Yleisperustelut

Hallituksen esityksen perusteluista ilmenevistä syistä ja saamansa selvityksen perusteella valiokunta pitää esitystä tarpeellisena ja tarkoituksenmukaisena. Valiokunta puoltaa lakiehdotusten hyväksymistä seuraavin huomautuksin ja muutosehdotuksin.

Yleistä

Esityksen keskeisenä tavoitteena on tehostaa ympäristölupien käsittelyä ja sujuvoittaa maa-ainesten ottamista koskevaa lupamenettelyä yhdistämällä maa-aineslain ja ympäristönsuojelulain luvanvaraisuutta koskevat menettelyt. Lisäksi esitys sisältää fluorattuja kasvihuonekaasuja koskevan EU:n asetuksen toimeenpanemiseksi tarvittavat muutokset.

Valiokunta toteaa, että eduskunta on kesäkuussa 2014 hyväksyessään ympäristönsuojelulain kokonaisuudistuksen hyväksynyt myös valiokunnan mietinnössään esittämän lausuman, jonka mukaan hallituksen tulee saattaa kiireellisesti valmiiksi uudistus, jolla ympäristölupamenettelyjä tehostetaan, kevennetään ja nopeutetaan. Hallituksen esitys vastaa nyt osaltaan tähän vaatimukseen, sillä sen pääasiallinen tavoite on lupamenettelyn keventäminen ja sujuvoittaminen.

Ympäristölupamenettelyn kehittämistä koskeva työ etenee kuitenkin vaiheittain, ja vastikään on aloitettu uudistuksen kolmas vaihe. Siinä selvitetään lupamenettelyjen sujuvoittamista, luvanvaraisuuskynnyksen laajempaa nostamista, normiohjauksen kehittämistä yhdistettynä rekisteröintimenettelyn käyttööottoon sekä lupaviranomaisten toimivallanjakoa ja valmistellaan tarpeelliset säädösehdotukset tältä pohjalta. Valiokunta viitaten usein esittämäänsä huoleen ympäristöviranomaisten voimavarojen supistumisesta toteaa, että kaikki voitava lupamenettelyjen yksinkertaistamiseksi ja tehostamiseksi on tarpeen tehdä säilyttäen ympäristönsuojelun korkea taso sekä kansalaisten osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuudet heidän elinympäristöään koskevaan päätöksentekoon.

Maa-aineslain ja ympäristönsuojelulain lupamenettelyjen yhdistäminen

Maa-aineslakiin ehdotetaan lisättäväksi uusi 4 a §, jolla yhdistetään maa-aineslain ja ympäristönsuojelulain samaa hanketta koskevat erilliset lupamenettelyt siten, että niiden osalta noudatetaan ympäristönsuojelulain menettelysäännöksiä. Samalla kunnan ympäristönsuojeluviranomaisesta tulee myös maa-aineslain mukainen pääasiallinen lupaviranomainen sekä valvontaviranomainen. Yhteiskäsittelylupien osalta, kun noudatetaan ympäristönsuojelulakia, ratkaisuvalta on pääsääntöisesti kunnan ympäristönsuojeluviranomaisella ja eräissä tapauksissa aluehallintovirastolla. Myös maa-aineslain kunnallisvalitukseen perustuva muutoksenhaku ehdotetaan muutettavaksi hallintolainkäyttölain mukaiseksi hallintovalitukseksi, jolloin myös muutoksenhakusäännökset yhdenmukaistuvat ympäristönsuojelulain kanssa. Kunnan jäsenen valitusoikeus säilytetään enää niissä asioissa, joissa on kysymys pelkästään maa-ainesluvasta.

