Hallitus ehdottaa kattavan valtionavustustoimintaan liittyvän tietovarannon sekä siihen liittyvien digitaalisten palvelujen perustamista. Uudistuksen tavoitteena on parantaa valtionavustustoiminnassa syntyvän tiedon saatavuutta ja käyttöä, edistää valtionavustusten tarkoituksenmukaista kohdentamista ja vaikuttavuutta sekä vähentää päällekkäisyyksiä. Taustalla on valtiovarainministeriön vuonna 2019 asettama koko valtionhallinnon valtionavustustoimintaa koskeva kehittämis- ja digitalisointihanke, joka kestää vuoden 2023 loppuun asti. Esitys edistää osaltaan hallitusohjelmassa mainittua tietopohjaista valmistelua ja päätöksentekoa sekä tämän edellyttämää johtamista. Samalla tuetaan julkisen tiedon avoimuutta luomalla edellytyksiä hallinnon tietojen laajempaan sisäiseen hyödyntämiseen osana tietopohjaista päätöksentekoa.  

Valtiovarainvaliokunta pitää esitystä tarpeellisena ja tarkoituksenmukaisena ja puoltaa lakiehdotusten hyväksymistä jäljempänä esitettävin huomioin ja muutoksin. 

Yleistä

Esityksen keskeiset muutokset liittyvät valtionavustuslakiin, johon ehdotetaan lisättäviksi valtionavustustoiminnan tietovarantoa ja siihen liittyviä palveluja koskevat säännökset. Uuteen valtionavustustoiminnan tietovarantoon koottaisiin valtionavustuksia koskevia tietoja kaikilta hallinnonaloilta valtionavustustoimintaa koskevan tiedon avaamiseksi ja hyödyntämiseksi, vaikuttavuuden arvioimiseksi sekä valtionavustusten käytön valvonnan tehostamiseksi. Tietovaranto ja siihen liittyvät digitaaliset palvelut sisältäisivät kaikille valtionapuviranomaisille yhteisen sähköisen hallintajärjestelmän (Hallinnoiavustuksia.fi), valtionavustushakujen julkaisemisen ja asioinnin palvelun (Haeavustuksia.fi) sekä valtionavustustietojen julkaisemisen ja käytön palvelun (Tutkiavustuksia.fi). 

Valtiokonttori vastaisi jatkossa valtionavustustoiminnan tietovarannon ja siihen liittyvien digitaalisten palveluiden hallinnoinnista ja ylläpidosta, eräistä tiedonhallintaa koskevista tehtävistä sekä valtionavustustoimintaa koskevista analysointi- ja raportointipalveluista. Lisäksi uusissa säännöksissä säädettäisiin tarkemmin mm. valtionapuviranomaisten tai lain nojalla muiden valtionavustuksia myöntävien tahojen velvoitteista tiedonhallinnassa ja valtionavustustoimintaa koskevien tietojen tallentamisessa, henkilötietojen käsittelystä sekä valtionavustustoiminnan tietovarantoon tallennettavien tietojen ja asiakirjojen säilytyksestä ja arkistoinnista.  

Valiokunta toteaa, että kyseessä on mittava uudistus, jonka tavoitteena on vahvistaa toiminnan strategista ohjausta ja yhteiskunnallista vaikuttavuutta sekä selkeyttää valtionavustusten asemaa politiikkaohjauksen välineenä. Uudistuksen tavoitteena on myös edistää hyvää ja avointa hallintoa, valtionavustustoiminnassa syntyvän tiedon saatavuutta ja käyttöä sekä varmistaa avustuspäätösten avoimuutta ja oikeudenmukaisuutta. Mahdollisuudet julkisten varojen käytön seurantaan ja valvontaan paranevat, ja uudistus luo edellytykset tiedolla johtamiseen. Tietovarantoon liittyvien palvelujen ansiosta avustusprosessiin sitoutuvan hallintotyön määrän ja avustusten hakijoiden hallinnollisen taakan arvioidaan vähenevän.  

Valiokunta pitää myös tärkeänä, että valtiovarainministeriö kehittää pitkäjänteisesti vaikutusten arviointia ja varmistaa, että vaikutusten arvioinnista muodostuu vähitellen kiinteä osa valtionavustustoimintaa. 

