2.1.1  Yleistä

Viranomaisista, jotka ehdotetaan siirrettäviksi perustettavaan virastoon, on kaikista annettu organisaatiokohtaiset lait, lukuun ottamatta Onnettomuustutkintakeskusta, josta säädetään turvallisuustutkintalaissa, tiedusteluvalvontavaltuutettua, josta säädetään tiedustelutoiminnan valvonnasta annetussa laissa ja oikeudenkäyntiavustajalautakuntaa, jota koskevat säännökset ovat laissa luvan saaneista oikeudenkäyntiavustajista. Laeissa on säädetty muun muassa viranomaisen tehtävistä ja toimivaltuuksista. Viranomaisista valtaosan tehtäviin kuuluu ainakin jonkin verran toimialansa valvontatehtäviä. 

Tietosuojavaltuutettu, yhdenvertaisuusvaltuutettu, tasa-arvovaltuutettu, lapsiasiavaltuutettu, konkurssiasiamies ja Onnettomuustutkintakeskus sijaitsevat säädöstensä mukaan oikeusministeriön yhteydessä. Tiedusteluvalvontavaltuutettu toimii tietosuojavaltuutetun toimiston yhteydessä ja vanhusasiavaltuutettu yhdenvertaisuusvaltuutetun toimiston yhteydessä. Euroopan kriminaalipolitiikan instituutti Heuni toimii sitä koskevan säädöksen mukaan oikeusministeriön hallinnonalalla. 

Viranomaisten toimivalta on valtakunnallinen, eivätkä minkään niistä tehtävät edellytä läsnäoloa tietyllä alueella. Lapsiasiavaltuutetun toimisto sijaitsee Jyväskylässä, muut erityisviranomaiset Helsingissä. Konkurssiasiamiehen toimistolla on toimipisteet Helsingissä ja Tampereella. 

Viranomaiset nimittävät oman henkilöstönsä, lukuun ottamatta Euroopan kriminaalipolitiikan instituuttia, jonka vakinaiset virkamiehet nimittää oikeusministeriö. Niiden henkilöstö on kokonaan virkasuhteista. Valtioneuvosto nimittää viranomaisten päälliköt. 

Valtion virkamiesasetuksen (971/1994) 3 §:n 2 momentin mukaan oikeusministeriö päättää erityisviranomaisten virkojen perustamisesta, lakkauttamisesta ja muuttamisesta. Ministeriö käyttää valtion virkaehtosopimusasetuksen (1203/1987) 9 §:n 3 momentin 2 kohdan ja 9 §:n 5 momentin 2 kohdan nojalla myös palkkatoimivaltaa erityisviranomaisten osalta. Valtiovarainministeriö on päätöksellään 18.12.2020 valtion virkaehtosopimuslain (664/1970) 3 §:n 3 momentin 2 kohdan perusteella määrännyt oikeusministeriön hallinnonalan neuvotteluviranomaiseksi kaikkien erityisviranomaisten osalta (VN/28376/2020-VM-1). 

Erityisviranomaisten yhteenlaskettu henkilöstön määrä on noin 175. Lisäksi etenkin Onnettomuustutkintakeskuksella ja kuluttajariitalautakunnalla on paljon ulkopuolisia asiantuntijoita ja siten palkkionsaajia. 

Viranomaisista oikeudenkäyntiavustajalautakunnassa sekä tiedusteluvalvontavaltuutetun ja vanhusasiavaltuutetun toiminnoissa virkamiesten määrä on 2-4 henkilöä ja Heunissa, Onnettomuustutkintakeskuksessa sekä konkurssiasiamiehen, lapsiasiavaltuutetun ja tasa-arvovaltuutetun toimistoissa 10-17 henkilöä. Kuluttajariitalautakunnassa sekä yhdenvertaisuus- ja tietosuojavaltuutetun toimistoissa virkamiesten määrä on noin 30-50 henkilöä. 

2.1.2  Tietosuojavaltuutettu

Tietosuojavaltuutetulla on yleistoimivalta henkilötietojen suojaa koskevissa asioissa. Toukokuussa 2018 sovellettavaksi tullut EU:n yleinen tietosuoja-asetus (Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus [EU] 2016/679) laajensi olennaisesti kansallisten tietosuojaviranomaisten tehtäväaluetta ja toimivaltuuksia. Yleistä tietosuoja-asetusta täydentää kansallinen tietosuojalaki (1050/2018), jossa säädetään muun muassa yleisessä tietosuoja-asetuksessa tarkoitetusta valvontaviranomaisesta, sen organisoitumisesta, päätöksentekomenettelystä seuraamusmaksuasioissa ja virkamiesten nimittämisestä. 

EU:n tietosuoja-asetuksen ja kansallisen tietosuojalain ohella tietosuojavaltuutetun valvontatehtävistä säädetään EU:n säädöksissä kuten Schengen-tietojärjestelmää koskevissa säädöksissä ja parissakymmenessä kansallisessa laissa, muun muassa sähköisen viestinnän palveluista annetussa laissa (917/2014, 305 §), työelämän tietosuojalaissa (L yksityisyyden suojasta työelämässä 759/2004, 22 §) ja luottotietolaissa (527/2007, 33–36 §).  

Tietosuojalain 8 §:n mukaan tietosuojavaltuutettu on tietosuoja-asetuksessa tarkoitettu kansallinen valvontaviranomainen. Tietosuojavaltuutettu on myös henkilötietojen käsittelystä rikosasioissa ja kansallisen turvallisuuden ylläpitämisen yhteydessä annetussa laissa (1054/2018) tarkoitettu valvontaviranomainen. Lailla pannaan täytäntöön rikosasioiden henkilötietodirektiivi (2016/680/EU). 

Tietosuojavaltuutetun tehtävistä ja toimivaltuuksista säädetään tietosuoja-asetuksen 55 ja 57 artikloissa. Kansallisen valvontaviranomaisen tehtävänä (57 artikla) on muun muassa valvoa asetuksen soveltamista ja panna se täytäntöön; antaa kansalliselle parlamentille, hallitukselle ja muille toimielimille neuvoja luonnollisen henkilön oikeuksien ja vapauksien suojelua käsittelyssä koskevista lainsäädännöllisistä ja hallinnollisista toimenpiteistä; edistää rekisterinpitäjien ja henkilötietojen käsittelijöiden tietämystä niille tietosuoja-asetuksen mukaan kuuluvista velvollisuuksista; antaa pyynnöstä rekisteröidyille tietoja niille tietosuoja-asetuksen mukaan kuuluvien oikeuksien käytöstä sekä käsitellä valituksia. 

Tietosuojalain 9 §:n mukaan tietosuojavaltuutetulla on toimisto, jossa on vähintään kaksi apulaistietosuojavaltuutettua sekä tarpeellinen määrä tietosuojavaltuutetun tehtäväalaan perehtyneitä esittelijöitä ja muuta henkilöstöä. Tietosuojavaltuutettu nimittää toimiston virkamiehet ja ottaa palvelukseen toimiston muun henkilöstön. Tietosuojavaltuutettu hyväksyy toimiston työjärjestyksen. 

Valtioneuvosto nimittää tietosuojavaltuutetun ja apulaistietosuojavaltuutetun viideksi vuodeksi kerrallaan (11 §). 

Tietosuojavaltuutetun toimiston toteutunut htv-määrä vuonna 2022 oli 49,1 ja toteutuneet nettomenot 4 082 000 euroa. Toimiston yhteydessä toimii tiedusteluvalvontavaltuutettu. 

Tietosuojavaltuutetun toimistossa on tietosuojalain 12 §:n mukaan asiantuntijalautakunta, jonka tehtävänä on lain 17 §:n mukaan tietosuojavaltuutetun pyynnöstä antaa lausuntoja henkilötietojen käsittelyä koskevan lainsäädännön soveltamiseen liittyvistä merkittävistä kysymyksistä. Valtioneuvosto asettaa lautakunnan kolmen vuoden toimikaudeksi. 

