Perustelut
Valiokunta puoltaa esityksen hyväksymistä muuttamattomana.
Taustaa
Esitys rakennusalalla käyttöön otettavasta
veronumerosta on osa hallitusohjelmaan sisältyvää harmaan
talouden vastaista toimenpidekokonaisuutta. Siinä asetetaan
yhteistä rakennustyömaata johtavalle
tai valvovalle rakennuttajalle velvollisuus huolehtia siitä,
että työmailla käytettävissä tunnistekorteissa
on jatkossa myös Verohallinnon antama ja rekisteröimä yksilöllinen
veronumero. Tämä velvollisuus koskisi myös
työmaan pääurakoitsijaa tai muuta päätoteuttajaa
sekä työnantajaa omien työntekijöidensä osalta.
Näin voitaisiin varmistaa myös käytännössä,
että jokainen yhteiselle rakennustyömaalle työskentelemään
tuleva on Verohallinnon rekisterissä ennen työnteon
alkua.
Veronumerojärjestelmä on uudistuksen ensimmäinen
vaihe ja perusta myös vuonna 2013 käyttöön
otettavalle laajemmalle ilmoitusmenettelylle. Sen myötä Verohallinto
saisi lähes reaaliaikaista tietoa rakennusalan työntekijöistä ja urakkasuorituksista.
Lisäksi myöhemmin on tarkoitus toteuttaa vielä eräitä verotuksen
ulkopuolisia valvontaa parantavia toimia rakennusalalla. Lainsäädäntöön
luodaan näin keinot, joilla rakennusalaa voidaan valvoa
tehokkaasti myös käytännössä ja
estää harmaan työvoiman ja pimeiden urakoiden
käyttö nykymitassa.
Veronumeron käyttöönottoa on ehdotettu useissa
yhteyksissä myös tätä ennen,
viimeksi tarkastusvaliokunnan teettämään
laajaan tutkimukseen perustuvassa mietinnössä Harmaan
talouden katvealueet (Suomen kansainvälistyvä harmaa
talous), TrVM 9/2010 vp — M
8/2010 vp. Ehdotus sisältyy myös
työ- ja elinkeinoministeriön muistioon, joka laadittiin
laajapohjaisen työryhmän työn tuloksena
(Talousrikollisuuden ja harmaan talouden torjuminen rakennus- sekä majoitus-
ja ravitsemisalalla, Työ- ja elinkeinoministeriön
julkaisuja 17/2011). Ajatus oli kirjattu niin ikään
valtioneuvoston periaatepäätökseen, joka
koski hallituksen toimintaohjelmaa talousrikollisuuden ja harmaan
talouden vähentämiseksi vuosina 2010—2011.
Yleisarvio
Nyt käsiteltävänä oleva
esitys on valmistel tu siis laajan taustamateriaalin turvin ja
yhteistyössä keskeisten vastuuministeriöiden
ja alan toimijoiden kanssa. Eri näkökohdat on
voitu ottaa siten asianmukaisesti huomioon. Valiokunta pitää tätä erityisen
tärkeänä, koska valittujen keinojen on oltava
sekä toimivia käytännön valvontatyössä että oikeasuhtaisia
perusoikeuksien ja vapaan liikkuvuuden näkökulmasta.
Esitys täyttää nämä ehdot.
Tietosuojavaltuutettu on todennut esimerkiksi, että harmaa
talous muodostaa sellaisen yhteiskunnallisen ongelman, jonka lieventämiseksi
nyt ehdotetut toimenpiteet ovat asiallisesti perusteltuja ja tarpeellisia.
Esitys on saanut myös muutoin laajan hyväksynnän
valiokunnan asiantuntijakuulemisessa. Sen on katsottu antavan hyvän
perustan käytännön valvontatoimille.
Eräissä arvioissa on todettu, että esitys
on ensimmäinen todellinen keino taistelussa ulkomailta
lähetettyyn työvoimaan liittyvää talousrikollisuutta
vastaan. Siihen liittyvät odotusarvot ovat siis suuria.
