VALTIONEUVOSTON KIRJELMÄ
Ehdotus
Eurooppaneuvosto hyväksyi -55 %:n vähennystavoitteen 11.12.2020. Komissio julkisti 14.7.2021 lainsäädäntöpaketin (55-valmiuspaketti), jolla se pyrkii varmistamaan, että EU saavuttaa tämän tavoitteen. Osana 55-valmiuspakettia komissio antoi direktiivi- ja päätösehdotuksen päästökauppadirektiivin (2003/87/EY) muuttamisesta lentoliikenteen osalta
Valtioneuvoston kanta
55-valmiuspaketista julkaistun komission tiedonannon E-kirjeen käsittelyn yhteydessä EU ministerivaliokunta (3.9.2021) linjasi, että Suomi on osana Euroopan unionia sitoutunut Pariisin ilmastosopimukseen. Tavoite edellyttää pitkän aikavälin ilmastotoimien rakentamista siten, että EU:n hiilineutraalius saavutetaan sosiaalisesti, taloudellisesti ja ekologisesti kestävällä tavalla ennen vuotta 2050. Osana tätä tavoitetta valtioneuvosto pitää tärkeänä, että 55-valmiuspaketista käytävien neuvottelujen lopputuloksena kokonaisuudessaan saavutetaan vuodelle 2030 asetettu vähintään 55% ilmastotavoite, joka voidaan myös ylittää.
Valmiuspaketin ehdotuksilla on lukuisia ristikkäisvaikutuksia, ja valtioneuvosto korostaa, että valmiuspaketin kunnianhimotason ylläpitäminen kokonaisuutena tulee varmistaa.
Valtioneuvosto pitää tärkeänä, että neuvottelut edistyvät ripeästi, jotta toimeenpanolle jää riittävästi aikaa. Samalla valtioneuvosto korostaa, että 55-valmiuspaketti myös ohjaa EU:n siirtymää kohti ilmastoneutraalia taloutta. Siirtymä tulee toteuttaa sosiaalisesti, taloudellisesti ja ekologisesti kestävällä, vaikuttavalla ja kustannustehokkaalla tavalla huomioiden luontokadon ehkäisyyn, digitalisaatioon sekä siirtymän oikeudenmukaisuuteen liittyvät näkökohdat.
Valtioneuvosto arvioi ehdotuksia kansallisen ja eurooppalaisen kokonaisedun näkökulmasta. Ilmastovaikutusten lisäksi ehdotusten tulee monipuolisesti huomioida vaikutukset muun muassa kilpailukykyyn, valtion tulokertymään ja Suomen maksuihin EU:lle. Lisäksi on tärkeää systemaattisesti arvioida päätösten vaikutuksia kansalaisten hyvinvointiin.
Valtioneuvosto kannattaa lentoliikenteen päästökaupan tehostamista päästöoikeuksien ilmaisjaon asteittaisen poistamisen ja lineaarisen vähennyskertoimen korottamisen kautta. Komission ehdotus on näiltä osin hyvä pohja jatkoneuvotteluille. Valtioneuvosto korostaa myös, että neuvotteluissa on kiinnitettävä huomiota vaikutuksiin Suomen kilpailukykyyn ja lentoliikenteen alueelliseen saatavuuteen sekä kansainvälisen lentoliikenteen ohjautumiseen EU:n ulkopuolisten kenttien kautta.