2.1.3  Tasa-arvovaltuutettu

Tasa-arvovaltuutetun tehtävistä säädetään tasa-arvovaltuutetusta annetussa laissa (1328/2014) ja naisten ja miesten välisestä tasa-arvosta annetussa laissa (609/1986). 

Tasa-arvovaltuutetun tehtävänä on tasa-arvovaltuutetusta annetun lain 2 §:n mukaan valvoa tasa-arvolain sekä ensisijaisesti syrjinnän kiellon ja syrjivän ilmoittelun kiellon noudattamista, aloittein, neuvoin ja ohjein edistää tasa-arvolain tarkoituksen toteuttamista, antaa tietoja tasa-arvolainsäädännöstä ja sen soveltamiskäytännöstä, seurata tasa-arvon toteutumista yhteiskuntaelämän eri aloilla sekä ryhtyä toimenpiteisiin sovinnon aikaansaamiseksi tasa-arvolaissa tarkoitettua syrjintää koskevassa asiassa. 

Lain 3 §:n mukaan tasa-arvovaltuutettu voi avustaa syrjinnän kohteeksi joutunutta tämän oikeuksien turvaamisessa sekä tarvittaessa avustaa tätä oikeudenkäynnissä, joka koskee hyvityksen tai korvauksen suorittamista, jos hän katsoo, että asialla on lain soveltamisen kannalta huomattava merkitys. 

Valtioneuvosto nimittää tasa-arvovaltuutetun enintään viideksi vuodeksi kerrallaan. Tasa-arvovaltuutetulla on lain 4 §:n mukaan toimisto, jossa on tarpeellinen määrä valtuutetun tehtäväalaan perehtyneitä esittelijöitä ja muuta henkilöstöä. Tasa-arvovaltuutettu nimittää toimiston virkamiehet ja hyväksyy toimistolle työjärjestyksen. 

Tasa-arvovaltuutetun toimiston toteutunut htv-määrä vuonna 2022 oli 10,3 ja toteutuneet nettomenot 1 022 000 euroa. 

2.1.4  Yhdenvertaisuusvaltuutettu

Yhdenvertaisuusvaltuutetusta säädetään yhdenvertaisuusvaltuutetusta annetussa laissa (1326/2014).  

Yhdenvertaisuusvaltuutetun tehtävänä on lain 3 §:n mukaan valvoa yhdenvertaisuuslain (1325/2014) noudattamista sekä yleisesti edistää yhdenvertaisuuden toteutumista ja ehkäistä syrjintää. Lisäksi valtuutettu toimii kansallisena ihmiskaupparaportoijana ja naisiin kohdistuvan väkivallan raportoijana sekä valvoo karkotettavien ja käännytettävien ulkomaalaisten maasta poistamisen täytäntöönpanoa (ulkomaalaislaki 301/2004, 152 b §). 

Tehtäviensä hoitamiseksi valtuutettu muun muassa laatii ja teettää selvityksiä, julkaisee raportteja ja tekee aloitteita, antaa neuvoja ja lausuntoja, edistää tiedotusta, kasvatusta ja koulutusta sekä seuraa toimialallaan Suomen kansainvälisten ihmisoikeusvelvoitteiden noudattamista ja kansallisen lainsäädännön toimivuutta. 

Yhdenvertaisuusvaltuutetusta annetun lain 7 §:n mukaan yhdenvertaisuusvaltuutettu voi avustaa tai määrätä alaisensa virkamiehen avustamaan syrjinnän tai vastatoimien kohteeksi joutunutta tai mahdollista ihmiskaupan uhria tämän oikeuksien turvaamisessa. 

Yhdenvertaisuuslain (1325/2014) 19 §:n mukaan yhdenvertaisuusvaltuutettu voi avustaa syrjinnän uhreiksi joutuneita näiden tekemiä syrjintävalituksia tutkittaessa sekä muun muassa ryhtyä toimenpiteisiin sovinnon aikaansaamiseksi yhdenvertaisuuslain noudattamista koskevassa asiassa ja antaa yksittäistapauksia koskevia kannanottoja lainvastaisen menettelyn ennaltaehkäisemiseksi tai sellaisen jatkamisen tai uusimisen estämiseksi, jollei kyse ole työsuojeluviranomaisen toimivaltaan kuuluvasta asiasta taikka työ- tai virkaehtosopimuksen tulkinnasta. 

Valtioneuvosto nimittää yhdenvertaisuusvaltuutetun enintään viideksi vuodeksi kerrallaan. Yhdenvertaisuusvaltuutetulla on lain 9 §:n mukaan toimisto, jossa on tarpeellinen määrä valtuutetun tehtäväalaan perehtyneitä esittelijöitä ja muuta henkilöstöä. Yhdenvertaisuusvaltuutettu nimittää toimiston virkamiehet ja ottaa palvelukseen toimiston muun henkilöstön sekä hyväksyy toimistolle työjärjestyksen. 

Yhdenvertaisuusvaltuutetun toimiston toteutunut htv-määrä vuonna 2022 oli 30,7 ja toteutuneet nettomenot 2 299 000 euroa. Toimiston yhteydessä toimii vanhusasiavaltuutettu. 

Yhdenvertaisuusvaltuutetusta annetun lain 10 §:n mukaan yhdenvertaisuusvaltuutetun toimiston yhteydessä on yhdenvertaisuusasioiden neuvottelukunta yhdenvertaisuuden yleisen edistämisen ja syrjinnän ehkäisemisen kannalta merkittävien toimijoiden ja viranomaisten tietojenvaihtoa sekä yhdenvertaisuuteen liittyvien kysymysten käsittelyä varten. Neuvottelukunnan asettaa valtioneuvosto kolmeksi vuodeksi kerrallaan. 

2.1.5  Lapsiasiavaltuutettu

Lapsiasiavaltuutetusta säädetään lapsiasiavaltuutetusta annetussa laissa (1221/2004) ja valtioneuvoston asetuksessa (274/2005). Lapsiasiavaltuutetun tehtävänä on lain 2 §:n mukaan yhteistyössä muiden viranomaisten sekä toimialansa järjestöjen ja muiden toimijoiden kanssa edistää lapsen edun ja oikeuksien toteutumista. 

Valtuutetun tulee arvioida lapsen edun ja oikeuksien toteutumista ja seurata lasten ja nuorten elinolosuhteita; seurata lainsäädäntöä ja yhteiskunnallista päätöksentekoa sekä arvioida niiden vaikutuksia lasten hyvinvointiin; aloittein, neuvoin ja ohjein kehittää yhteiskunnallista päätöksentekoa lasta koskevissa asioissa ja edistää lapsen edun toteutumista yhteiskunnassa; pitää yhteyksiä lapsiin ja nuoriin ja välittää heiltä saamaansa tietoa päätöksentekoon; kehittää yhteistyömuotoja eri toimijoiden välille; välittää lapsia koskevaa tietoa lapsille, lasten parissa työskenteleville, viranomaisille sekä muulle väestölle sekä edistää eri tavoin YK:n yleiskokouksen hyväksymän lapsen oikeuksia koskevan yleissopimuksen toteutumista. 

Valtioneuvosto nimittää lapsiasiavaltuutetun viideksi vuodeksi kerrallaan. Lain 5 §:n mukaan lapsiasiavaltuutetulla on toimisto, jossa on talousarvion rajoissa tarpeellinen määrä esittelijöinä toimivia virkamiehiä ja muuta henkilökuntaa. Lapsiasiavaltuutetusta annetun valtioneuvoston asetuksen 3 §:n mukaan lapsiasiavaltuutetun toimiston muun henkilökunnan nimittää tai ottaa lapsiasiavaltuutettu. 