Valiokunta kiinnittää huomiota myös siihen, että ehdotuksella ei muuteta valtionavustusten hakemiseen ja myöntämiseen liittyviä edellytyksiä eikä valtionavustuksen käyttöön ja valvontaan liittyviä säännöksiä. Muutoksilla ei ole myöskään välitöntä vaikutusta valtionavustusten määrään, käyttötarkoituksiin tai kohdentumiseen. Ministeriöiden, valtionapuviranomaisten ja lain nojalla muiden valtionavustuksia myöntävien nykyinen toimivalta hallinnonalansa valtionavustusten sisällöllisessä ohjauksessa ei muuttuisi. 

Kustannusten osalta esityksen kokonaistavoitteena on, että se voidaan toteuttaa kustannusneutraalisti suhteessa nykyisten valtionavustusten käsittelyyn ja hallinnointiin käytettävien erillisten tietojärjestelmien rahoitukseen. Valtiontaloudelliset vaikutukset muodostuvat ensi vaiheessa tietovarannon ja siihen liittyvien palvelujen kehittämisestä ja pidemmällä aikavälillä palvelujen ylläpidosta. Jatkossa on vastaavasti mahdollista aikaansaada resurssitehokkuutta, kun toimintaa yhtenäistetään ja virastot vapautuvat nykyisten järjestelmien ylläpito- ja kehittämiskuluista. 

Hallituksen esityksen mukaan yhteisten ratkaisujen käyttöönotolla arvioidaan kertyvän vuoteen 2029 mennessä vähintään 4 milj. euron säästö, kun virastot vapautuvat nykyisten järjestelmien ylläpitokustannuksista. Arvioon liittyy kuitenkin epävarmuutta, kun esim. asiantuntijapalveluiden tarve saattaa lisääntyä, minkä lisäksi viranomaiset saattavat jatkaa omien erillisten tietojärjestelmien käyttämistä. Uudistuksen tavoitteiden kannalta onkin tärkeää, että valtionapuviranomaiset tai lain nojalla muut valtionavustuksia myöntävät luopuvat nykyisten omien erillisten valtionavustuksia koskevien tietojärjestelmien käytöstä ja siirtyvät vähitellen käyttämään kattavasti valtionavustustoiminnan tietovarantoa ja siihen liittyviä palveluja. Hallituksen esityksen arvion mukaan pilottihankkeiden jälkeen tietovarantoon liittyvät palvelut pyritään saamaan vuosina 2023—2028 laajemmin käyttöön eri hallinnonaloilla ja valtionapuviranomaisissa. 

Jatkossa on tärkeää varmistaa erityisesti Valtiokonttorin resurssien riittävyys, jotta se pystyy huolehtimaan valtionavustustoiminnan tietovarantoon liittyvien palvelujen ylläpidosta ja kehittämisestä. Hallituksen esityksen arvion mukaan uudet tehtävät aiheuttavat Valtiokonttorille 10 henkilötyövuoden lisätarpeen. Valiokunta pitää myös tärkeänä, että järjestelmät ovat käyttäjälähtöisiä ja ettei uudistus lisää pysyvästi viranomaisten työtä esim. velvoittamalla samojen tietojen kahdenkertaiseen tallentamiseen eri tietovarantoihin. On niin ikään tärkeää, että järjestöjä koskevia valtionavustuskäytäntöjä kehitetään ja yhtenäistetään.  

Valiokunta käsittelee seuraavassa eräitä mm. perustuslakivaliokunnan ja hallintovaliokunnan esille nostamia kysymyksiä ja muutostarpeita.  

Henkilötietojen suoja

Valtionavustustoiminnan tietovarannon ja siihen liittyvien palvelujen käytön yhteydessä henkilötietoja tallennetaan erityyppisissä tilanteissa ja palveluissa, ja myös henkilötietojen tallentamisen käyttötarkoitus vaihtelee. Valtionavustustoiminnan tietovarantoon tallennettaisiin luonnollisten henkilöiden nimi ja henkilötunnus niissä tilanteissa, joissa hän olisi avustuksen saajan asemassa, ja Tutkiavustuksia.fi-palvelussa julkaistaisiin henkilöiden nimi. Henkilötunnusta käytettäisiin avustuksensaajan yksilöimiseksi vain viranomaistoiminnassa.  