Komissio on ehdottanut myös velvoittavia toimia uusiutuvien lentopolttoaineiden käytön lisäämiseksi (ReFuelEU Aviation) ja lentopolttoaineiden verovapautta koskevan poikkeuksen poistoa sekä 10 vuoden siirtymäajan aikana kasvavan veron fossiiliselle lentopolttoaineelle. Näillä aloitteilla on lisäksi yhteys uusiutuvan energian direktiivin ja vaihtoehtoisten polttoaineiden jakeluinfrastruktuuria koskevan direktiivin muutosehdotuksiin. Komission teettämässä vaikutusarvioinnissakin korostetaan, että aloitekokonaisuuden yhteisvaikutuksiin tulee jatkotyössä kiinnittää lisää huomiota. Valtioneuvosto korostaa, että on tärkeää tarkastella ehdotuksen vaikutuksia laajasti yhdessä muiden lentoliikenteen päästöihin ja toimialan kustannuksiin vaikuttavien aloitteiden kanssa. Selkeän kokonaiskuvan muodostamisen kautta voidaan välttää toimialaan kohdistuvien vaikutusten hallitsematon kumuloituminen.
Komission ehdotuksen mukaisesti maksutta jaettavat päästöoikeudet jaettaisiin lentoyhtiöille vuosina 2024—2026 suhteessa niiden päästökaupan alaisen lentotoiminnan todennettuihin päästöihin vuonna 2023. Valtioneuvoston näkemyksen mukaan jakoperustetta tulee jatkoneuvotteluissa arvioida tarkemmin, koska tulevien päästöjen käyttäminen ilmaisjaon perusteena ei kannusta lentoyhtiöitä päästöjen vähentämiseen, päinvastoin. Nykyisin ilmaisjaon perusteena käytetään historiallisia tonnikilometritietoja, mikä voisi soveltua myös siirtymäkauden ratkaisuksi ilmaisjaon poistumiseen saakka.
Valtioneuvosto pitää ilmastonäkökulmasta perusteltuna komission ehdotusta EU:n syrjäisimpien alueiden ja ETA-valtioiden välisten lentojen päästökauppaa koskevan rajauksen supistamisesta. Suomen näkökulmasta tämä tarkoittaisi erityisesti Kanarian saarille suuntautuvien lentojen tuloa päästökaupan piiriin.
Komissio ehdottaa CORSIA:n (Carbon Offsetting and Reduction Scheme for International Aviation) yhdistämistä päästökauppaan ns. CLEAN-mallilla sekä eräitä CORSIA:n soveltamiseen liittyviä ehtoja, jotka poikkeavat ICAO:ssa sovituista menettelyistä. Valtioneuvosto katsoo, että edellä mainittuun malliin ja ehtoihin liittyviä riskejä ja mahdollisuuksia tulee jatkoneuvotteluissa arvioida laajasti ja huolellisesti ottaen huomioon Kansainvälisessä siviili-ilmailujärjestössä ICAO:ssa (International Civil Aviation Organization) sovitut menettelyt sekä päästövähennystoimien tehokkuus.
Valtioneuvosto katsoo, että komission ehdotus on mahdollinen kompromissi ilmasto- ja kilpailukykyvaikutusten näkökulmasta, mutta arvioi, että neuvotteluiden tässä vaiheessa tulisi ns. CLEAN-mallin rinnalle nostaa toisena toteutusvaihtoehtona myös ns. MIX-malli.
Valtioneuvosto katsoo, että MIX-mallilla voitaisiin vähentää toimialaan mahdollisesti kohdistuvat riskejä kolmansien valtioiden vastatoimista, kuten ylilentolupien menettämisestä. Toisaalta CLEAN-malli mahdollistaisi EU:lle laajemman liikkumavaran päästövähennystoimien suhteen ja olisi lentoliikenteen ilmastotoimien näkökulmasta tehokkaampi.
Valtioneuvosto korostaa, että globaalin ilmastovaikuttavuuden näkökulmasta olisi erityisen tärkeää, että EU pyrkii rakentavassa kansainvälisessä yhteistyössä ICAO:ssa edistämään niin CORSIA:n, kuin myös muiden lentoliikenteen ilmastotoimien, kunnianhimon tason nostoa. Näin voitaisiin merkittävästi vaikuttaa siihen, että kansainvälinen lentoliikenne tukee Pariisin ilmastosopimuksen tavoitteiden saavuttamista. Globaalit ratkaisut myös ehkäisevät tehokkaimmin toimialan kilpailun vääristymistä ja siitä mahdollisesti seuraavia ei-toivottuja ilmasto- ja talousvaikutuksia. Komission ehdottamat toimet sisältäisivät merkittävän poliittisten ja taloudellisten seuraamusten riskin liittyen kansainvälisen tason neuvotteluihin.