Valiokunta toteaa maa- ja metsätalous- ja talousvaliokunnan tavoin, että muutos on kannatettava. Yhteiskäsittely yksinkertaistaa menettelyä, poistaa päällekkäistä työtä ja tuo synergiaetuja sekä luvan hakijan että viranomaistoiminnan osalta ja hyödyttää myös kolmansia osapuolia. Muutoksenhaun yhtenäistäminen varmistaa, että hanketta voidaan myös valitusvaiheessa käsitellä kokonaisuutena.

Tarkistusmenettelystä luopuminen

Esityksessä ehdotetaan ympäristönsuojelulain lupamääräysten tarkistamismenettelyä koskevan 71 §:n kumoamista ja sen korvaamista voimassaolevan lain 89 §:ään perustuvalla säännölliseen valvontaan liittyvällä valvontaviranomaisen velvollisuudella tarkastella luvan muuttamisen perusteiden olemassaoloa. Nykyinen 71 §:n tulkinta on johtanut tilanteeseen, jossa lähes automaattisesti on määrätty luvan tarkistamisvelvoitteesta 5—12 vuoden välein. Näin tarkistamismenettelyyn on päätynyt myös toimintoja, joissa tarvetta luvan muuttamiselle ei ole ollut, ja menettely on siten sitonut viranomaisen voimavaroja turhaan.

Ympäristönsuojelulain 89 §:ään sisältyvät kaikki perusteet, joilla luvan muuttamisen saa tarvittaessa vireille, minkä lisäksi toiminnanharjoittaja voi aina itse hakea luvan muuttamista. Viranomaisaloitteisesti luvan muuttaminen tulee vireille, jos toiminnasta aiheutuva pilaantuminen tai sen vaara poikkeaa olennaisesti ennalta arvioidusta, toiminnasta aiheutuu laissa kielletty seuraus, päästöjä on mahdollista vähentää olennaisesti ilman kohtuuttomia kustannuksia parhaan käyttökelpoisen tekniikan kehittymisen vuoksi tai toiminnan muuttaminen on tarpeen, koska toiminnan ulkopuoliset olosuhteet ovat luvan myöntämisen jälkeen olennaisesti muuttuneet. Lisäksi lupaa on muutettava, jos se on tarpeen luvan myöntämisen jälkeen laissa, valtioneuvoston asetuksessa tai EU:n säädöksessä annetun sitovan ympäristön pilaantumisen ehkäisemistä koskevan yksilöidyn vaatimuksen täyttämiseksi.

Valiokunta pitää perusteltuna automaattisesta tarkistamismenettelystä luopumista ja sen korvaamista tarveharkintaisella luvan muuttamisella, sillä se tuo tarvittavaa joustoa menettelyyn ja mahdollistaa voimavarojen kohdentamisen tarpeen mukaan kohteisiin, joissa menettelyllä voidaan saavuttaa tavoiteltavia ympäristöhyötyjä. Arviona on esitetty, että ilman lainmuutosta jopa 60 prosenttia lupaviranomaisen voimavaroista tulisi kohdentumaan lähivuosina tarkistamismenettelyjen läpiviemiseen.

Valiokunta kuitenkin toteaa, että muutos on periaatteellisesti merkittävä sekä toiminnanharjoittajien että lupaviranomaisten näkökulmasta. On esitetty epäilyksiä siitä, että muutos johtaisi määräaikaisten lupien määrän kasvuun ja toisaalta uusien hankkeiden lupamenettelyjen pitkittymiseen siksi, että toiminnanharjoittajan on kyettävä osoittamaan arvioidut päästöt hyvin tarkkaan varsin varhaisessa vaiheessa, kun määräyksiä ei voida jättää tarkistamismenettelyssä oikaistavaksi. Viranomaisten tulee omaksua uudet työskentelytavat, jotta lain soveltaminen sujuu hyvin eikä lupia tarkoituksenvastaisesti määrätä määräaikaisiksi turhaan. Sekä maa- ja metsätalous- että talousvaliokunta ovat myös esittäneet huolensa mahdollisesta, uudistuksen tavoitteiden vastaisesta, lupamenettelyjen pidentymisestä. Valiokunta korostaa, että lain soveltamista tulee seurata tarkkaan ja ryhtyä tarvittaviin toimiin uusien työskentelytapojen omaksumiseksi, jos tavoitteita sujuvoittamisesta ei saavuteta. Koska sinänsä on kysymys olemassaolevan säännöksen ottamisesta käytännössä sovellettavaksi, muutoksen arvioidaan kuitenkin olevan kohtuudella omaksuttavissa.

