Perustelut

Yleistä

Hallituksen esityksen perustelujen mukaan energiaverot muodostavat fiskaalisen merkityksensä lisäksi keskeisen energia- ja ympäristöpolitiikan välineen, jolla pyritään hillitsemään energiankulutuksen kasvua ja ohjaamaan energian tuotantoa ja käyttöä sellaisiin vaihtoehtoihin, jotka aiheuttavat vähemmän päästöjä.

Valiokunta pitää energiaverouudistusta oikeansuuntaisena ja kannatettavana, kun polttoaineiden verotus määräytyy pääsääntöisesti toisaalta energiasisällön ja toisaalta hiilidioksidipäästöjen perusteella. Uusi verorakenne edistää energiatehokkuuden parantamista ja hiilidioksidipäästöjen vähentämistä, sillä hiilidioksidiperusteisen elementin painoarvo korostuu. Esitys ohjaa siten verotusta ympäristöperusteisen verotuksen suuntaan. Ympäristöohjaavuus ei kuitenkaan toteudu täysimääräisesti, ja esitykseen sisältyvä ympäristövaikutusten arviointikin on hyvin yleispiirteinen, sillä esityksellä on ympäristötavoitteiden lisäksi myös hyvin vahvat fiskaaliset perusteet. Valiokunta katsoo, että veromalli tarjoaa rakenteellisesti toimivan pohjan ilmastostrategian mukaisten päästövähennystavoitteiden toteuttamiseksi osaltaan verotuksen keinoin. Ohjausta on kuitenkin jatkossa vahvistettava tavoiteltujen ympäristövaikutusten aikaansaamiseksi.

Valiokunta korostaa myös tarvetta arvioida eri sektoreiden kokonaisverorasituksen lähtökohtia ympäristöohjaavuuden kannalta. Verouudistuksen lähtökohtana on liikenteen ja maatalouden kokonaisverorasituksen säilyttäminen ennallaan ja ainoastaan lämmitykseen käytettävien polttoaineiden verotason nostaminen. Lämmitykseen kuluu noin viidennes Suomen energiasta eli hieman enemmän kuin liikenteen energiankulutus, mutta liikenteen osuus kasvaa edelleen. Ilmastopoliittisen ohjelman seuranta 2010 -julkaisussa todetaan, että liikennesuoritteiden kasvu uhkaa mitätöidä sekä autoverouudistuksen että biopolttoaineiden lisäämiseen perustuvat ympäristöhyödyt. Valiokunta katsoo, että ilmastostrategian tavoitteiden saavuttamiseksi on ilmeistä, että liikennesektorin verotasoa tulee jatkossa myös nostaa. Lämmitykseen käytettävien polttoaineiden verotason nosto heijastuu asumisen hintaan, jota nostavat samanaikaisesti myös monet muut tekijät. Kokonaisverorasituksen lähtökohtia arvioitaessa asumiskustannusten kehittymisen näkökulma on myös tarpeen ottaa huomioon.

Keskeinen tarkastelunäkökulma on myös se, mihin uusiutuvan energian vaihtoehtoihin verouudistus kulutusta ohjaa ja johtaako tämä lopulta päästöjen vähenemiseen. Kaikki uusiutuvan energian lähteet eivät käytännössä johda kasvihuonekaasupäästöjen vähentymiseen fossiilisiin polttoaineisiin verrattuna suorien tai epäsuorien päästövaikutustensa kautta, joten myös näiden ratkaisujen kestävyyttä on kyettävä arvioimaan ja ohjaamaan. Tilanteeseen vaikuttaa uusiutuvan energian käytön lisäämisen edellytyksenä olevan infrastruktuurin olemassaolo tai mahdollisuudet vahvistaa sitä, mikä on otettava seurannassa huomioon.