Valtioneuvosto pitää kannatettavana komission ehdotusta säätää lentoliikenteen huutokauppatulojen käytöstä osana päästökauppadirektiiviä. Jäsenmaiden huutokauppatulojen käyttöön otetaan kantaa päästökauppadirektiivin muuttamista koskevassa kirjelmässä.
Valtioneuvosto suhtautuu avoimesti ja rakentavasti EU:n omien varojen järjestelmän, eli rahoituskehyksen tulopuolen, kehittämiseen ottaen huomioon myös elpymisvälineen rahoittamiseen liittyvät näkökohdat. EU:n omia varoja kehittämällä voidaan esimerkiksi vähentää elpymisvälineen takaisinmaksusta jäsenvaltioille aiheutuvaa maksuosuutta.
Lisäksi EU:n rahoitusta koskevia uudistuksia tehtäessä valtioneuvosto pitää tärkeänä mahdollisten uudistusten yhteyttä unionin keskeisiin tavoitteisiin, kuten ilmastonmuutoksen torjuntaan.
EU:n rahoitusjärjestelmän jatkokehittämisen, mukaan lukien uusien omien varojen avulla saatavien tulojen mukaanoton, lähtökohtana tulee olla, etteivät järjestelmään tehtävät muutokset suhteettomasti lisää Suomen maksutaakkaa tai aiheuta muuten kohtuuttomia lisäkustannuksia Suomen kansantaloudelle ja talouden toimijoille. EU:n rahoituslähteitä koskevien päätösten tulee kuulua jatkossakin jäsenvaltioille.
Valtioneuvosto kannattaa komission ehdotusta Euroopan parlamentin ja neuvoston päätökseksi päästökauppadirektiivin muuttamisesta CORSIA:an liittyvien notifiointivelvoitteiden osalta. Päätös tulisi hyväksyä komission ehdottamassa aikataulussa, jotta jäsenvaltiot voivat noudattaa ICAO:lle antamiaan sitoumuksia ja lentoyhtiöt varautua hyvitysvelvoitteidensa täyttämiseen.
Valtioneuvosto tarkastelee 55-valmiuspaketin kokonaisuuteen sisältyvien ehdotusten rahoituksellisia vaikutuksia yhtenä kokonaisuutena ja tarkentaa kantaansa niihin neuvottelujen edetessä. Viime vaiheessa Suomen kannat 55-valmiuspaketin kokonaisuuteen muodostetaan Suomen kokonaisetu huomioiden.
VALIOKUNNAN PERUSTELUT
EU:n lentoliikenteen päästökaupan tavoitteena on vähentää hiilidioksidipäästöjä kustannustehokkaalla tavalla. Se antaa lentoyhtiöille mahdollisuuden käydä kauppaa päästöoikeuksilla ja päättää siitä, miten ne päästöjään vähentävät. Vuonna 2021 alkaneella kolmannella päästökauppakaudella päästöoikeuksien kokonaismäärää vähennetään vuosittain lineaarisella 2,2 %:n vähennyskertoimella. Lentoliikenteen päästöoikeuksien kokonaismäärästä 82 % jaetaan maksutta EU-tasolla tehtävän vertailun avulla, joka perustuu raportoituihin ja todennettuihin tonnikilometritietoihin. Komission ehdotus lentoliikenteen päästökaupan tehostamisesta pyrkii osaltaan varmistamaan yhteisen päästövähennystavoitteen saavuttamisen Pariisin ilmastosopimuksen mukaisesti hiilineutraaliuden saavuttamiseksi ennen vuotta 2050 ja saavuttamaan eurooppalaisen ilmastolain mukaisesti 55 %:n vähennystavoiteen vuoteen 2030 mennessä.
