Perustelut

Hallituksen esityksen mukaan sen tarkoituksena on ottaa käyttöön päästökauppajärjestelmästä pohjoismaisilla sähkömarkkinoilla ansiottomasti hyötyviin voimalaitoksiin kohdistuva vero.

Hallituksen esityksessä käytetään ansiottomien voittojen käsitettä ja määritellään käsite erikseen. Ansiottomia voittoja katsotaan hallituksen esityksen tarkastelussa syntyvän niille päästöttömille sähköntuotantolaitoksille, jotka olivat toiminnassa päästökauppadirektiivin käsittelyn alkaessa vuonna 2003. Siten vero ehdotetaan kohdistettavaksi ennen vuotta 2004 käyttöön otettuihin päästökaupan ulkopuolisiin ydin-, vesi- ja tuulivoimalaitoksiin.

Ympäristövaliokunta toteaa, että hallituksen esitystä on valmisteltu pitkään tavoitteena periä veroa ns. windfall-tuotoiksi tai ansiottomiksi tuotoiksi kutsutusta hyödystä. Valiokunta toteaa, että yritystoiminnan yleisen voittoa tavoittelevan luonteen kannalta luokittelu ansiottomaksi hyödyksi tai sen vastakohdaksi on lähtökohtaisesti epäluontevaa. Samanaikaisesti on kuitenkin selvää, että ehdotetun veron lähtökohtana on lainsäädännön rakenteellinen muutos, jonka seurauksena osa yrityksistä on eri asemassa kuin aikaisemmin hyötyen rakennemuutoksesta huomattavasti. Valiokunta pitää voimalaitosveroa siten fiskaalisena, lainsäädännön muuttumiseen perustuvana verona. Sitä voi lähtökohdiltaan pitää ympäristöpoliittisena siinä mielessä, että kasvihuonekaasujen hillitsemiseksi säädetty päästökauppajärjestelmä muutti lainsäädännön rakenteita parantaen olennaisesti järjestelmän ulkopuolella olevien sähköntuotantolaitosten toimintaedellytyksiä ja lisäten niiden veronmaksukykyä.

Ympäristövaliokunta on vuonna 2009 lausunnossaan talousvaliokunnalle ilmasto- ja energiastrategiasta kiirehtinyt osaltaan silloista hallituksen tavoitetta arvioida mahdollisuuksia suurimmat voitot leikkaavan veron säätämiseen todeten samalla, että täyteen windfall-voittojen verotukseen ja yksityiskohtaiseen toteutustapaan liittyy vaikeita oikeudellisia ongelmia.YmVL 9/2009 vp — VNS 6/2008 vp Valtioneuvoston selonteko: Pitkän aikavälin ilmasto- ja energiastrategia: Valtioneuvoston selonteko 6. päivänä marraskuuta 2008

Ympäristövaliokunta korostaa edellä esitettyyn viitaten, että ehdotettua voimalaitosveroa ei edellä mainittua syntyhistoriaansa liittyvää näkökulmaa lukuun ottamatta voida pitää ympäristöperusteisena verona eivätkä veron soveltamisalarajaukset tai muut yksityiskohdat määräydy ympäristöllisin perustein. Hallituksen esityksen valmistelun kuluessa lähinnä EU-oikeudelliset ongelmat on ratkaistu, ja valiokunta puoltaa veron hyväksymistä ehdotetussa muodossaan.

Hallituksen esityksen mukaan veron tavoitteena on tasata päästökaupan vaikutusta sähkömarkkinoilla eri toimijoihin siten, että tietyt voimalaitokset eivät enää täysimääräisesti hyötyisi päästökaupan tuomasta hyödystä. Päästökauppa on selkeästi parantanut päästöttömän tuotannon asemaa, sillä sen käyttöönotto on nostanut sähkön hintaa. Päästöttömät sähköntuotantomuodot, joilla ei ole päästökaupasta johtuvaa kustannusrasitetta, ovat siten hyötyneet merkittävästi päästökaupan käyttöönotosta. Hyötyminen perustuu sähkön markkinahinnan määräytymistapaan. Sähkön tukkuhinta muodostuu pohjoismaisilla sähkömarkkinoilla tuotantokustannuksiltaan kalleimman sähköä tuottaneen voimalaitoksen rajatuotantomuodon kustannusten mukaisesti, eli käytännössä kivihiilellä tuotettu lauhdesähkö on se rajatuotantomuoto, jonka mukaan sähkön markkinahinta määräytyy.