Asetuksen 8 §:n mukaan lapsiasiavaltuutettu voi tarvittaessa vahvistaa toimistolleen työjärjestyksen. 

Lapsiasiavaltuutetun toimiston toteutunut htv-määrä vuonna 2022 oli 10,2 ja toteutuneet nettomenot 716 000 euroa. 

Lapsiasiavaltuutetun apuna toimii lasten aseman ja oikeuksien sekä niitä koskevan viranomaisten yhteistyön edistämistä varten neuvottelukunta. Valtioneuvosto asettaa neuvottelukunnan lapsiasiavaltuutetun ehdotuksesta enintään viideksi vuodeksi kerrallaan. Neuvottelukunnassa on puheenjohtaja, varapuheenjohtaja ja enintään 14 muuta jäsentä, joista kullakin on henkilökohtainen varajäsen. 

Lapsiasiavaltuutetun ja lapsiasianeuvottelukunnan tehtävänä on vaikuttaa yleisellä tasolla. Ne eivät tutki tai tee asianosaisen oikeusasemaan vaikuttavia päätöksiä yksittäisissä asioissa. Lapsiasiavaltuutettu antaa yleisen tason neuvontaa ja tarvittaessa ohjaa henkilön ottamaan yhteyttä asianomaiseen viranomaiseen.  

2.1.6  Tiedusteluvalvontavaltuutettu

Tiedusteluvalvontavaltuutetusta säädetään tiedustelutoiminnan valvonnasta annetussa laissa (121/2019). Lain 2 §:n mukaan tiedustelutoiminnan laillisuusvalvontaa harjoittaa tiedusteluvalvontavaltuutettu. Valtuutettu valvoo myös suojelupoliisin muuta toimintaa. 

Lain 7 §:n mukaan tiedusteluvalvontavaltuutetun tehtävänä on tiedustelutoiminnan laillisuuden valvojana valvoa tiedustelumenetelmien ja tiedustelutiedon käytön sekä muun tiedustelutoiminnan lainmukaisuutta; valvoa perus- ja ihmisoikeuksien toteutumista tiedustelutoiminnassa; edistää oikeusturvan toteutumista ja siihen liittyviä hyviä käytäntöjä tiedustelutoiminnassa sekä seurata ja arvioida toimialallaan lainsäädännön toimivuutta ja tehdä tarpeelliseksi katsomiaan kehittämisehdotuksia. 

Lain 11 §:n mukaan jokainen, joka katsoo, että tiedustelutoiminnassa on rikottu hänen oikeuksiaan tai menetelty muutoin lainvastaisesti, voi kannella tiedusteluvalvontavaltuutetulle voi tämän valvontavaltaan kuuluvassa asiassa. Lain 12 §:n mukaan tiedustelutoiminnan kohteena ollut tai henkilö, joka epäilee, että häneen on kohdistettu tiedustelua, voi pyytää tiedusteluvalvontavaltuutettua tutkimaan häneen kohdistuneen tiedustelumenetelmän käytön lainmukaisuuden. 

Valtioneuvosto nimittää tiedusteluvalvontavaltuutetun viideksi vuodeksi kerrallaan. Valtioneuvoston on ennen nimitysasian ratkaisemista varattava tiedusteluvalvontavaliokunnalle tilaisuus lausua mielipiteensä asiasta. (6 §) 

Tiedusteluvalvontavaltuutetulla on lain 20 §:n mukaan tarpeellinen määrä valtuutetun tehtäväalaan perehtyneitä esittelijöitä ja muuta henkilöstöä (tiedusteluvalvontavaltuutetun toiminto). Tiedusteluvalvontavaltuutettu nimittää tiedusteluvalvontavaltuutetun toiminnon virkamiehet ja ottaa palvelukseen muun henkilöstön. 

Lain 20 a §:n mukaan tiedusteluvalvontavaltuutetun toiminnossa on johtava asiantuntija, joka tiedusteluvalvontavaltuutetun ollessa estyneenä toimii hänen sijaisenaan ja hoitaa hänen ko. laista johtuvia tehtäviään vastaavin toimivaltuuksin. Myös johtavan asiantuntijan nimittää valtioneuvosto. Ennen nimittämistä on kuultava tiedusteluvalvontavaltuutettua ja varattava tiedusteluvalvontavaliokunnalle tilaisuus lausua mielipiteensä asiasta. 

Lain 21 §:n mukaan tiedusteluvalvontavaltuutettu hyväksyy toiminnalleen työjärjestyksen. 

Tiedusteluvalvontavaltuutetun toiminnon toteutunut htv-määrä vuonna 2022 oli 3,0 ja toteutuneet nettomenot 473 000 euroa.  

Tietosuojavaltuutetun toimisto hoitaa tiedusteluvalvontavaltuutetun hallinnon, sikäli kuin tehtävät eivät kuulu oikeusministeriölle. 

2.1.7  Onnettomuustutkintakeskus

Onnettomuustutkintakeskuksen (Otkes) tehtävistä säädetään turvallisuustutkintalaissa (525/2011). Turvallisuustutkinnasta säädetään lisäksi kansainvälisissä säännöksissä. 

Otkesin tehtävänä on tutkia onnettomuudet, joita on kuolleiden tai loukkaantuneiden taikka ympäristöön, omaisuuteen tai varallisuuteen kohdistuneiden vahinkojen määrän taikka onnettomuuden laadun perusteella pidettävä erityisen vakavana, ilmailussa tapahtuneet onnettomuudet ja vakavat vaaratilanteet, jotka on määritelty EU:n ilmailuonnettomuusasetuksessa, raideliikenteessä tapahtuneet vakavat onnettomuudet sekä vesiliikenteessä tapahtuneet hyvin vakavat onnettomuudet. 

Keskuksella on toimivalta harkintansa mukaan tutkia myös muut onnettomuudet ja vaaratilanteet. Lisäksi Onnettomuustutkintakeskus voi tehdä yhteisen tutkinnan useista samankaltaisista onnettomuuksista tai vaaratilanteista (teematutkinta). 

Varsinaisen turvallisuustutkinnan lisäksi Otkesin tehtävänä on huolehtia turvallisuustutkinnan yleisestä järjestämisestä, suunnittelusta, ohjauksesta, tiedottamisesta ja valvonnasta; kouluttaa tutkijoiksi soveltuvia henkilöitä; pitää yllä valmiutta tutkinnan nopeaan käynnistämiseen; huolehtia turvallisuustutkinnan alaan liittyvästä kansainvälisestä yhteistyöstä sekä antaa turvallisuussuosituksia ja seurata niiden toteutumista (8 §). 

Turvallisuustutkintalain 5 §:n mukaan tutkinnassa selvitetään tapahtumien kulku, syyt ja seuraukset sekä tehdyt pelastustoimet ja viranomaisten toiminta. Tutkinnassa selvitetään erityisesti, onko turvallisuus otettu riittävästi huomioon onnettomuuteen johtaneessa toiminnassa sekä onnettomuuden tai vaaran aiheuttajina taikka kohteina olleiden laitteiden ja rakenteiden suunnittelussa, valmistuksessa, rakentamisessa ja käytössä. Lisäksi selvitetään, onko johtaminen sekä valvonta- ja tarkastustoiminta asianmukaisesti hoidettu. Tarvittaessa on myös selvitettävä mahdolliset puutteet turvallisuutta ja viranomaisia koskevissa säännöksissä ja määräyksissä. Otkesin turvallisuustutkinta kohdistuu tyypillisesti myös viranomaisten toimintaan. 