Kuten hallituksen esityksessä todetaan, valtionavustuksia koskevien tietojen julkaisemisessa on punnittava julkisuusperiaatteen sekä yksityiselämän suojan ja siihen liittyvän henkilötietojen suojan toteutumista. Uudistuksen toimeenpano edellyttää siten valtionapuviranomaisten ja lain nojalla muiden valtionavustuksia myöntävien sekä Valtiokonttorin välisten toimivaltasuhteiden sekä tietovarantoon tallennettavien tietojen tarkkarajaista sääntelyä.  

Perustuslakivaliokunta on korostanut (PeVL 43/2022 vp, s. 2), että ehdotettu sääntely on merkityksellistä ennen muuta perustuslain 10 §:ssä turvatun yksityiselämän suojan ja henkilötietojen suojan kannalta sekä myös EU:n perusoikeuskirjan kannalta. Henkilötietojen suoja tulee turvata ensisijaisesti EU:n yleisen tietosuoja-asetuksen ja kansallisen yleislainsäädännön nojalla. Perustuslakivaliokunnan mukaan on kuitenkin selvää, että erityislainsäädännön tarpeellisuutta on arvioitava myös tietosuoja-asetuksenkin edellyttämän riskiperusteisen lähestymistavan mukaisesti kiinnittämällä huomiota tietojen käsittelyn aiheuttamiin uhkiin ja riskeihin.  

Perustuslakivaliokunnalla ei ole huomauttamista sääntelyn perusteista näiltä osin. Se on kuitenkin pitänyt tarpeellisena varmistaa sääntelyn yhteensopivuus EU:n yleisen tietosuoja-asetuksen kanssa kiinnittäen huomiota erityisesti ehdotettujen suojatoimien riittävyyteen sekä yhteisrekisterinpitäjyyttä koskevan sääntelyn täsmällisyyteen ja selkeyteen siten, että sääntelystä ilmenevät selkeästi kunkin 1. lakiehdotuksen 32 c §:n 1 momentissa yhteisrekisterinpitäjäksi mainitun tahon tehtävät, toimivalta ja velvollisuudet.  

Valtiovarainvaliokunnan saaman selvityksen mukaan esityksen valmistelun aikana on pyritty siihen, että em. säännöksessä säädettäisiin mahdollisimman selkeästi ja tarkkarajaisesti yhtäältä Valtiokonttorin ja toisaalta valtionapuviranomaisen tai muun lain nojalla valtionavustuksia myöntävän viranomaisen tehtävistä sekä yhteisrekisterinpitäjyyteen että tiedonhallintaan liittyen. Erityisesti yhteisrekisterinpitäjyyden osalta on pyritty muotoiluun, jossa pykälän 1 momentissa säädetään Valtiokonttorin tehtävistä ja 2 momentissa valtionapuviranomaisen tai lain nojalla muun valtionavustuksia myöntävän viranomaisen tehtävistä tyhjentävästi. Muut kuin 1 momentissa Valtiokonttorille erikseen säädetyt rekisterinpitäjän tehtävät kuuluisivat 2 momentin nojalla valtionapuviranomaisen tai lain nojalla muun valtionavustuksia myöntävän viranomaisen tehtäviin. 

Valtiovarainvaliokunta ei esitä tältä osin muutoksia lakiehdotukseen, mutta pitää tärkeänä, että valtiovarainministeriö seuraa edellä mainittuja kysymyksiä koskevan sääntelyn toimivuutta ja ryhtyy tarvittaessa toimenpiteisiin säännösten täsmentämiseksi.  

Perustuslakivaliokunta on kiinnittänyt huomiota myös valtionavustuslain 32 b §:n 2 momenttiin, jonka kirjoitusasusta voi tehdä tulkinnan, jonka mukaan siinä määritellään kansallisin lainsäädäntötoimin, mitä on pidettävä henkilötietona. Valtiovarainvaliokunta ehdottaa jäljempänä säännöksen selkeyttämistä.  