Valiokunta yhtyen valtioneuvoston kantaan pitää tärkeänä lentoliikenteen päästökaupan tehostamista päästöoikeuksien ilmaisjaon asteittaisen poistamisen ja lineaarisen vähennyskertoimen korottamisen kautta. Kaikkien sektoreiden pitää osallistua päästöjen vähentämiseen, joten myös lentoliikenteen päästöjä tulee vähentää. Valiokunta korostaa, että päästökauppa on sinänsä toimiva ohjausmekanismi tuottaen aina tavoitteeksi asetut päästövähennykset. Päästökaupan ohjausvaikutusta tehostaa voimakkaasti kohonnut päästöoikeuden hinta. Kun päästöoikeuden hinta on riittävän korkea, se mahdollistaa myös uusien teknologioiden pääsyn markkinoille ja vähentää tarvetta rinnakkaisten ohjauskeinojen käyttöön. Päästökaupan vaikutukset yrityksiin riippuvat yrityksestä; osa joutuu väistämättä ostamaan tarvittavat päästöoikeudet, ja niille päästökauppa luo kustannuksia, osalle päästöjen vähentäminen on selvästi helpompaa. Korkeamman lopputuotteen hinnan tai myytyjen päästöoikeuksien kautta osa yrityksistä jopa hyötyy päästökaupasta taloudellisesti. Lentoliikenteen arvioidaan olevan yksi haasteellisimmista sektoreista sekä päästöjen vähentämisen keinojen kannalta arvioituna että voimakkaan kansainvälisen luonteensa vuoksi, joka lisää hiilivuodon riskiä.
Valtioneuvoston tavoin valiokunta korostaa komission useiden samansuuntaisten ehdotusten yhteisvaikutusten tunnistamisen tärkeyttä, jotta 55-valmiuspaketin päästövähennyksiä koskevan tavoitetason saavuttaminen voidaan varmistaa ja mahdollisuuksien mukaan myös ylittää. Valiokunta korostaa vielä erityisesti viitaten Glasgow'n ilmastokokouksen loppuasiakirjaan, että kun kaikki maat ovat nyt sitoutuneet tarkastelemaan vuosittain kansallisia panoksiaan (NDC) 1,5 °C:een tavoitteen valossa, tulee myös EU:n pyrkiä ilmastotoimien kokonaisuuden osalta Eurooppa-neuvoston päätöksen mukaisesti hyväksyttyyn yhteiseen vähintään 55:%:n päästövähennystavoitteeseen eli pyrkiä se myös aktiivisesti ylittämään. Muita lentoliikenteen päästökehitykseen vaikuttavia ehdotuksia ovat asetusehdotus uusiutuvien lentopolttoaineiden käytön edistämisestä, asetusehdotus vaihtoehtoisten käyttövoimien jakeluinfrastruktuurista sekä energiaverodirektiivin muutosehdotus lentoliikenteen polttoaineiden verovapauden poistamisesta.
Valiokunta korostaa, että ilmastotoimien kokonaisuus on rakennettava siten, että tavoite saavutetaan sosiaalisesti, taloudellisesti ja ekologisesti kestävästi tavalla, joka on myös kustannustehokas ja ottaa huomioon luontokadon ehkäisemiseen, digitalisaatioon ja siirtymän oikeudenmukaisuuteen liittyvät näkökohdat. Päätavoitteena tulee olla todellisten päästövähennysten aikaansaaminen. Myös lentoliikennettä koskevien useiden ehdotusten osalta kokonaisarviointi ja taloudellisten yhteisvaikutusten arviointi on haastavaa, ja siihen tulee jatkossa panostaa voimakkaasti sääntelytavan kustannustehokkuuden varmistamiseksi. Komissio ei ole arvioinut vaikutuksia riittävästi jäsenvaltiotasolla, eikä tehdyissä arvioissa ole aina otettu huomioon muuttuneita olosuhteita, kuten päästöoikeuden kohonnutta hintaa. On myös arvioitava, johtaako sääntely kokonaisuutena tarpeettomaan päällekkäisten ohjauskeinojen käyttöön, jolloin myös sääntelyn toteuttamisen edellyttämä hallinnollinen taakka sekä viranomais- että toiminnanharjoittajapuolella voi moninkertaistua. Kokonaiskuvan muodostamisen kautta tulee välttää toimialaan kohdistuvien taloudellisten vaikutusten hallitsematon kumuloituminen, koska kustannusvaikutus Suomelle on pohjoisen sijainnin vuoksi väistämättä raskaampi kuin monelle muulle jäsenmaalle.