Valiokunta katsoo, että verouudistuksella luodaan oikeansuuntainen verorakenne, jonka avulla voidaan edistää kasvihuonekaasupäästöjen vähentämistä varsinkin päästökaupan ulkopuolisilla sektoreilla. Valiokunta katsoo, että ympäristötavoitteet jäävät esityksessä kuitenkin osin fiskaalisten tavoitteiden varjoon eikä uudistus kaikilta osin kannusta riittävästi energiansäästöön ja päästöjen vähentämiseen. Verojärjestelmää tulee jatkossa kehittää edelleen ympäristöohjaavuuden lisäämiseksi. Verouudistuksen vaikutuksia päästöihin on tarpeen seurata ottaen huomioon myös muiden ohjauskeinojen vaikutukset ja erityisesti varmistaen, että uudistus ei johda ilmasto- ja energiastrategian tavoitteiden vastaiseen kehitykseen. Tarvittaessa tulee ryhtyä toimenpiteisiin uudistuksen tarkistamiseksi. Seurannassa erityistä huomiota on kiinnitettävä riittävään koordinaatioon, sillä verolaeista vastaa valtiovarainministeriö, mutta ympäristöohjaavuuden tarkastelun osalta asiantuntijaministeriö on ympäristöministeriö ja energiapolitiikan koordinoinnin ja uusiutuvien energialähteiden edistämisen osalta työ- ja elinkeinoministeriö.

Valiokunta kiinnittää valtiovarainvaliokunnan huomiota erityisesti seuraaviin yksityiskohtiin, joiden osalta ympäristöohjaavuuden vahvistaminen ei muodostuisi fiskaalisestikaan vaikeaksi.

Liikennepolttoaineet

Liikennepolttoaineiden veromallin pohjana on käytetty teknologianeutraalia, energiankäytön ja hiilidioksidi- ja lähipäästöjen ympäristövaikutusten mukaan määräytyvää mallia. Hiilidioksidipäästöön perustuvan veron osuutta korotetaan nykyisestä ja laatuporrastuksen avulla pyritään ottamaan huomioon terveydelle haitalliset ns. lähipäästöt, kuten pienhiukkas- ja typenoksidipäästöt. Verouudistus suosii kotimaisia uuden sukupolven biopolttoaineita, jäteperäistä etanolia ja sähköautoja. Tämä lähtökohta on kannatettava, mutta ympäristöohjaavuuden vahvistamiseksi verotuksen painopistettä tulisi edelleen siirtää energiasisällöstä hiilidioksidikomponenttiin.

Esityksen mukaan maakaasua ja sähköä ei edelleenkään veroteta liikennekäytössä, vaan kaasu- ja sähköautoista perittäisiin energiaveron ja käyttövoimaveron yhdistelmää. Täyssähköautoille ja ladattaville hybridiautoille ehdotetaan yksilöllisiä käyttövoimaverotasoja, joissa otetaan huomioon ajoneuvojen keskimääräinen vuotuinen ajosuorite, keskimääräinen kulutus ja päästöt. Lisäksi metaanista koostuvaa polttoainetta käyttäville autoille tulee käyttövoimavero omine verotasoineen.

Valiokunta katsoo, että ilmastonäkökulmasta käyttövoimaveron periminen sähköautoista ja biokaasuautoista antaa tässä vaiheessa lähtökohtaisesti vääränsuuntaisen signaalin kuluttajille. Ajoneuvotekniikka on murrosvaiheessa, kun globaali tutkimus- ja kehitystyö on vihdoin johtamassa läpimurtoon akkutekniikan kehityksessä, mikä luo edellytykset sähköautojen laajamittaiseen markkinoilletuloon. Valiokunta viittaa valtioneuvoston ilmasto- ja energiastrategiaan (VNS 6/2008 vp), jonka liikenneteknologiaan liittyvän linjauksen mukaan uuden ajoneuvoteknologian (sähkö- ja hybridiautot) hyödyt otetaan mahdollisimman laajasti käyttöön vaikuttamalla henkilöautovalintaan ja henkilöauton käyttötapaan auto- ja ajoneuvoverotuksella sekä kokonaisympäristö- ja sosiaalisilta vaikutuksiltaan kestävän kehityksen kriteerit täyttävien biopolttoaineiden kehittämistä ja käyttöönottoa edistetään ja käyttöä ohjataan verotuksellisin keinoin parhaisiin vaihtoehtoihin. Valiokunta korostaa, että uuden ajoneuvoteknologian autojen määrä tulee saada ensin kasvuun tavoiteltujen ympäristövaikutusten aikaansaamiseksi. Veropohjan laajentamista on ympäristönäkökulmasta tarkoituksenmukaista harkita sitten, kun ajoneuvokannan rakennemuutos on toteutunut.

