseksi; tukea toimia, joilla varmistetaan humanitaarisen avun kuljetukset ja paluumuuttajien turvallinen paluu; avustaa Libanonin armeijaa ns. sinisen linjan (YK:n valvoma Libanonin ja Israelin rajalinja) ja Litani-joen välisen alueen muodostamisessa alueeksi, jolla ei ole laitonta aseellista toimintaa; ja avustaa Libanonin hallituksen pyynnöstä laittomien aseiden maahan pääsyn estämisessä. UNIFILin tehtäviin ei kuulu Hizbollahin riisuminen aseista. UNIFIL tukee Libanonin hallitusta ja armeijaa, joilla on päävastuu kaikkien päätöslauselman mukaisten tehtävien toteuttamisesta.

Valiokunta korostaa, että operaation suunnittelun ja toiminnan onnistumisen keskeinen lähtökohta on kaikkien osapuolten suostumus ja myötävaikutus. Viitaten jo aiemmin mietinnössä mainittuihin yleisiin uhkakuviin valiokunta yhtyy hallituksen kantaan, että merkittävin vaaratekijä on, että jokin osapuoli irtaantuu päätöslauselman 1701 sisältämästä poliittisesta ratkaisusta lähinnä ulkopuolisesta kehityksestä johtuen.

Valiokunnan saaman selvityksen mukaan operaation välittömäksi vaaratekijäksi on arvioitu miinat ja räjähtämättömät ammukset. Niiden kiireellinen raivaaminen on välttämätöntä muun toiminnan mahdollistamiseksi, ml. humanitaarinen apu. Toisen merkittävän riskitekijän muodostavat paikalliset tulitaukorikkomukset ja niiden mahdollinen leviäminen. Toistaiseksi osapuolet ovat kuitenkin toimineet varsin kurinalaisesti, eivätkä paikalliset tapahtumat ole laajentuneet. Saadun selvityksen mukaan Suomesta operaatioon lähetettäväksi suunnitellun pioneerikomppanian kannalta erityinen uhka liittyy räjähtämättömien ampumatarvikkeiden ja miinojen raivaukseen. Puolustusvaliokunta on lausunnossaan (PuVL 6/2006 vp) tästä syystä kiinnittänyt perustellusti huomiota pioneerikomppanian asianmukaiseen varustamiseen. Myös liikenne on selonteon ja asiantuntijakuulemisten mukaan merkittävä vaaratekijä.

UNIFILin voimankäyttösäännöt perustuvat YK:n mallisääntöihin, ja ne vastaavat sisällöllisesti myös EU- ja Nato-operaatioiden voimankäyttösääntöjä. Nykyisiä UNIFILin voimankäyttövaltuuksia laajennettiin etenkin liikkumavapauden turvaamisessa ja materiaalin suojaamisessa. UNIFIL voi ryhtyä kaikkiin tarvittaviin toimiin tehtäviensä toteuttamiseksi. Voimankäyttösääntöjen mukaan kuolettavan voiman käyttö on mahdollista itsepuolustuksen lisäksi sen varmistamiseksi, että UNIFILin operaatioaluetta ei käytetä minkäänlaisiin vihamielisiin tarkoituksiin; jos UNIFILia estetään suorittamasta päätöslauselman mukaisia tehtäviään; YK:n ja humanitaaristen järjestöjen työntekijöiden turvallisuuden ja esteettömän liikkumisen varmistamiseksi; tai siviilien suojelemiseksi välittömältä fyysiseltä väkivallalta tai sen uhkalta, mikä ei turvallisuusneuvoston päätöslauselman mukaan poista Libanonin hallituksen vastuuta tässä tehtävässä. UNIFILin komentaja valvoo suoraan voimankäyttöoikeuksia näissä tilanteissa.

Saadun selvityksen perusteella valiokunta korostaa, että Libanonin konfliktin luonteen vuoksi operaation toteuttaminen on vaativaa ja siihen sisältyy useita riskitekijöitä. Valiokunta toteaa, että Libanonin operaatiossa, kuten muissakin riskialttiissa operaatioissa, on varauduttava jo ennalta mahdollisiin vastoinkäymisiin. Valiokunta muistuttaa, että suomalaisilla rauhanturvaajilla on laaja kokemus alueen rauhanturvatoiminnasta, mikä tukee operaatioon osallistumista. Suomella on myös omakohtaisia kokemuksia operaatioihin sisältyvistä riskeistä. Suomalainen sotilastarkkailija menehtyi Etelä-Libanonissa YK:n (UNTSO) tarkkailuasemaan kohdistuneessa Israelin ilmaiskussa. Valiokunta yhtyy hallituksen vaatimukseen, että asiasta on saatava täydellinen selvitys. Ulkoasiainvaliokunta korostaa kansainvälisen humanitaarisen oikeuden noudattamista kriisitilanteissa mukaan lukien YK:n henkilöstön suojelu ja sotarikosten selvittäminen.