Turvallisuustutkintalain mukaan voidaan tutkia myös poikkeuksellinen tapahtuma. Poikkeuksellisella tapahtumalla tarkoitetaan lain 31 §:n mukaan erittäin vakavaa kuolemaan johtanutta tai yhteiskunnan perustoimintoja uhannutta tai vakavasti vaurioittanutta tapahtumaa, joka ei ole onnettomuus. Poikkeuksellisen tapahtuman tutkinnan aloittamisesta päättää lain 32 §:n mukaan valtioneuvosto, joka voi asettaa tapahtuman tutkintaa varten Onnettomuustutkintakeskuksen yhteyteen tutkintaryhmän. 

Onnettomuustutkintakeskuksessa on lain 9 §:n mukaan johtaja, turvallisuustutkintaa tekeviä ja muita virkamiehiä sekä tarvittaessa muuta henkilöstöä. Johtajan nimittää valtioneuvosto. Johtajan tehtävänä on johtaa, valvoa ja kehittää Onnettomuustutkintakeskuksen toimintaa sekä vastata toiminnan laadusta ja tuloksellisuudesta.  

Johtajan vahvistamassa työjärjestyksessä määrätään keskuksen organisaatiosta, henkilöstön tehtävistä, asioiden käsittelystä ja ratkaisemisesta sekä toiminnan muusta yleisestä järjestämisestä. Lain 11 §:n mukaan Onnettomuustutkintakeskus voi käyttää turvallisuustutkinnassa apuna ulkopuolista asiantuntijaa. 

Onnettomuustutkintakeskuksen toteutunut htv-määrä vuonna 2022 oli 17,1. Ulkopuolisia asiantuntijoita nimetään kulloisenkin tutkintatarpeen mukaan. Tutkintaryhmän jäsenelle, joka ei ole Onnettomuustutkintakeskuksen virkamies, maksetaan tehtävästä palkkio. Oikeusministeriö vahvistaa palkkioiden perusteet. Vuonna 2022 tutkinnoissa oli mukana ulkopuolisia asiantuntijoita 3,1 henkilötyövuoden verran. Vuosittain käytetään tyypillisesti noin 70 ulkopuolista asiantuntijaa. 

Onnettomuustutkintakeskuksen toteutuneet nettomenot vuonna 2022 olivat 1 685 000 euroa. Lisäksi Onnettomuustutkintakeskukselle on osoitettu arviomäärärahaa onnettomuuksien tutkinnasta aiheutuvien menojen maksamiseen. 

2.1.8  Euroopan kriminaalipolitiikan instituutti Heuni

Yhdistyneiden Kansakuntien yhteydessä toimiva Euroopan kriminaalipolitiikan instituutti Heuni (aiemmin Euroopan kriminaalipoliittinen instituutti) on perustettu Suomen ja Yhdistyneiden Kansakuntien välisellä sopimuksella (Sops 41 ja 42/1982). Sopimusta on muutettu 14.4.1987 tehdyllä pöytäkirjalla (Suomen hallituksen ja Yhdistyneiden kansakuntien välinen pöytäkirja Yhdistyneiden Kansakuntien yhteydessä toimivan Helsingin kriminaalipoliittisen instituutin perustamisesta tehdyn sopimuksen muuttamisesta, Sops 47 ja 48/1987). Sopimuksessa on määritelty muun ohella instituutin tavoitteet ja tehtävät, instituutin asema YK:n ja Suomen hallituksen yhteisessä suojeluksessa, instituution organisaatio ja yhteydet YK:hon sekä isäntämaan hallituksen ja YK:n velvollisuudet. 

Sopimus ja sen muutospöytäkirja on saatettu kansallisesti voimaan lailla Yhdistyneiden Kansakuntien kanssa Yhdistyneiden Kansakuntien yhteydessä toimivan Helsingin kriminaalipoliittisen instituutin perustamisesta tehdyn sopimuksen ja sen muuttamisesta tehdyn pöytäkirjan eräiden määräysten hyväksymisestä sekä sopimuksen soveltamisesta (582/1982, muutettu laeilla 710/1987 ja 900/2022). Sillä on sekä saatettu voimaan lainsäädännön alaan kuuluvat sopimusmääräykset että annettu muita säännöksiä sopimusmääräysten täytäntöönpanemiseksi ja soveltamiseksi. Lisäksi instituuttia koskee valtioneuvoston asetus Yhdistyneiden Kansakuntien yhteydessä toimivasta Helsingin kriminaalipolitiikan instituutista (1016/2022). 

Instituutin tarkoituksena on tehdä tutkimusta kriminaalipoliittisista ilmiöistä ja tarjota mahdollisuus kriminaalipolitiikkaa koskevan tiedon ja asiantuntemuksen säännölliseen vaihtamiseen ensisijaisesti Euroopassa, mutta Heuni voi tehdä myös globaaleja selvityksiä ja kehittämishankkeita. Toiminnan tavoitteena on tiedolla vaikuttaminen. 

Instituutin toimintaa ohjaavat keskeisesti YK:n kriminaalipoliittinen ohjelma ja siihen liittyvät linjapäätökset.  

Kriminaalipolitiikan instituutissa on johtaja, sen tehtävänalaan perehtyneitä virkamiehiä sekä tarvittaessa muuta henkilöstöä (lain 4 §). Instituutin johtajan nimittää valtioneuvosto enintään viideksi vuodeksi kerrallaan neuvoteltuaan YK:n pääsihteerin kanssa. Oikeusministeriö nimittää instituutin vakinaiset virkamiehet ja ottaa työntekijät toistaiseksi voimassa olevaan työsopimussuhteeseen neuvoteltuaan instituutin johtajan kanssa (lain 5 §). Asetuksen 5 §:n mukaan instituutin johtaja nimittää yhteensä enintään vuoden kestävään määräaikaiseen virkasuhteeseen. Oikeusministeriö nimittää tätä pidempään määräaikaiseen virkasuhteeseen. 

Asetuksen 1 §:n mukaan instituutissa voi olla myös Yhdistyneiden Kansakuntien pääsihteerin nimittämiä tilapäisiä asiantuntijoita. 

Lain 6 §:n mukaan instituutin työjärjestyksen antaa instituutin johtaja. Työjärjestyksessä määrätään johtamisesta, sisäisestä organisaatiosta ja työnjaosta, virkamiesten tehtävistä ja niiden järjestämisestä, asioiden valmistelusta ja ratkaisemisesta sekä sijaisista. Työjärjestyksessä voidaan määrätä myös muista instituutin hallintoon kuuluvista ja toiminnan järjestämiseksi tarpeellisista asioista. 

Lain 3 §:n mukaan instituutilla on neuvottelukunta, jonka puheenjohtajan ja osan jäsenistä määrää YK:n pääsihteeri. Muut jäsenet määrää valtioneuvosto. Neuvottelukunta käsittelee instituutin edellisen vuoden toimintakertomuksen, seuraavan vuoden toimintasuunnitelmaehdotuksen ja hyväksyy instituutin kehittämistä ja toimintaa koskevia suosituksia. 

Heunin ydinrahoitus tulee valtion budjetista, mutta merkittävän osan kokonaisrahoituksesta muodostaa ulkopuolisten tahojen, käytännössä viranomaisten tai kansainvälisten järjestöjen, tutkimusrahoitus. Toiminnan kehittäminen ja kansainvälinen yhteistyö rahoitetaan lähes yksinomaan ulkopuolisella hankerahoitukselle. 

Heunin toteutunut htv-määrä vuonna 2022 oli 10,2 ja toteutuneet nettomenot 540 000 euroa. 

2.1.9  Konkurssiasiamies

Konkurssiasiamiehestä ja sen toiminnasta säädetään konkurssipesien hallinnon valvonnasta annetussa laissa (109/1995), jäljempänä valvontalaki, ja konkurssipesien hallinnon valvonnasta annetussa asetuksessa (111/1995), jäljempänä valvonta-asetus.  