Valiokunta huomauttaa, että sähkö- ja hybridiautojen sekä kaasuautojen osuus on toistaiseksi marginaalinen, eikä käyttövoimaverolla ole siten fiskaalista merkitystä lainkaan. Verojärjestelmän ympäristöohjaavuuden toteuttamiseksi edellä mainitun ilmasto- ja energiastrategian linjauksen mukaisesti olisi siksi perusteltua säätää näitä koskevan käyttövoimaveron voimaantulon siirtymäajaksi vähintään 10 vuotta.

Maakaasun osalta verotuksen perustuminen energiasisältöön ja hiilidioksidipäästöihin nostaa verotasoa selvästi, mikä vaikeuttaa erityisesti maakaasubussien kannattavuutta. Maakaasubusseja on otettu kaupunkiliikenteessä käyttöön. Niiden etuna on maakaasun ns. lähipäästöjen matala taso, ja maakaasubussien suosiminen onkin erityisesti ihmisten terveyden kannalta perusteltua. Maakaasubussin hiilidioksidipäästöt ovat noin puolet dieselbussin päästötasosta. Valiokunta kiinnittää valtiovarainvaliokunnan huomiota siihen, että Ruotsissa biokaasun käyttö liikenteessä on alkanut jo 1990-luvun puolivälissä. Markkina kasvoi aluksi hitaasti, mutta kriittisen massan ylitettyään kasvu on ollut voimakasta. Biokaasuautoja oli vuonna 2009 jo yli 23 000, ja esimerkiksi Tukholmassa on käytössä noin 130 kaasubussia. Liikennekaasun myynnistä biokaasun osuus on yli 60 %. Maakaasun rooli on edelleen tärkeä biokaasun saatavuuden turvaamiseksi varapolttoaineena, koska biokaasun saanti vaihtelee.

Valiokunta korostaa edelliseen viitaten erityisesti tarvetta arvioida maakaasun liikennekäytön kannattavuuden muutoksen välillistä vaikutusta biokaasua käyttävän ajoneuvokannan kehittymiseen. Maakaasun käytön edistäminen edistää biokaasun liikennekäyttöä, koska ne käyttävät samaa jakelujärjestelmää. Maakaasun jakeluverkkoon energiahuollossa sekä liikenneinfrastruktuuriin on tehty merkittäviä investointeja, joiden kannattavuuden perustaa ei tule heikentää, koska samaa järjestelmää voidaan käyttää myös biokaasun jakeluun. Verotuksen keinoin on mahdollista ja tulee vaikuttaa liikenteen ympäristö- ja ilmastopoliittisiin tavoitteisiin tehokkaasti. Biokaasun käyttöä edistämällä voidaan myös edistää erityisesti kotimaisten uusiutuvien energialähteiden käyttöä. Valiokunta korostaa vielä, että biokaasun liikennekäyttö korvaa lähes täysimääräisesti fossiilisia polttoaineita, koska liikenne toimii vielä lähes yksinomaan fossiilisten polttoaineiden varassa.

Verouudistus vaikuttaa välillisesti hyvin haitallisesti myös linja-autoliikenteen toimintaedellytyksiin. Joukkoliikenteen edistäminen on kuitenkin ilmasto- ja energiastrategian mukaan välttämätöntä, jotta henkilöauton käytöllä olisi kilpailukykyisiä vaihtoehtoja. Strategian mukaan joukkoliikenteen kehittämistoimilla ja tuilla voidaan joukkoliikenteen palvelutasoa parantaa ja hintatasoa alentaa ja siten lisätä joukkoliikenteen käyttöä. Verouudistuksen vaikutus on tämän tavoitteen vastainen, kun dieselpolttoaineen verotus nousee eikä mitään palautusjärjestelmää ole, vaan korotus johtanee hintojen nousuun. Valiokunta katsoo, että julkisen liikenteen, eriyisesti linja-autoliikenteen toimintaedellytysten turvaaminen edellyttää veron vaikutusten seurantaa. Valiokunta pitää välttämättömänä veron vaikutusten kompensoimista linja-autoyrityksille.