Kuten hallituksen esityksessä todetaan, päästökauppajärjestelmän käyttöönotosta johtuvan hyödyn määrän arviointi on vaikeaa, sillä hyöty vaihtelee päästöoikeuden hinnan, markkinatilanteen ja sääolosuhteiden mukaan. Saadun hyödyn tai hallituksen esityksen termein ansiottomien voittojen määrittäminen perustuu siten keskimääräisarvioihin ja sisältää useita epävarmuuksia. Toisaalta verotuksen yleisen summaarisen luonteen vuoksi hyödyn määrän yksilöllistä arviointia ei ole edes tarkoituksenmukaista tehdä, vaan perusteen on oltava yleinen ja toisaalta hyödyn suuruutta arvioitaessa on tarpeen käyttää varovaisuutta. Tavoitteena ei siten tule ollakaan hyödyn täysimääräinen leikkaaminen.

Valiokunta toteaa, että ansiottoman voiton verotusta ei ole käytössä muissa maissa, mutta Ruotsissa vesivoimasta kannetaan fiskaalisin perustein kiinteistöveroa (vuonna 2012 noin 417 miljoonaa euroa) ja ydinvoimatuotannosta kapasiteettiveroa (vuonna 2011 noin 447 miljoonaa euroa), joka kohdistuu kaikkeen tuotantoon ilman laitoksen valmistumisaikarajausta.

Hallituksen esityksen arvion mukaan vero kohdistuisi noin 130 vesivoimalaan, neljään ydinvoimalaitosyksikköön ja noin 10—15 tuulivoimalaan, jotka ovat nimellisteholtaan yli yhden megavolttiampeerin ja valmistuneet vuonna 2003 tai sitä aikaisemmin. Vesivoimaloiden osuus verosta olisi kolme neljäsosaa, vaikka vesivoimaloiden osuus veron piiriin kuuluvien voimalaitosten yhteenlasketusta sähköntuotannosta on arviolta kaksi viidesosaa, koska verotusperusteena on kiinteistöverotuksessa sovellettava jälleenhankinta-arvo. Suhteellisesti ottaen vero siis rasittaa enemmän vesivoimaa kuin ydinvoimaa. Tuulivoimaloiden osuus verosta olisi vähäinen.

Jos päästöoikeuden hinta on 10 euroa hiilidioksiditonnilta, sähkön hinnan arvioidaan olevan noin 5 euroa korkeampi megawattitunnilta kuluvalla vuosikymmenellä kuin ilman päästökauppaa. Tällä hetkellä päästöoikeuden hinta on alle 5 euroa, kun se korkeimmillaan on ollut yli 30 euroa. Hallituksen esityksen mukaan ansiottoman voiton määrä nykyisellä sähkömarkkinarakenteella ja 10 euron päästöoikeuden hinnalla olisi noin 200 miljoonaa euroa. Kehysriihen päätöksen mukaan veron tuottotavoite on alennettu 50 miljoonaan euroon, joten veron tuottotavoite on olennaisesti arvioitua ansiotonta hyötyä pienempi. Kokonaisuutena arvioiden verorasituksen arvioidaan merkitsevän kiinteistöverotukseen verrattavissa olevaa kustannusrasitetta.

Ympäristövaliokunta pitää ehdotettuja rajauksia veron soveltamisalaan tarkoituksenmukaisina. Veroa ei kohdisteta CHP-laitoksiin eli yhdistettyihin sähkön ja lämmön tuotantolaitoksiin, jotka eivät ole kokonaisuutena hyötyneet vastaavasti päästökauppajärjestelmän käyttöönotosta, koska yleensä päätuotantomuoto on lämpö ja sähkö on eräänlainen sivutuote. Pienimuotoisen sähköntuotannon rajaaminen veron ulkopuolelle on puolestaan hallinnollisista ja kustannustehokkuussyistä perusteltua.

Ympäristövaliokunta pitää myös tärkeänä ehdotetun voimalaitosveron rajaamista ainoastaan niihin voimalaitoksiin, jotka on otettu käyttöön ennen vuotta 2004. Tämä on tärkeää siksi, ettei verolla ole kielteistä vaikutusta halukkuuteen investoida jatkossa päästöttömään tuotantoon. Edellä mainituin perustein ympäristövaliokunta yhtyy näkemykseen siitä, että voimalaitosverolla ei ehdotetussa muodossaan ole juurikaan ympäristövaikutuksia.