Lisäksi perustuslakivaliokunta on kiinnittänyt huomiota erityisiin henkilötietoryhmiin kuuluvien tietojen tallentamiseen. Vaikka valtionavustustoiminnan yhteydessä ei ole pääsääntöisesti tarvetta erityisiin henkilötietoryhmiin kuuluvien tietojen käsittelyyn ja tallentamiseen, avustusten hallinnoinnissa voi tulla vastaan tilanteita, joissa viranomaisen on käsiteltävä tällaisia tietoja. Valtionavustuslain 32 a §:n 1 momenttiin ehdotetaan siksi säännöstä, jonka mukaan valtionavustustoiminnan tietovarantoon voidaan tallentaa valtionavustushakemusten käsittelemiseksi ja valtionavustusten käytön valvomiseksi välttämättömiä erityisiin henkilötietoryhmiin kuuluvia tietoja. 

Hallituksen esityksen mukaan sääntelyssä olisi kyse siitä, että yleisen tietosuoja-asetuksen 9 artiklan 2 kohdan g alakohdan nojalla luodaan oikeusperusta erityisten henkilötietoryhmien tallentamiselle valtionavustustoiminnan tietovarantoon niissä tilanteissa, joissa tietojen tallentaminen on tietyn valtionavustusasian hallinnoinnin kannalta välttämätöntä ja tietojen käsittely perustuu tietosuojalain 6 §:ään tai erityislainsäädäntöön. Tarkoituksena ei ole, että säännös muodostaisi yleisen oikeusperustan erityisten henkilötietoryhmien käsittelylle hallinnoitaessa valtionavustuksia.  

Perustuslakivaliokunnalla ei ole tältä osin huomautettavaa, mutta se pitää tärkeänä, että ehdotettavaan säännökseen liittyen tarkastellaan tavoiteltuja käsittelytilanteita ja tarvittaessa sääntelyä täydennetään tietosuoja-asetuksen mukaisen käsittelyn mahdollistamiseksi.  

Hallituksen esityksen perusteluissa todetulla tavalla voidaan arvioida, että erityisiin henkilötietoryhmiin kuuluvilla henkilötiedoilla on käytännössä vain erittäin harvoin merkitystä arvioitaessa valtionavustuksen myöntämisen edellytyksiä tai hallinnoitaessa valtionavustuksia muulla tavoin. Saadun selvityksen mukaan mahdolliset käyttötilanteet liittyvät jonkin yksittäisen, käyttötarkoitukseltaan tarkemmin rajatun valtionavustuksen hallinnointiin.  

Valtiovarainvaliokunta katsoo, että valtionavustuslaki on luonteeltaan valtionavustustoimintaa sääntelevä yleislaki eikä siinä ole tarkoituksenmukaista tai mahdollista ennakoida ja säännellä tarkemmin yksittäisiin valtionavustusjärjestelmiin mahdollisesti liittyviä erityisiin henkilötietoryhmiin kuuluvien henkilötietojen käyttötilanteita. Tämän tyyppisen yksityiskohtaisen sääntelyn tarvetta on kuitenkin syytä arvioida ja ottaa tarvittaessa huomioon yksittäisiä valtionavustusjärjestelmiä koskevissa erityislaeissa. 

Julkisuusperiaate

Nykyisin valtionavustusten saajia koskevien tietojen julkaisemisen käytännöt vaihtelevat. Tietojen julkaiseminen voi perustua esim. päätöksentekijän harkintaan tai luonnollisille henkilöille myönnettävien avustusten kohdalla avustuksen saajalta on saatettu tiedustella suostumusta tietojen julkaisemiseen.  

Jatkossa tiedot valtionavustuksen saajan nimestä ja avustuksesta julkaistaisiin suoraan lainsäädännön perusteella, sillä valtionavustuslain muuttamista koskevan lakiehdotuksen 32 d §:n 2 momentin mukaan henkilötiedoista saadaan julkaista viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain 16 §:n 3 momentissa säädetyn estämättä valtionavustuksen saajana olevan luonnollisen henkilön nimi, avustuksen käyttötarkoitus ja avustuksen käytön alueellinen kohdentuminen. Palvelussa voidaan lisäksi julkaista muita valtionavustuksen hakemista, myöntämistä ja käyttöä koskevia tietoja. Palvelussa ei kuitenkaan julkaista tietoja luonnollisille henkilöille myönnettäviin valtionavustuksiin liittyvistä yksittäisistä hakemuksista eikä myönnetyistä valtionavustuksista, joiden suuruus on alle 1 000 euroa. Muusta julkaistavasta tietoaineistosta säädetään tarkemmin valtioneuvoston asetuksella.  