Konkurssiasiamiehen tehtävänä on valvontalain 1 §:n mukaan muun muassa seurata konkurssipesien toimintaa sekä aloittein, neuvoin ja ohjein edistää sekä kehittää hyvää pesänhoitotapaa; valvoa, että konkurssipesiä hoidetaan lain ja hyvän pesänhoitotavan mukaisesti ja että pesänhoitajat asianmukaisesti hoitavat heille kuuluvat tehtävät; huolehtia tarvittaessa velallisen tilien ja toiminnan tarkastamisesta; ryhtyä tarpeellisiin toimiin tietoonsa tulleiden laiminlyöntien tai väärinkäytösten tai muiden oikaisua vaativien seikkojen vuoksi sekä huolehtia konkurssipesien julkisselvityksestä.  

Konkurssiasiamiehen tulee vastaavasti tarpeellisessa laajuudessa seurata yrityksen saneerausmenettelyjen toimeenpanoa sekä valvoa, että selvittäjät hoitavat tehtävänsä asianmukaisesti. 

Valtioneuvosto nimittää konkurssiasiamiehen. Valvontalain 2 §:n mukaan konkurssiasiamiehellä on toimisto, jossa on valtion talousarvion rajoissa tarpeellinen määrä esittelijöinä toimivia virkamiehiä sekä muuta henkilökuntaa. Valvonta-asetuksen 4 §:n mukaan konkurssiasiamiehen toimiston virkamiehen nimittää ja muun henkilökunnan ottaa konkurssiasiamies. 

Valvontalain 2 §:n mukaan konkurssiasiamies vahvistaa toimiston työjärjestyksen. 

Konkurssiasiamiehen toimiston toteutunut htv-määrä vuonna 2022 oli 11,7 ja toteutuneet nettomenot 1 483 000 euroa. Konkurssiasiamiehen määrärahoihin sisältyy arviomääräraha, joka kohdistuu erityisesti julkisselvityksiin ja on sidoksissa julkisselvitysten määriin. 

Valvonta-asetuksen 7 §:n mukaan konkurssiasiamiehen apuna on konkurssiasiain neuvottelukunta. Oikeusministeriö määrää sen puheenjohtajan, varapuheenjohtajan ja jäsenet kolmeksi vuodeksi kerrallaan. 

2.1.10  Kuluttajariitalautakunta

Kuluttajariitalautakunnasta säädetään kuluttajariitalautakunnasta annetussa laissa (8/2007) ja oikeusministeriön asetuksessa (188/2007). Lautakunta on riippumaton ja puolueeton kuluttajariita-asioita käsittelevä oikeussuojaelin. 

Lautakunta antaa kirjallisia ratkaisusuosituksia kuluttajien ja elinkeinonharjoittajien välisiin sekä asuntoa koskeviin yksityisten välisiin oikeudellisiin erimielisyyksiin. Lautakunnan toimivalta kattaa elinkeinonharjoittajan ja kuluttajan välisten erimielisyysasioiden käsittelyn ja ryhmävalituksen, jossa kuluttaja-asiamies on asian vireille panijana. Lautakunta pyrkii ennen kirjallisen ratkaisusuosituksen antamista saattamaan osapuolet sovintoon. 

Ratkaisusuosituksen lisäksi lautakunta voi antaa tuomioistuimille lausuntoja niiden käsitellessä kuluttajariitalautakunnan toimivaltaan kuuluvia asioita. Olennainen osa lautakunnan toimintaa on ratkaisuista tiedottaminen medialle ja muille kuluttajaviranomaisille sekä kuluttajaneuvojien opastus ja neuvonta. 

Lain 25 §:n mukaan työskentelyn järjestämisestä lautakunnassa määrätään tarkemmin lautakunnan työjärjestyksessä, jonka puheenjohtaja vahvistaa täysistuntoa kuultuaan. 

Kuluttajariitalautakunnassa on lain 6 §:n mukaan päätoiminen puheenjohtaja ja päätoiminen varapuheenjohtaja sekä vähintään kymmenen sivutoimista lakimiesjäsentä ja sivutoimisia asiantuntijajäseniä. Lautakuntaa johtaa ja sen tuloksellisuudesta vastaa puheenjohtaja. Puheenjohtajan ja varapuheenjohtajan nimittää valtioneuvosto. Jäsenet ja kullekin jäsenelle varajäsenen määrää oikeusministeriö viideksi vuodeksi kerrallaan. 

Kuluttajariitalautakunnasta annetun oikeusministeriön asetuksen 1 §:n mukaan lautakunnassa on lisäksi muita virkoja. Lautakunnassa voi olla myös sivutoimisia esittelijöitä.  

Kuluttajariitalautakunnan toteutunut htv-määrä vuonna 2022 oli 29,7. Lisäksi lautakunnassa on sivutoimisia esittelijöitä. Oikeusministeriö vahvistaa lautakunnan sivutoimisten jäsenten ja esittelijöiden palkkioiden perusteet. 

Lautakunnan toteutuneet nettomenot vuonna 2022 olivat 2 359 000 euroa. 

2.1.11  Oikeudenkäyntiavustajalautakunta

Oikeudenkäyntiavustajalautakunnasta säädetään luvan saaneista oikeudenkäyntiavustajista annetussa laissa (715/2011). Riippumaton lautakunta myöntää luvat oikeudenkäyntiasiamiehenä ja -avustajana toimimiseen, peruuttaa luvat ja määrää seuraamusmaksut. Oikeudenkäyntiavustajalautakunta voi myös antaa varoituksen tai palauttaa valvonta-asian valvontalautakunnan käsiteltäväksi sen mukaan kuin lain 16 §:ssä säädetään. 

Valtioneuvosto asettaa oikeudenkäyntiavustajalautakunnan viideksi vuodeksi kerrallaan. 

Lautakunnan puheenjohtaja ja jäsenet ovat sivutoimisia, ja heille maksetaan palkkio oikeusministeriön vahvistamien perusteiden mukaan. Lautakunnan kustannukset katetaan luvan saaneilta oikeudenkäyntiavustajilta perittävillä hakemus- ja valvontamaksuilla.  

Lautakunnan toteutunut htv-määrä vuonna 2022 oli 2,0 ja toteutuneet bruttomenot 665 000 euroa. 

2.1.12  Vanhusasiavaltuutettu

Vanhusasiavaltuutetusta säädetään vanhusasiavaltuutetusta annetussa laissa (753/2021).  

Vanhusasiavaltuutetun tehtävänä on lain 3 §:n mukaan edistää ikääntyneiden oikeuksien toteutumista.  

Valtuutetun tulee seurata ja arvioida ikääntyneiden asemaa ja oikeuksien toteutumista; seurata lainsäädäntöä ja yhteiskunnallista päätöksentekoa sekä arvioida niiden vaikutuksia ikääntyneisiin; tehdä aloitteita, antaa lausuntoja sekä osallistua yhteiskunnalliseen keskusteluun; laatia ja teettää selvityksiä sekä julkaista raportteja; edistää tiedotusta ja välittää ikääntyneitä koskevaa tietoa sekä edistää yhteistyötä ikääntyneiden asioita käsittelevien sekä ikääntyneitä edustavien toimijoiden välillä. 

Vanhusasiavaltuutettu ei suorita jälkikäteistä yksittäistapauksellista valvontaa eikä käsittele kanteluita, vaan sen tehtävät painottuvat seurantaan ja arviointiin sekä ennakolliseen vaikuttamiseen.  