Muutostilanteiden luvitus

Ympäristönsuojelulain 29 §:ää koskevalla muutosehdotuksella kevennetään luvanvaraisen toiminnan olennaiseen muutoksen perustuvan lupahakemuksen käsittelyä viittaamalla sen käsittelyyn 96 §:n mukaisessa menettelyssä, jolloin selvitysvelvollisuus kohdennetaan vain niihin seikkoihin, jotka ovat voimassaolevaan tilanteeseen verrattuna muuttuneet. Näin viranomaisella on enemmän harkintavaltaa suhteuttaa tarvittavat toimenpiteet vastaamaan muutoksen laajuutta, eikä aina tarvita täysimittaista lupakäsittelyä. Ehdotettu muutos ei kuitenkaan koske direktiivilaitoksia, joiden osalta sovelletaan 5 ja 8 luvun säännöksiä, jos muuttamisesta saattaa aiheutua merkittäviä ihmisen terveyteen tai ympäristöön kohdistuvia haittavaikutuksia.

Valiokunta pitää muutosta kannatettavana viranomaisen voimavarojen tehokkaan käyttämisen kannalta. Varsinaiseen muutokseen keskittyminen on myös tarvittavien selvitysten ennakoimisen kannalta toiminnanharjoittajalle yksinkertaisempaa. Viranomaisten tulevan soveltamiskäytännön yhtenäisyyttä on tältäkin osin tarpeen seurata ja tarvittaessa ohjeistaa.

Jatkotyö lupamenettelyjen sujuvoittamiseksi ja keventämiseksi

Ympäristöministeriössä on aloitettu kolmas vaihe ympäristönsuojelulain uudistamiseksi. Kolmannessa vaiheessa selvitetään lupakäsittelyn käytäntöjen edelleen sujuvoittamista ja luvanvaraisuuskynnysten laajempaa nostamista. Lisäksi tarkastellaan edellytyksiä säätää nyt lupamääräyksissä ratkaistavista asioista toimialakohtaisissa valtioneuvoston asetuksissa ja lupamenettelyjen korvaamisesta toimintojen rekisteröintimenettelyllä. Myös lupaviranomaisten eli aluehallintovirastojen ja kunnan ympäristösuojeluviranomaisten toimivallanjakoa sekä eri toimialojen ympäristönsuojelua koskevaa ohjeistusta uudistetaan. Erikseen selvitetään lupa- ja arviointimenettelyjen päällekkäisyyksien karsimista. Eläinsuojien osalta selvitetään edellytyksiä säätää nyt lupamääräyksissä ratkaistavista asioista toimialakohtaisessa valtioneuvoston asetuksessa. Tämän jälkeen arvioidaan, missä laajuudessa asetus mahdollistaa eri toimintojen siirtämisen lupamenettelystä rekisteröintimenettelyyn tai mahdollistaa nyt lupamenettelyssä ratkaistavien asioiden määrän rajaamisen.

Valiokunta tukee uudistamistyötä pitäen sitä välttämättömänä laajemman uudistuksen aikaansaamiseksi lupaprosessien sujuvoittamiseksi ympäristönsuojelun korkeasta tasosta huolehtien. Keskeisiä keinoja ovat muun ohella lupamenettelyjen yhtenäistäminen, luvanvaraisten toimintojen vähentäminen turvaten ympäristönsuojelutavoitteet muilla keinoin ja sähköisten järjestelmien kehittäminen.