Perustuslakivaliokunnalla ei ole huomauttamista julkisuusperiaatteen edistämistä toteuttavan sääntelyn sisältöön henkilötietojen suojan kannalta (PeVL 43/2022 vp, s. 4). Se kiinnittää kuitenkin huomiota tarpeeseen rajata 32 d §:n 2 momentissa tarkoitetut valtionavustuksen hakemista, myöntämistä ja käyttöä koskevat julkistettavat tiedot säädösperustaisesti vain julkisiin tietoihin. Valtiovarainvaliokunta ehdottaa jäljempänä säännöksen täsmentämistä tältä osin.  

Voimaantulosäännös

Valtionavustuslain  muuttamista  koskevan  ehdotuksen  32 b §:ssä  on velvoite  toimittaa valtionavustustoiminnan vähimmäistiedot Valtiokonttorille valtionavustustoiminnan tietovarantoon tallennettaviksi. Lakiehdotuksen siirtymäsäännöksen mukaan vähimmäistietojen toimittamisvelvollisuus tulee voimaan 1.10.2023. Maa- ja metsätalouden alkutuotannon ja kalatalouden valtionavustuksia koskeva vähimmäistietojen toimittamisvelvollisuus tulee kuitenkin voimaan 1 päivänä kesäkuuta 2024.  

Hallintovaliokunta (HaVL 22/2022 vp, s. 3) on kiinnittänyt huomiota siihen, että maa- ja metsätalouden alkutuotannon ja kalatalouden valtionavustuksia koskevan vähimmäistietojen toimittamisvelvollisuuden osalta jää epäselväksi, miltä ajalta tiedot on toimitettava. Hallituksen esityksen yhteydessä toimitetun valtioneuvoston asetusluonnoksen 9 §:n 2 momentin mukaan tietojen toimittamisvelvollisuus  ei  koske  ennen  asetuksen voimaantuloa haettaviksi julistettuja valtionavustuksia. Näin se, miltä ajalta tietoja on toimitettava, jää lain sijaan asetuksen tasolle ja valtioneuvoston myöhemmin päätettäväksi. Hallintovaliokunta on pitänyt tarpeellisena lain siirtymäsäännöksen täsmentämistä siten, että maa- ja metsätalouden alkutuotannon ja kalatalouden valtionavustuksia koskeva vähimmäistietojen toimittamisvelvoite koskee 1.6.2024 ja sen jälkeen vireille tulevia valtionavustusasioita. Lisäksi hallintovaliokunta on esittänyt arvioitavaksi, pitäisikö vastaavan kaltainen säännös ulottaa myös muuhun valtionavustuksia koskevaan vähimmäistietojen toimittamisvelvollisuuteen. 

Valtiovarainvaliokunta pitää hallintovaliokunnan tavoin tarpeellisena lain siirtymäsäännöksen täsmentämistä maa- ja metsätalouden alkutuotannon ja kalatalouden valtionavustuksia koskevan tietojen toimittamisvelvollisuuden osalta. Näin maa- ja metsätalousministeriön hallinnonalalle jää riittävästi aikaa tietojärjestelmämuutosten tekemiseen sen jälkeen, kun mahdolliset erityislainsäädännön tarkistukset ja niihin liittyvät tietojärjestelmäuudistukset on tehty. Valtiovarainvaliokunta pitää myös perusteltuna selkeyttää säännöstä siten, että vastaavan kaltainen säännös ulotetaan myös muuhun valtionavustuksia koskevaan vähimmäistietojen toimittamisvelvollisuuteen. Laissa säädettäisiin siten kaikkien valtionavustusasioiden osalta täsmällisemmin siitä, miltä ajalta valtionavustusasioita koskevat tiedot tulee toimittaa.  