Valtioneuvosto nimittää vanhusasiavaltuutetun enintään viideksi vuodeksi kerrallaan. Lain 6 §:n mukaan vanhusasiavaltuutetulla on tarpeellinen määrä valtuutetun tehtäväalaan perehtyneitä esittelijöitä ja muuta henkilöstöä. Vanhusasiavaltuutettu nimittää ja ottaa palvelukseen henkilöstönsä. Lain 7 §:n mukaan vanhusasiavaltuutettu hyväksyy toiminnalle työjärjestyksen. 

Vanhusasiavaltuutetun toteutunut htv-määrä vuonna 2022 oli 2,5 ja toteutuneet nettomenot 243 000 euroa.  

Yhdenvertaisuusvaltuutetun toimisto hoitaa vanhusasiavaltuutetun hallinnon, sikäli kuin tehtävät eivät kuulu oikeusministeriölle. 

2.2.1  Yleistä

Erityisviranomaiset ovat viranomaisina itsenäisiä ja riippumattomia. Koska ne ovat tehtäviltään osin hyvin erilaisia, itsenäisyydellä ja riippumattomuudella on niiden toiminnassa erilainen painoarvo. Erityisesti Onnettomuustutkintakeskuksen sekä valvontaviranomaisen tehtäviä hoitavien viranomaisten eli tasa-arvo-, yhdenvertaisuus-, tietosuoja- ja tiedusteluvalvontavaltuutetun toiminnassa itsenäisyyden ja riippumattomuuden vaatimus korostuu. Valvontaviranomaisen riippumattomuus tarkoittaa erityisesti riippumattomuutta toimeenpanovallasta, erilaisista intressitahoista ja valvonnan kohteista. Onnettomuustutkintakeskuksen riippumattomuus tarkoittaa erityisesti riippumattomuutta tutkinnan kohteista ja suositusten saajista. 

Tietosuojavaltuutettu, tasa-arvovaltuutettu ja yhdenvertaisuusvaltuutettu valvovat myös viranomaistoiminnan lainmukaisuutta omilla toimialoillaan ja siten potentiaalisesti myös toisiaan. 

Tiedusteluvalvontavaltuutetun valvonnan kohteena voivat olla viranomaiset, mutta tyypillisimmin muut viranomaiset kuin oikeushallinnon viranomaiset. Myöskään Onnettomuustutkintakeskuksen tutkinnat ja sen antamat suositukset eivät tyypillisesti kohdistu oikeushallinnon viranomaisiin. 

Konkurssiasiamies ja oikeudenkäyntiavustajalautakunta ovat valvovia viranomaisia, mutta niiden kohteina ovat tyypillisesti muut tahot kuin viranomaiset. Kuluttajariitalautakunnan käsittelemissä asioissa osapuolina ovat yleensä yksityishenkilöt ja yritykset. Näiden kolmen viranomaisen toimivalta kohdistuu ennen kaikkea yksityiseen sektoriin ja elinkeinoelämään. 

Lapsiasiavaltuutetun ja vanhusasiavaltuutetun toimialaan ei kuulu valvonta, vaan niiden itsenäisyys on normaalia viranomaisitsenäisyyttä. Lapsiasiavaltuutetun itsenäisyyttä ja riippumattomuutta on painotettu esimerkiksi YK:n lapsen oikeuksien komitean yleiskommentissa nro 2 (2002). Heunin asiantuntijatyö on tutkimus- ja kehittämistyötä, joka edellyttää tutkimuksellista itsenäisyyttä. 

Seuraavassa jaksossa käydään läpi velvoittavaa kansainvälistä oikeutta niiden viranomaisten kohdalta, joiden riippumattomuus suhteessa toisiin viranomaisiin korostuu erityisesti. 

2.2.2  EU-oikeus ja kansainvälinen oikeuskäytäntö

2.2.3  Kansalliset säännökset

Erityisviranomaisia koskevissa kansallisissa säädöksissä on todettu viranomaisten itsenäisyydestä ja riippumattomuudesta. Niiden olennainen osa on säännösten esitöiden mukaan se, että viranomainen päättää itse resurssiensa käytöstä, rekrytoinneistaan ja työjärjestyksestään. 

Tietosuojalain 8 §:n mukaan tietosuojavaltuutettu on toiminnassaan itsenäinen ja riippumaton. Tietosuojalailla on täydennetty ja täsmennetty Euroopan unionin yleistä tietosuoja-asetusta, ja sitä sovelletaan rinnakkain tietosuoja-asetuksen kanssa. Lain 8 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa on todettu, että tietosuojavaltuutetun riippumattomuutta koskeva sääntely seuraa suoraan asetuksesta tietosuojavaltuutetun hoitaessa asetuksen mukaisia tehtäviä ja käyttäessään asetuksessa säädettyjä toimivaltuuksiaan. Tietosuojavaltuutetulla on kuitenkin muitakin tehtäviä ja toimivaltuuksia kuin asetuksessa säädetyt, joissa hän niin ikään toimii itsenäisesti ja riippumattomasti. Tämän vuoksi riippumattomuudesta on ollut tarpeen säätää erikseen myös tietosuojalaissa. 

Tietosuojavaltuutetun oikeus nimittää toimistonsa virkamiehet ja ottaa palvelukseensa muu henkilöstö turvaa lain esitöiden mukaan osaltaan valtuutetun itsenäistä ja riippumatonta asemaa. 

Tasa-arvovaltuutettu on tasa-arvovaltuutetusta annetun lain 1 §:n 2 momentin mukaan toiminnassaan itsenäinen ja riippumaton. Lain esitöiden (HE 19/2014) mukaan tasa-arvovaltuutetun riippumattomuudella tarkoitetaan erityisesti valtuutetun vapautta tehdä omaan harkintaansa perustuvia päätöksiä ilman ulkopuolisten tahojen asiaan vaikuttamista. Sillä, että tasa-arvovaltuutettu nimittää itse oman henkilöstönsä (4 § 2 mom) ja hyväksyy toimistonsa työjärjestyksen (4 § 3 mom), on hallituksen esityksen mukaan ollut tarkoituksena vahvistaa tasa-arvovaltuutetun itsenäistä asemaa. Työjärjestyksessä voidaan määrätä esimerkiksi valtuutetun toimiston työn organisoinnista.  

Yhdenvertaisuusvaltuutettu on yhdenvertaisuusvaltuutetusta annetun lain 1 §:n 2 momentin mukaan toiminnassaan itsenäinen ja riippumaton. Lain esitöiden (HE 19/2014) mukaan on tärkeää, että valtuutettu on lain noudattamista valvovana viranomaisena toiminnassaan itsenäinen ja riippumaton. Valtuutettu on ratkaisu- ja muussa toiminnassaan riippumaton muiden tahojen kuten viranomaisten tai eri intressiryhmien samoin kuin ratkaistavana olevan asian osapuolten vaikutuksesta. Valtuutettu päättää itsenäisesti valtuutetun toimiston resurssien kohdentamisesta. Hallituksen esityksen mukaan itsenäisyyden kannalta merkityksellinen asia on valtuutetun oikeus nimittää itse toimistonsa henkilöstö. Myös säännös toimiston työjärjestyksen hyväksymisestä on hallituksen esityksen mukaan osa valtuutetun riippumatonta ja itsenäistä asemaa. 

Lapsiasiavaltuutetusta annetun lain 1 §:n mukaan lapsiasiavaltuutettu on toiminnassaan itsenäinen ja riippumaton. Viranomaisen perustamisen taustalla on muun muassa YK:n lapsen oikeuksien komitean suositus vuonna 1996 siitä, että Suomeen perustetaan riippumaton seurantamekanismi, esimerkiksi lapsiasiavaltuutettu.  