Valtioneuvosto korostaa kannassaan hyvin, että neuvotteluissa on kiinnitettävä huomiota ehdotuksen vaikutuksiin Suomen kilpailukykyyn ja lentoliikenteen alueelliseen saatavuuteen sekä kansainvälisen lentoliikenteen ohjautumiseen EU:n ulkopuolisten kenttien kautta. Valiokunta korostaa myös, että Suomi tarvitsee maantieteellisen sijaintinsa vuoksi pitkälläkin aikavälillä lentoyhteyksiä enemmän kuin moni muu jäsenmaa, joille yhteyksien korvaaminen erityisesti junayhteyksin on hyvä vaihtoehto. Tämä on lähtökohtaisesti tärkeää ottaa huomioon siirtymän oikeudenmukaiseksi toteuttamiseksi. Ympäristövaikutusten kannalta on merkityksellistä, että Helsinki-Vantaan muodostaman kansainvälisen liikenteen solmukohdan eli hub-lentoaseman rakenteelliset päästöt Aasian lentojen osalta ovat merkittävästi alemmat kuin monilla muilla hubeilla. Valiokunta korostaa Suomen kautta kulkevien Aasian reittien merkitystä kokonaispäästöjen vähentämisen kannalta. Maantieteellisen sijaintinsa vuoksi Helsinki-Vantaan kautta kulkevien Aasian lentojen reitit ovat lyhyempiä ja tehokkaampia ja CO2-päästöt siten eteläisiin hubeihin verrattuna noin 40 % alemmat ja muihin eurooppalaisiin hubeihin verrattuna keskimäärin 17 % alemmat. Valiokunta korostaa, että Helsinki-Vantaan lentoaseman kilpailukyky ja nykyinen erityisasema keskeisenä lentoliikenteen solmukohtana tulee turvata. Valiokunta painottaa, että huomiota on kiinnitettävä päästövähennysten todelliseen saavuttamiseen, koska lentoliikenne korvautuu helposti kansainvälisillä vaihtoehdoilla johtaen hiilivuotoon ja suurempien päästöjen aiheutumiseen.
Komission ehdotuksen mukaisesti maksutta jaettavat päästöoikeudet ehdotetaan jaettaviksi lentoyhtiöille vuosina 2024—2026 suhteessa niiden päästökaupan alaisen lentotoiminnan todennettuihin päästöihin vuonna 2023. Valiokunta katsoo valtioneuvoston tavoin, että jakoperustetta tulee arvioida tarkemmin, koska tulevien päästöjen käyttäminen ilmaisjaon perusteena ei välttämättä kannusta lentoyhtiöitä päästöjen vähentämiseen. Covid-19-pandemian vuoksi lentoliikenne on kaiken kaikkiaan edelleen poikkeuksellisessa tilassa, vaikka kysyntä on palautumassa ainakin osittain lähelle entistä tasoa.