Valiokunta pitää esitystä tärkeänä käytännön askeleena
ja avauksena tuleville lakihankkeille. Välitön
hyöty liittyy siihen, että myös ulkomaiset
työntekijät tulevat Verohallinnon rekistereihin
järjestelmän avulla. Tätä on
toivottu jo kauan. Nyt ja myöhemmin käyttöön
otettavilla keinoilla voidaan kaikkiaan parantaa rehellisesti toimivien
yritysten kilpailuasemaa ja tervehdyttää myös
yleisesti rakennusalan käytäntöjä.
Valiokunta käsittelee seuraavassa lyhyesti lain voimaantuloon,
soveltamisalaan ja kaavailtuun sanktiojärjestelmään
liittyviä kysymyksiä.
Voimaantulo
Uusi erityislaki sekä tarvittavat muutokset verotustietojen
julkisuudesta ja salassapidosta annettuun lakiin (lait 1 ja 4) on
tarkoitus saattaa pääosin voimaan jo 15.12.2011.
Taustalla on ajatus, että rakennusalan yritykset hakisivat
vuodenvaihteessa 2011—2012 veronumerot omiin palkkahallinnon
järjestelmiinsä ennakonpidätystietojen
suorasiirtojen yhteydessä. Merkintä rakennusalan
veronumerorekisteriin tehtäisiin näiltä osin
sitten automaattisesti kesällä 2012, kun Verohallinnolla
on siihen valmius.
Esitys tulisi kuitenkin monilta keskeisiltä osin voimaan
hankkeen laajuuden vuoksi vasta valtioneuvoston asetuksilla määrättävänä ajankohtana
ensi vuoden aikana. Tämä koskee mm. väestötietojärjestelmän
pitoon liittyviä Verohallinnon tehtäviä ja
veronumerorekisterin julkista tietopalvelua. Tällä hetkellä arvioidaan,
että Verohallinto voi ruveta antamaan henkilötunnuksia
1.6.2012 lukien ja avata rakennusalan veronumerorekisterin
1.8.2012. Verohallinto voi tarjota lisäksi myöhemmässä vaiheessa
myös sovellusrajapinnan, jonka avulla yritykset voivat
tarkistaa veronumerot massamenettelynä, kuten on toivottu.
Valiokunta pitää ehdotettua etenemisaikataulua
perusteltuna. Näin voidaan varmistua, että Verohallinto
saa mittavan järjestelmätyönsä valmiiksi
ja kykenee selviytymään sille kaavailluista väestörekisteröintiin
ja veronumeropalveluun liittyvistä vaativista tehtävistä.
Sen palveluaste on myös yritysten näkökulmasta
lähempänä lopullista tavoitetta
kuin nyt.
Soveltamisala
Asiantuntijakuulemisessa on ehdotettu, että veronumeromenettely
laajennettaisiin pikaisesti koskemaan myös yksityisiä omakotitalorakentajia
sekä muita herkkiä aloja, kuten majoitus- ja ravitsemisalaa.
Valiokunta suhtautuu periaatteessa myönteisesti toimiin,
joilla kaikki harmaan talouden riskialueet saatetaan uskottavan
valvonnan piiriin. Veronumeromenettelyä ei kuitenkaan voida
laajentaa ehdotetulla tavalla, koska se perustuu täysin
työturvallisuuslainsäädännön
mukaisen tunnistekortin käyttöön. Tunnistekortin
käyttövelvollisuuden piiristä on
rajattu yksityishenkilöiden omakotityömaat valvonnallista
syistä. Siihen perustuva valvonta ei siis ole ainakaan toistaiseksi
mahdollinen. — Tunnistekortti ei ole käytössä myöskään
majoitus- ja ravintola-alalla. Lisäksi sille sopivia harmaan
talouden torjunnan keinoja selvitetään parhaillaan
erikseen.
Valtiovarainministeriö on todennut kuitenkin, että omakotirakentajat
on tarkoitus saada jollain tavoin vuonna 2013 käyttöön
otettavan työntekijätietoja koskevan ilmoitusvelvollisuuden
piiriin. Valiokunta puoltaa ajatusta. Yksi harkinnanarvoinen ja
resursseja säästävä ratkaisu
voisi olla myös se, ettei uudisrakennusta hyväksytä käyttöön,
ennen kuin asianmukaiset velvoitteet on hoidettu myös verottajaan
nähden. Valvonta voitaisiin kytkeä rakennuksen
käyttöönottotarkastukseen, jolloin se
ei edellyttäisi lisäpanostuksia toisin kuin monet
muut valvontakeinot. Ratkaisu muistuttaisi ajoneuvoverotuksen käyttökieltoa,
joka on osoittautunut vuosien varrella halvaksi ja tehokkaaksi tavaksi
varmistaa veronmaksu. Sillä olisi ennen muuta ennalta ohjaava
vaikutus.