Lapsiasiavaltuutetusta annettua lakia valmisteltaessa katsottiin (HE 163/2004), että vahvimmat toimintamahdollisuudet saisi valtakunnallinen instituutio, jolle turvattaisiin lailla riippumaton asema, toimivaltuudet ja tehtävät. Lapsiasiavaltuutetulla tuli lain esitöiden mukaan olla itsenäinen ja mahdollisimman riippumaton asema, jotta hän voisi suorittaa tehtävänsä itsenäisesti. Valtuutettu olisi toiminnallisesti itsenäinen viranomainen, joka liittyisi ministeriöön hallinnollisesti ja toimintamäärärahojen kautta. Lapsiasiavaltuutettu sijaitsi alun perin sosiaali- ja terveysministeriön yhteydessä.  

Vanhusasiavaltuutetusta annetun lain 1 §:n mukaan vanhusasiavaltuutettu on toiminnassaan itsenäinen ja riippumaton. Lain esitöiden (82/2021) mukaan vanhusasiavaltuutettu olisi itsenäinen valtion viranomainen, joka hoitaisi itsenäisesti toimialaansa kuuluvat asiat. Vanhusasiavaltuutettu olisi siten toiminnassaan riippumaton muiden tahojen kuten viranomaisten tai eri intressiryhmien vaikutuksesta. Vanhusasiavaltuutettu myös päättäisi itsenäisesti valtuutetun toiminnon käyttöön osoitettujen resurssien kohdentamisesta sekä henkilöstön palvelukseen ottamisesta ja nimittämisestä. 

Tiedusteluvalvontavaltuutettu on tiedustelutoiminnan valvonnasta annetun lain 5 §:n mukaan toiminnassaan itsenäinen ja riippumaton. Lain esitöissä (199/2017) todetaan, että tiedusteluvalvontavaltuutettu hoitaisi itsenäisesti toimialaansa kuuluvat asiat. Valtuutettu olisi ratkaisu- ja muussa toiminnassaan riippumaton muiden tahojen kuten viranomaisten tai eri intressiryhmien samoin kuin ratkaistavana olevan asian osapuolten vaikutuksesta. Riippumattomuudella tarkoitettaisiin erityisesti valtuutetun vapautta tehdä omaan harkintaansa perustuvia päätöksiä ilman ulkopuolisten tahojen asiaan vaikuttamista. Tiedusteluvaltuutettu päättäisi itsenäisesti valtuutetun toiminnon resurssien kohdentamisesta. Viranomaisen itsenäisyyden ja riippumattomuuden kannalta on hallituksen esityksen mukaan merkityksellistä myös se, että ehdotetussa laissa säädettäisiin valtuutetun oikeudesta ottaa ja nimittää itse toiminnon henkilöstö sekä hyväksyä toiminnolleen työjärjestys. 

Turvallisuustutkintalain 8 §:n mukaan Onnettomuustutkintakeskus suorittaa tehtävänsä itsenäisesti ja riippumattomasti. Lain esitöiden (HE 204/2010) mukaan puolueettomuuden varmistamiseksi viranomainen toimisi oikeusministeriön hallinnonalalla, jolla ei ole hoidettavanaan tutkittavia toimialoja koskevia lupa- tai valvontatehtäviä. Keskus toimisi itsenäisenä hallintoviranomaisena, eikä oikeusministeriö voisi vaikuttaa keskuksen käytännössä suorittamaan tutkintatyöhön.  

Konkurssiasiamiehen riippumattomuudesta ei ole erityisiä säännöksiä. Lain yksityiskohtaisten perustelujen (HE 249/1994 vp.) mukaan konkurssiasiamies on valvontatehtävässään puolueeton. Hän valvoo, että kaikkia velkojia kohdellaan lainmukaisesti ja tasapuolisesti. Hallituksen esityksessä todetaan, että on tarpeen, että on olemassa viranomainen, jonka vastuulla on konkurssimenettelyn seuranta, kehittäminen ja valvonta. Verohallintoa ja työvoimahallintoa ei pidetty niiden velkoja-aseman vuoksi tähän tehtävään sopivana viranomaisena. Parhaana ratkaisuna pidettiin sitä, että tehtäviä varten perustetaan toiminnallisesti itsenäinen erityisviranomainen, jolla olisi apunaan toimisto. 

Eduskunnan lakivaliokunta totesi hallituksen esitystä käsitellessään, että säännösten ehdottomana lähtökohtana on konkurssiasiamiehen puolueettomuus tehtävänsä hoitamisessa. Tämä tarkoittaa erityisesti sitä, että konkurssiasiamies pyrkii huolehtimaan siitä, että kaikkia konkurssi- ja saneerausmenettelyn osapuolia kohdellaan lainmukaisesti ja tasapuolisesti. Konkurssiasiamiehen tehtävänä ei siten ole yksipuolisesti ajaa yksittäisen asianosaisryhmän – ei velkojien, ei velallisten eikä myöskään minkään yksittäisen velkojaryhmän – etuja. (LavM 16/1994 vp) 

Oikeusministeriön hallinnonalan virastot voivat olla konkurssipesissä velkojina; saatavana voi olla esimerkiksi tuomioistuinmaksuja. Konkurssiasiamiehen sijaintia oikeusministeriön yhteydessä ei silti ole pidetty ongelmallisena. Muihin erityisviranomaisiin konkurssiasiamiehen tehtävänalalla on vielä vähemmän yhteyksiä kuin oikeusministeriöön ja sen hallinnonalaan ylipäänsä. 

Kuluttajariitalautakunnasta annetun lain 1 §:n mukaan lautakunta on riippumaton ja puolueeton oikeussuojaelin. Riippumattomuusvaatimukset näkyvät myös lautakunnan jäseniä koskevissa säännöksissä. Kuluttajariitalautakunnan jäsenet ja puheenjohtajat rinnastuvat tietyiltä osin tuomareihin, sillä heihin sovelletaan lähtökohtaisesti tuomareiden esteellisyyttä koskevia säännöksiä (9 §). Lain 8 §:n mukaan jäseniä, varajäseniä ja sivutoimisia esittelijöitä ei saa erottaa tehtävistään ilman painavaa perustetta. 

Toisaalta lautakunnan jäsenet määrää oikeusministeriö, ei valtioneuvosto. Valtioneuvoston nimittää vain puheenjohtajan ja varapuheenjohtajan. Kuluttajariitalautakunnan ratkaisu- ja valvontatoiminta ei kohdistu oikeusministeriöön eikä muihin hallinnonalan viranomaisiin. 

Luvan saaneista oikeudenkäyntiavustajista annetun lain 3 §:n mukaan oikeudenkäyntiavustajalautakunta on riippumaton. Lain kohdan perusteluissa (HE 318/2010 vp.) todetaan, että oikeudenkäyntiavustajalautakunta olisi valtion viranomainen. Teknisten tehokkuusetujen saavuttamiseksi se voisi toimia jonkin olemassa olevan viranomaisen yhteydessä, mutta olisi siitä kuitenkin erillinen ja riippumaton. 

Lautakunta on nyt toiminut käytännössä oikeusministeriön yhteydessä, ja ministeriö on hoitanut sen kirjanpitoyksikkö- ja henkilöstöhallinnolliset tehtävät. Lautakunnan valvontatoimivalta ei kohdistu oikeusministeriöön eikä muihin hallinnonalan viranomaisiin. 

Heunia koskevan lain esitöissä korostetaan instituutin itsenäisyyttä suhteessa Yhdistyneisiin Kansakuntiin. Instituutin aseman järjestely on esitöiden mukaan ratkaistava Suomen valtion sisäisenä asiana. Heuni ei valvo viranomaisten toimintaa, vaan sen tehtävä liittyvät tutkimuksen tekemiseen ja tiedonvaihtoon. Heunilla ei siten ole korostettua itsenäisyys- ja riippumattomuusvaatimusta muista viranomaisista.  