Lentoliikenteen huutokauppatulojen käytöstä säädettäisiin osana päästökauppadirektiiviä, jota tarkastellaan valtioneuvoston kirjelmässä U 60/2021 vp, josta valiokunta antaa lausunnon erikseen. Uudistettavan päästökaupan huutokauppatulot ohjattaisiin osin jäsenvaltioille, osin EU:n uudeksi omaksi varaksi sekä 150 miljoonan päästöoikeuden huutokauppatulot innovaatiorahastolle. Valiokunta kannattaa ehdotusta siitä, että jäsenvaltioiden käyttöön jäävät huutokauppatulot tulee käyttää kokonaisuudessaan direktiivissä määriteltyihin ilmastotoimiin lentoliikenteen vihreään siirtymään ja vähäpäästöisen lentoliikenteen kehittämiseen. Nykyisen päästökauppajärjestelmän huutokauppatulojen määrän mukaan arvioituna päästökauppa tuottaisi vuosina 2026—2030 EU-tasolla vuosittain arviolta noin 20 miljardin euron huutokauppatulot, josta lentoliikenteen huutokauppatulot ovat vuositasolla arviolta noin 0,9 miljardia euroa. Komission ehdotuksen mukaisessa kokonaisuudessa huutokauppatuloiksi arvioidaan vastaavasti noin 65 miljardia euroa vuodessa.
Valiokunta painottaa, että todellisten päästövähennysten saavuttamiseksi käytettävistä keinoista tulisi sopia mahdollisimman kattavasti globaalisti kansainvälisen siviililentoliikenteen järjestön ICAO:n piirissä. Olennaista on saada aikaan todellisia päästövähennyksiä erilaisten kompensointikeinojen sijaan, vaikka lentoliikenne onkin todettu tältä osin haasteelliseksi, kuten edellä on jo todettu. Kuitenkin jo nykyisellä kalustolla on mahdollista vähentää päästöjä myös nopeasti vaihtoehtoisia polttoaineita käyttämällä ja esimerkiksi reittisuunnittelun keinoin.
ICAO:n puitteissa on vuonna 2016 otettu käyttöön kansainvälisen lentoliikenteen hiilidioksidipäästöjen kasvun hyvittämiseen velvoittava järjestelmä eli ns. CORSIA (Carbon Offsetting and Reduction Scheme for International Aviation). EU:n lentoliikenteen päästökauppa koskee vuosina 2013—2023 pelkästään Euroopan talousalueella sijaitsevien lentoasemien välisiä lentoja. Komissio ehdottaa nyt CORSIA:n yhdistämistä lentoliikenteen päästökauppaan ns. CLEAN-mallilla. Valtioneuvosto katsoo, että CLEAN-malliin ja ehtoihin liittyviä riskejä ja mahdollisuuksia tulee jatkoneuvotteluissa arvioida laajasti ja huolellisesti ottaen huomioon ICAO:ssa sovitut menettelyt sekä päästövähennystoimien tehokkuus. Valtioneuvosto katsoo, että komission ehdotus on mahdollinen kompromissi ilmasto- ja kilpailukykyvaikutusten näkökulmasta, mutta myös ns. MIX-mallilla voitaisiin vähentää toimialaan mahdollisesti kohdistuvat riskejä kolmansien valtioiden vastatoimista, kuten ylilentolupien menettämisestä. Koska lentoliikenteen arvioidaan kasvavan pääasiassa Aasiassa, kun taas Euroopassa sen arvioidaan jäävän vähäiseksi, erot mallien ympäristövaikutusten osalta on arvioitu vähäisiksi. Teknologisen kehityksen ja uusiutuvien polttoaineiden lisääntyvän käytön myötä lentoliikenteen päästöjen arvioidaan kääntyvän laskuun viimeistään 2030-luvulla myös globaalisti. Valiokunta korostaa valtioneuvoston tavoin tarvetta edistää rakentavasti päästövähennystoimien toteuttamista globaalilla tasolla, jotta voidaan parhaiten aikaansaada todellisia päästövähennyksiä. EU:n toimet hyvin toteutettuina voivat kirittää kansainvälisten toimien aikaansaamista.