Valiokunta toteaa, että biopolttoaineiden osalta esitys rakentuu osaltaan uusiutuvien energialähteiden edistämistä koskevan ns. RES-direktiivin kestävyyskriteereille, mikä on luonteva lähtökohta. Valiokunta kuitenkin muistuttaa, että kestävyyskriteerien avulla ei ole käytännössä pystytty estämään epäsuoria maankäyttövaikutuksia, jotka voivat välillisesti johtaa biopolttoainetuotannosta aiheutuvaan kielteiseen kasvihuonekaasupäästövaikutukseen. Kestävyyskriteerien kehittäminen on jatkossa tärkeää tavoitteiden vastaisen kehityksen estämiseksi. Liikennebiopolttoainekehitys, erityisesti esimerkiksi ns. toisen sukupolven polttoaineet ja näiden tukeminen verojärjestelmänkin keinoin, edistää mahdollisuuksia kotimaiseen, kestävään biopolttoainetuotantoon, johon ei sisältyisi esimerkiksi palmuöljyn käyttöön osin liittyviä kielteisiä ilmasto-, sosiaalisia ja biodiversiteettivaikutuksia.

Lämmityspolttoaineet

Lämmitys- ja voimalaitospolttoaineista kevyen ja raskaan polttoöljyn, kivihiilen ja maakaasun sekä sähkön valmisteverojen korotuksella kerätään noin 730 miljoonaa euroa työnantajan kansaneläkemaksun poistamisesta aiheutuvien verotuottomenetysten korvaamiseksi, eli pääosa verouudistuksen kustannuksista kohdistuu lämmitykseen. Valiokunta toteaa, että lämmityspolttoaineita koskevan verouudistuksen rakenne vastaa liikennepolttoaineverotuksen rakennetta siten, että fossiilisista polttoaineista kannetaan energia- ja hiilidioksidikomponentista koostuvaa veroa. Vero on kuitenkin tasoltaan alhaisempi kuin liikennepolttoaineissa.

Valiokunta huomauttaa, että verouudistus ei ota huomioon päästökaupan olemassaoloa ohjauskeinona ja siten heikentää lähtökohtaisesti energiatehokkaan teollisuuden sekä yhdistetyn sähkön ja lämmöntuotannon kilpailukykyä suhteessa päästökaupan ulkopuoliseen erilliseen lämmöntuotantoon. Valiokunta katsoo, että energiaverouudistus ei saa johtaa energiaintensiivisen teollisuuden kannattavuuden heikkenemiseen siten, että yritykset siirtyvät pois Suomesta ja ns. hiilivuodon uhka toteutuu. Veroleikkurin kehittäminen on hiilivuodon välttämiseksi tarpeen siten, että pääosa energiaintensiivisestä teollisuudesta, lähinnä metallinjalostusyrityksiä, pääsee leikkurin piiriin. Yhdistetyssä sähkön- ja lämmöntuotannossa käytettävien polttoaineiden hiilidioksidiveroa alennetaan ehdotuksen mukaan 50 prosentilla päällekkäisen hiilidioksidiohjauksen vähentämiseksi ja yhdistetyn tuotannon kilpailukyvyn parantamiseksi. Lisäksi maakaasun energiasisältöveron korotus toteutetaan asteittain.