Lisäksi voimaantulosäännöstä on valtiovarainministeriön toimittaman lisäselvityksen perusteella tarpeen täsmentää Suomen ulkopuolella myönnettävän valtionavustuksen osalta. Valtionavustuslain muuttamista koskevan lakiehdotuksen 1 §:n 3 momentin mukaan lakia sovelletaan lähtökohtaisesti myös valtionavustukseen, joka on myönnetty käytettäväksi Suomen ulkopuolella. Jos kuitenkin pykälän 2 momentissa tarkoitetun valtionavustuksen saajana on vieras valtio tai sen toimielin taikka valtioiden välinen kansainvälinen järjestö, valtionavustukseen sovelletaan ainoastaan 5—8 §:ää, 11 §:n 5 momenttia sekä 32 a—32 e §:ää. Saadun selvityksen mukaan erityisesti viimeksi mainituissa tilanteissa ei käytännössä sovelleta valtionavustuksen hakumenettelyä koskevia säännöksiä eikä valtionavustushakua järjestetä, vaan valtionavustuksen myöntäminen perustuu hallintopäätökseen. Saman tyyppistä menettelyä noudatetaan myös, jos avustuksen saajana on yksityinen järjestö, joka on kuitenkin perustettu valtioiden välisellä yhteisellä pöytäkirjalla. Näissä erityistilanteissa vähimmäistietojen toimittamisvelvollisuuden voimaantulo voisi perustua valtionavustusasiassa tehtävän hallintopäätöksen ajankohtaan.  

Valiokunta ehdottaa voimaantulosäännöksen täsmentämistä myös edellä kuvatun osalta.  

Muita huomiota

Hallintovaliokunta (HaVL 22/2022 vp, s. 2) on kiinnittänyt huomiota siihen, että valtionavustuslakiin ehdotettavan 32 d §:n 2 momentin mukainen asetuksenantovaltuutus näyttää mahdollistavan, että julkaistavien henkilötietojen tietosisällöstä säädettäisiin osin lain tasolla ja täydentävästi valtioneuvoston asetuksella. Valtiovarainvaliokunta ehdottaa jäljempänä säännökseen täsmennystä, jotta lainsäädäntöön ei jää epäselvyyttä henkilötietoihin kohdistuvan sääntelyn säädöstasosta.  

Valtiokonttorista annetun lain 2 b §:n 3 momenttiin ehdotetaan säännöstä, jonka mukaan Valtiokonttorin on julkaistava valtionavustustoiminnan tietovarannon tietoja valtionavustustietojen julkaisemisen ja käytön palvelussa valtionavustuslain 32 d §:ssä säädetyllä tavalla. Valtionavustuslain 32 d §:n 1 momenttiin ehdotetaan säännöstä, jonka mukaan Valtiokonttori ylläpitää 32 a §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitettua palvelua yleisessä tietoverkossa verkkosivustollaan. Valtiokonttori tuottaa ja julkaisee palvelun tietoaineiston valtionavustustoiminnan tietovarannon julkisista tiedoista. 

Hallintovaliokunta (HaVL 22/2022 vp, s. 4) on kiinnittänyt huomiota siihen, ovatko molemmat säännökset tarpeellisia tai osin päällekkäisiä.  

Valtiovarainvaliokunta toteaa, että valtionavustuslain 32 d §:n 1 momentin säännös on välttämätön valtionavustuslaissa tietovarannon suunniteltua käyttöä ajatellen. Valtiovarainministeriöstä saadun selvityksen mukaan Valtiokonttorista annetun lain osalta on informatiivisuuden lisäämiseksi pidetty perusteltuna esittää säännöksen 3 momentin tarkistamista niin, että siinä viitataan valtionavustustoiminnan tietovarannon tietojen julkaisuun valtionavustuslain 32 d §:ssä säädetyllä tavalla. Valtiovarainvaliokunta ei näe tarvetta esityksen muuttamiseen tältä osin, vaan pitää valtiovarainministeriön tavoin Valtiokonttorista annetun lain 2 b §:n 3 momenttia koskevaa ehdotusta informatiivisuuden kannalta tässä tilanteessa tarkoituksenmukaisena.  

Lopuksi

Kuten perustuslakivaliokunta on huomauttanut, kyseessä on suuren mittaluokan uudistus, joka kytkee yhteen laajan joukon erilaisia toimijoita. Valiokunta pitää siksi välttämättömänä, että valtiovarainministeriö edelleen edistää uudistusta ja seuraa sen toimeenpanoa ja vaikutuksia tarkasti myös vuoden 2023 loppuun asti kestävän kehittämis- ja digitalisointihankkeen päätyttyä ja reagoi asianmukaisesti havaittuihin ongelmiin.