Rakennusalan kaltaisia aloja on lisäksi myös muita,
jotka tulisi saattaa tehokkaan valvonnan piiriin. Yksi näistä on
laivanrakennusala. Valiokunta pitää tärkeänä,
että myös sen valvonnan tehostamista koskeva valmistelutyö aloitetaan pikimmiten.
Muutos lisäisi myös harmaan talouden vastaisten
toimien yleistä uskottavuutta ja vaikuttaisi ennalta ehkäisevästi
alan haitallisiin käytäntöihin.
Valvontavastuu
Asiantuntijakuulemisessa on tuotu esiin kaksi veronumeron käyttöön
liittyvää seikkaa, joita on pidetty puutteina;
kenellekään ei ole ensinnäkään
säädetty nimenomaista velvollisuutta ilmoittautua
rekisteriin eikä ilmoittamatta jättämisestä ole
sanktiota. Lisäksi työntekijä ei olisi itse
vastuussa henkilötunnisteen pitämisestä eikä siinä olevien
tietojen oikeellisuudesta. Työturvallisuuslain rangaistusuhka
kohdistuu vain rakennuttajaan, pääurakoitsijaan
ja työnantajaan mutta ei työntekijään.
Valiokunta katsoo, että esitykseen ei ole aihetta
tehdä muutoksia huomautusten johdosta ainakaan tässä vaiheessa.
Ilmoittamisvelvollisuutta koskeva näkökohta
ei ehkä ole käytännössä merkittävä,
koska kulku rakennustyömaalla edellyttää joka
tapauksessa asianmukaisen tunnistekortin olemassaoloa.
Tätä koskeva valvontavelvollisuus koskee koko
urakointiketjua ja on sanktioitu edellä todetuin tavoin.
Työntekijän itsensä vastuu tunnistekortin käytöstä ja
tietojen oikeellisuudesta saattaa sen sijaan olla varsin perusteltu
vaatimus. Erityisesti pienissä rakennuskohteissa
työskentelee usein työntekijöitä,
joiden työnantaja on ulkomailla tai tuntematon. Näissä tapauksissa
työnantajan johto-oikeuden käyttö jää käytännössä olemattomaksi,
eikä valvonta täytä sille asetettuja
kriteereitä. Asianmukaisen tunnistekortin — ja
siis myös veronumeron — olemassaolon tarkistus
voisi siis jäädä tekemättä.
Työntekijään tulisi voida kohdistaa silloin
välitön laiminlyöntimaksu, jos tiedot
osoittautuvat virheellisiksi tai puutteellisiksi. Laiminlyöntimaksun pitäisi
olla perittävissä ilman tuomiota, kuten verotukseen
liittyvien suoritusten yleensä.
Työntekijän laiminlyöntimaksua puoltaa
osin myös työturvallisuusrikkomusta koskeva lievä soveltamiskäytäntö.
Etelä-Suomen aluehallintovirasto on huomauttanut mm. siitä,
että vaikka tunnistekortin käytön valvonnan
laiminlyönnistä on tehty ilmoituksia poliisille,
poliisi on voinut jättää jutun tutkimatta
tai syyttäjä syyttämättä.
Seuraamusjärjestelmä on siis lievä, vaikkakin
linjassa vastaavien tekojen seuraamusten kanssa. Ainoa tehokas keino
tällaisissa tilanteissa saattaisi olla työntekijään
kohdistuva laiminlyöntimaksu. Valiokunta pitää perusteltuna,
että tämä näkökohta
otetaan esille vielä jatkovalmistelussa. Esitystä tulee
voida tarkentaa myös muutoin vuoden 2013 uudistuksen yhteydessä, jos
se osoittautuu tarpeelliseksi.