Maakaasun hinnan huomattava korotus johtuu erityisesti siitä, että se on tähän saakka ollut merkittävän verohuojennuksen piirissä. Valiokunta katsoo, että uudistus on oikeansuuntainen, mutta sen vaiheittainen voimaantulo on välttämätön yritysten sopeutumiseksi muutokseen. Pitempääkin siirtymäaikaa olisi mahdollista perustella maakaasuun liittyvien välillisten myönteisten ympäristövaikutusten perusteella (kuten olemassaoleva infrastruktuuri ja sen logistinen tehokkuus, lähipäästöjen vähäisyys jne.). Maakaasua ja turvetta käyttävien, hyvin energiatehokkaiden sähkön ja lämmön yhteistuotantolaitosten eli monissa suurissa kaupungeissa käytössä olevien kaukolämpölaitosten kilpailukyky suhteessa erillisiin energiantuotantoratkaisuihin voi heiketä, mikä voi johtaa ilmastostrategian tavoitteiden vastaiseen kehitykseen. Huolta herättää mahdollisuus siitä, että maakaasun kilpailukyky kivihiileen nähden heikkenee niin, että ajojärjestys muuttuu ja tästä aiheutuu päästöjen lisääntymistä. Toisaalta huomioon on otettava sekin, että osalle toimijoista tullaan jakamaan päästöoikeuksia ainakin osittain ilmaiseksi, mikä vaikuttaa kilpailukyvyn turvaamiseen. Verouudistuksen vaikutusten seuranta on tältäkin osin hyvin tärkeää.

Valiokunta korostaa, että verouudistuksen lähtökohtana tulee olla kivihiilen verotason määrittäminen sellaiselle tasolle, että se ei heikennä mahdollisuuksia uusiutuvan energian käytön lisäämiseen, sekä tavoite saada kivihiilen käyttö pitkällä aikavälillä loppumaan.

Turpeelle asetettava erillinen, yleistä tasoa alempi vero on ainoa poikkeus järjestelmän perusrakenteesta. Turpeen verottaminen on perusteltua sen kasvihuonekaasupäästöjen vuoksi. Toisaalta turveverolla voi olla vaikutuksia ainespuun hintoihin sekä metsähakkeen tuotantotukijärjestelmään, joka perustuu turpeen ja puun käyttökustannuksiin ja on siksi kytketty päästöoikeuden hintaan, joka puolestaan vaikuttaa turpeen käytön kustannuksiin.

Valiokunta toteaa, että turpeen vero on fiskaalinen eikä se perustu ympäristönäkökohdat huomioon ottavaan energiaverouudistuksen perusrakenteeseen. Toisaalta turve on tällä hetkellä verotuksen ulkopuolella ja muutos on periaatteessa merkittävä, kun turve uudistuksessa tulee verotuksen piiriin. Turpeen ohjausvaikutus toteutuu nykytilanteessa vain päästökaupan kautta, sillä suurin osa turpeesta käytetään päästökaupan piirissä olevissa laitoksissa.

Valiokunta korostaa, että turpeen energiakäytön hiilidioksidipäästöt ovat samalla tasolla kivihiilen päästöjen kanssa. Suomalaisen tiedeakatemian 8.11.2010 julkaiseman "Turpeen energiakäyttö" -julkaisun mukaan turpeen osuus Suomen hiilidioksidipäästöistä vaihtelee vuosittain 13—20 prosentin välillä. Julkaisun mukaan turpeen energiakäyttöä ei ole perusteltua eikä mahdollistakaan muuttaa, mutta 10—20 vuoden ajanjaksolla tulisi pyrkiä lisäämään biopolttoaineiksi luokiteltujen polttoaineiden osuutta kiinteitä polttoaineita käyttävissä voimaloissa, mikä vähentäisi turpeen osuutta. Turpeen käytön perusteet ovat siten lähtökohdiltaan muita kuin ympäristöllisiä; työllisyys-, kotimaisuus-, huoltovarmuus- ja aluepolitiikka ovat perusteita turpeen poikkeavalle kohtelulle. Lisäksi on perusteltua ottaa huomioon turpeen käyttö seospolttoaineena siinä määrin kuin se edistää puun energiakäyttöä.

Valiokunta katsoo, että turpeen verotusta tulee kehittää jatkossa siten, että myös se rakentuu energiasisällön ja hiilidioksidin ominaispäästön sekä palautusjärjestelmän varaan ottaen huomioon turpeen käyttö osana puun energiakäyttöä ja mainitut työllisyys-, huoltovarmuus- yms. näkökohdat. Valiokunta pitää rakenteellista muutosta välttämättömänä, jotta turpeen energiakäyttö saadaan pitkällä aikavälillä laskemaan. Lisäksi turvepelletin on oltava verotuksen piirissä, jos sitä käytetään isoissa kattiloissa siten, että verotus on myös hallinnollisesti järjestettävissä tarkoituksenmukaisesti.