Ottaen huomioon tilanteen vaativuuden ja siihen sisältyvän arvaamattomuuden valiokunta pitää tärkeänä, että Libanonin operaation koko on riittävän suuri. Suunniteltu noin 15 000 rauhanturvaajan määrä on asiantuntijakuulemisten perusteella riittävä. Valiokunta pitää hyvänä, että operaatioon osallistuu rauhanturvaajia useista eri maista, mukaan lukien islamilaiset maat. Joukkojen monikansallinen luonne viestittää kansainvälisen yhteisön pyrkimystä rauhan palauttamiseksi ja tukea Libanonin hallituksen maltilliselle politiikalle.

Oikein mitoitetut voimankäyttövaltuudet ja selkeät johtamisrakenteet ovat operaation kannalta keskeisiä. Kokemukset osoittavat, että vakavia ongelmia on syntynyt tilanteissa, joissa kriisinhallintajoukon valtuudet ja kyvyt ovat olleet olosuhteisiin nähden liian rajoitettuja. Valiokunta viittaa myös puolustusvaliokunnan lausuntoon ja toteaa, että saadun selvityksen mukaan UNIFILin voimankäyttösääntöjä voidaan pitää perusteltuina operaation tehtävien toteuttamisen ja joukkojen omasuojan kannalta.

Libanonin kriisin ratkaisu ja alueen vakauttaminen tähtäävät kriisialueen yhteiskunnan normalisointiin, mikä on erityisen tärkeää siviiliväestön kannalta. Sotilaallisen ja siviilikriisinhallinnan yhteistyö on operaation onnistumisen kannalta välttämätöntä. Valiokunta korostaa siviiliyhteiskunnan huomioonottamista ja luottamuksellisten suhteiden luomista paikallisväestöön myös osana sotilaallista kriisinhallintaa. Ulkoasiainvaliokunta viittaa kriisin aiheuttamiin siviiliuhreihin ja kiinnittää huomiota ihmisoikeuksien toteutumiseen ja erityisesti naisten ja lasten asemaan kriisitilanteissa.

Suomen osallistuminen

Varautumista Suomen osallistumiseen YK:n vahvennettuun UNIFIL-operaatioon Libanonissa käsiteltiin valmistelevasti tasavallan presidentin ja valtioneuvoston ulko- ja turvallisuuspoliittisessa valiokunnassa 18.8.2006. Ulkoasiainvaliokunta käsitteli asiaa 22.8.2006 (UTP 19/2006 vp). Hallituksen 4.9. tekemän päätöksen mukaan Suomi varautuu vahvennetun pioneerikomppanian ja tarvittavien esikuntaupseerien lähettämiseen. Komppanian tehtävänä olisi tukea UNIFIL-operaatiota raivaus- ja rakentamistehtävissä.

Selonteon mukaan pohjoismainen yhteistyö ei ole tällä kertaa mahdollista. Selvitys yhteistyöstä Irlannin kanssa jatkuu. Tavoitteena on, että komppanian tiedustelu- ja valmisteluosat voisivat olla toimialueella lokakuun alkuun mennessä ja pääjoukko marraskuun alkuun mennessä. Suomen osallistumisen on tarkoitus jatkua enintään vuoden 2007 loppuun saakka, tilanne kuitenkin huomioiden. Tämä helpottaisi selonteon mukaan myös henkilöstön saatavuuteen ja kustannuksiin liittyviä kysymyksiä.

Arvio osallistumisen kustannuksista

Alustavan kustannusarvion mukaan vahvennetun pioneerikomppanian ja esikuntaupseerien (enintään 250 sotilasta) edellyttämät   perustamis-, lähettämis- ja ylläpitokustannukset olisivat vuonna 2006 noin 16,5 miljoonaa euroa. Vuonna 2007 kustannukset olisivat noin 26,9 miljoonaa euroa. Normaalin tavan mukaan YK korvaa aikanaan osan kokonaiskustannuksista — arviolta noin 6,7 miljoonaa euroa vuodessa. Selonteon mukaan operaation kustannuksia ei ole mahdollista kattaa ulkoasiainministeriön tai puolustusministeriön kehyksistä.

Valiokunta korostaa, että sotilaalliseen kriisinhallintaan osallistuminen on oleellinen osa Suomen turvallisuus- ja puolustuspolitiikkaa ja se tukee Suomen omaa puolustusta ja sen kehittämistä. Osallistuminen kansainväliseen kriisinhallintaan on aina poliittisen harkinnan tulos. Osallistumispäätöstä ohjaavat turvallisuuspoliittinen analyysi ja poliittiset realiteetit. On tärkeää, että talousarvion suunnitteluun apuna käytetyistä luvuista ei muodostu poliittista päätösvaltaa keinotekoisesti rajoittavia esteitä. Valtioneuvoston vuoden 2004 turvallisuuspoliittisen selonteon mukaan Suomen osallistuminen sotilaalliseen kriisinhallintaan säilytetään vähintään nykytasolla. Suuntaa-antavana suuruusluokkana suunnittelussa on käytetty noin 100 miljoonan euron vuositasoa. Valiokunta pitää kriisinhallinnan vaikean ennustettavuuden vuoksi johdonmukaisena ja perusteltuna, että em. 100 miljoonan euron taso voidaan tarvittaessa ylittää. Libanonin operaatioon osallistuminen edellyttää tämän tason ylittämistä.