Valiokunta tukee esitystä siltä osin kuin ns. mikrovoimalat vapautetaan sähköverosta. Veroa ei esityksen mukaan tarvitse suorittaa lainkaan, jos sähköä tuotetaan enintään 50 kilovolttiampeerin tehoisessa generaattorissa tai useiden laitteistojen muodostamalla enintään 50 kVA:n nimellistehoisella kokonaisuudella. Tämä on linjassa ilmastostrategian hajautetun uusiutuvan energian lisäämistavoitteen kanssa. Valiokunta huomauttaa kuitenkin, että erityisesti pienten tuulivoimaloiden mittava lisääntyminen voi aiheuttaa paikallisia ristiriitoja tuulivoiman maisema- ja meluvaikutusten johdosta.

Hallituksen esityksessä laiksi uusiutuvilla energialähteillä tuotetun sähkön tuotantotuesta esitetty tuulivoiman syöttötariffi edistää voimakkaasti tuulivoiman lisärakentamista. Lisäksi valiokunnan käsiteltävänä on hallituksen esitys maankäyttö- ja rakennuslain muuttamisesta, jonka tavoitteena on sujuvoittaa tuulivoimalahankkeiden lupaprosesseja siten, että tuulivoimaloille voidaan tietyin edellytyksin myöntää lupa suoraan yleiskaavan perusteella. Valiokunta korostaa tarvetta seurata näistä lainsäädäntömuutoksista kokonaisuutena aiheutuvia vaikutuksia.

Maatalous

Hallituksen esityksen mukaan tarkoituksena on säilyttää maatalouden energiaverorasitus suunnilleen nykyisellä tasollaan. Maatalouden energiaveronpalautuksia korotetaan veron korotusten hyvittämiseksi. Valiokunta pitää ympäristönäkökulmasta valitettavana, että uudistus ei kannusta maataloutta uusiutuvan energian käyttöön, vaan päinvastoin säilyttää nykytilan, jossa järjestelmä suosii kevyen ja raskaan polttoöljyn käyttöä kotimaisiin, uusiutuviin energialähteisiin verrattuna. Hallituksen esityksen perusteluissa itsessään todetaan, että veronpalautus sopii huonosti yhteen ilmastotavoitteiden kanssa, sillä energiaverotuksen tulisi olla pääasiallinen ohjauskeino vähennystavoitteisiin pyrittäessä, koska maatalous ei kuulu päästökaupan piiriin.

Valiokunta korostaa, että maatiloilla ja maaseutuyrityksillä on tärkeä rooli maatalous- ja metsäpohjaisen bioenergian hajautetussa tuotannossa. Maatalouden energiaomavaraisuus on suhteellisen alhaisella tasolla, vaikka omavaraisuus ja jopa yliomavaraisuus olisi saavutettavissa. Tähän tulisi kiinnittää erityistä huomiota ja suunnata kannustimet niin, että omavaraisuus paranee. Maatalouden hajautettua uusiutuvaa energiaa ei kuitenkaan tue myöskään syöttötariffiesityksen (HE 152/2010 vp) rakenne, jossa tariffin ulkopuolelle jäävät pienen mittaluokan, alle 100 kVA:n, laitokset. Perusteena tälle on se, että hallinnolliset kustannukset ovat yhtä suuret kuin suurten laitosten aiheuttamat kustannukset, mutta pienten laitosten merkitys uusiutuvien energialähteiden osuuden kasvattamisessa on marginaalinen. Valiokunta kuitenkin korostaa, että ilmastostrategian tavoitteet kasvihuonekaasupäästöjen vähentämisestä ja energiansäästöstä tulee toteuttaa tarkoituksenmukaisin keinoin myös maatalouden tukipolitiikassa ja verotuksessa.