Heunin itsenäisyydestä ja riippumattomuudesta ei ole erityisiä säännöksiä, joskin tutkimuseettisten periaatteiden katsotaan edellyttävän riippumattomuutta poliittisesta päätöksenteosta sekä tutkimusten rahoittajista ja kohteista. 

2.3.1  Valtioneuvostotasoiset ja keskushallintotehtävät

Perustuslain 68 §:n mukaan kukin ministeriö vastaa toimialallaan valtioneuvostolle kuuluvien asioiden valmistelusta ja hallinnon asianmukaisesta toiminnasta. Ministeriön tehtävistä toimialansa virastojen ohjaamisessa säädetään valtioneuvoston ohjesäännön (262/2003) 11 §:ssä. Ministeriö käsittelee muun muassa oman toimialansa toiminta- ja taloussuunnitteluasiat, tulosohjausasiat, lainvalmisteluasiat, hallintoasiat, viestintäasiat, tietohallintoasiat sekä kehittämistä ja seurantaa koskevat asiat. Oikeusministeriöstä annetun valtioneuvoston asetuksen (543/2003) 2 §:n mukaan erityisviranomaiset kuuluvat oikeusministeriön toimialaan. 

Edellä mainitulla perusteella oikeusministeriö huolehtii muun muassa erityisviranomaisia koskevasta kehys- ja talousarviovalmistelusta. Valtion vuoden 2023 talousarviossa oikeusministeriön hallinnonalan pääluokassa 25 on yhteinen toimintamenomomentti 03. oikeusministeriön yhteydessä toimivia viranomaisia varten.  

Oikeusministeriö käy vuosittain tulosneuvottelut tai vuosikeskustelut kunkin viranomaisen kanssa. Tulosohjausmenettelyssä sovitaan viranomaisten tavoitteista ja toimintaedellytyksistä. Valtion talousarviossa erityisviranomaisten toimintamenoja varten myönnetyt määrärahat kohdennetaan käytännössä talousarvion selvitysosassa kunkin erityisviranomaisen arvioidun määrärahan käytön mukaisesti. Tulosneuvottelujen pohjana ovat määrärahaesitykset, joiden perusteella ministeriö arvioi määrärahojen riittävyyttä. 

Oikeusministeriö huolehtii erityisviranomaisten päälliköiden nimittämisen valmistelu- ja esittelytehtävistä valtioneuvoston yleisistuntoon. Ministeriö huolehtii myös viranomaisten toimialaan liittyvien neuvottelukuntien ja asiantuntijalautakuntien asettamisasioiden valmistelusta valtioneuvoston yleisistuntoon sekä jäsenmuutoksista. 

Ministeriö päättää erityisviranomaisten päälliköiden palkkauksesta, samoin toimialansa neuvottelukuntien ja lautakuntien puheenjohtajien, jäsenten ja sihteerien palkkioista. Erityisviranomaisten päälliköt toimittavat sidonnaisuus- ja sivutoimi-ilmoituksensa oikeusministeriölle. 

Ministeriö päättää laajasti myös palkkioiden perusteista hallinnonalallaan. Se vahvistaa esimerkiksi Onnettomuustutkintakeskuksen asiantuntijoiden palkkioiden perusteet. 

Koska valtuutetut toimivat oikeusministeriön hallinnonalalla, oikeusministeriö on toimivaltainen ministeriö vastaanottamaan valtuutettujen valtioneuvostolle antamat kertomukset. Samoin oikeusministeriö vastaanottaa eduskunnan kirjelmät koskien valtuutettujen eduskuntakertomuksia, ja esittelee nämä eduskunnan kirjelmät valtioneuvoston yleisistunnossa. 

Oikeusministeriö huolehtii poikkeuksellisen tapahtuman tutkintapäätöksen valmistelu- ja esittelytehtävistä valtioneuvoston yleisistuntoon. 

2.3.2  Taloushallintoon liittyvät tehtävät

Erityisviranomaiset konkurssiasiamiestä lukuun ottamatta ovat osa ministeriön kirjanpitoyksikköä, joten niiden kirjanpitoon ja maksuliikenteeseen liittyvät tehtävät hoidetaan osana oikeusministeriön taloushallintoa ministeriön hallinto- ja ohjausosaston ohjausyksikössä. 

Oikeusministeriö huolehtii siten erityisviranomaisten maksuliikenteeseen, menojen ja tulojen käsittelyyn (myyntilaskutus, muut tulot) sekä ulkoiseen ja sisäiseen kirjanpitoon liittyvistä tehtävistä, kuten myös käyttöomaisuus- ja irtaimistokirjanpitoon liittyvistä ohjaustehtävistä. Oikeusministeriö huolehtii myös sisäisen tarkastuksen tehtävistä. 

Oikeusministeriö käy Palkeiden palvelusopimusta koskevat neuvottelut ja hyväksyy sopimuksen myös erityisviranomaisten puolesta. 

Lisäksi oikeusministeriön ohjausyksikkö antaa tukea määrärahasuunnitteluun ja -seurantaan sekä talouden raportointiin, EU-hankkeiden kirjanpitoon ja M2-järjestelmän käyttöön. 

Oikeusministeriö, käytännössä hallinto- ja ohjausosaston ohjausyksikkö, vastaa hallinnonalan virastojen toimitiloista. Ministeriö huolehtii toimitilastrategian ja -konseptin valmistelusta ja toteutuksesta, koordinoi toimitilahankkeita ja osallistuu niiden suunnitteluun ja toteutukseen. Ministeriö on itse sopijapuolena erillisvirastojen toimitiloja koskevissa vuokrasopimuksissa. 

Vastuu toimitiloista käsittää myös määrärahakehysten valmistelua tukevien toimitilasuunnitelmien laatimisen, toimitilaturvallisuuden kehittämisen, uusien toimitilojen hankkimisen ja vuokrasopimusneuvottelut. 

Lisäksi oikeusministeriö ohjaa toimitiloihin liittyviä hankintoja. Toimitilahallintoon käytetty työaika erillisvirastojen osalta on yleensä vähäinen ja konkretisoituu lähinnä uusien toimitilahankkeiden yhteydessä. Suurin osa toimitiloista on vuokrattu Senaatti-kiinteistöiltä.  

Oikeusministeriö huolehtii myös suurimmista koko hallinnonalaa koskevista hankintojen kilpailutuksista.  

2.3.3  Henkilöstöhallintoon liittyvät tehtävät

Oikeusministeriö toimii erityisviranomaisten henkilökuntaa koskevissa virkaehtosopimusasioissa hallinnonalan neuvotteluviranomaisena, ja sillä on erityisviranomaisia koskeva palkkatoimivalta. Ministeriö huolehtii myös erityisviranomaisten virkajärjestelyasioista. Ministeriö nimittää Heunin vakinaisen henkilöstön. 

Oikeusministeriön neuvottelu- ja palkkaustoimivaltaan liittyviä tehtäviä ovat palkkausjärjestelmästä sopiminen, virkamiesten tehtävien vaativuusarviointi, henkilökohtaisen palkanosan vahvistaminen ja henkilökohtaisten lisäpalkkioiden myöntäminen. Ministeriö myös neuvottelee luottamusmiessopimuksen ja tilastoyhteistyösopimuksen koko hallinnonalalle, pois lukien Rikosseuraamuslaitos. 

Ministeriön virkajärjestelytoimivaltaan kuuluu virkojen perustaminen, lakkauttaminen, muuttaminen ja siirtäminen. 

Ministeriö huolehtii, osin Palkeiden palveluita hyödyntäen, erityisviranomaisten virkamiesten palvelussuhteiden hallinnasta (lukuun ottamatta konkurssiasiamiehen toimistoa ja kuluttajariitalautakuntaa). Näitä operatiivisia henkilöstöhallinnon tehtäviä ovat muun muassa Kieku-järjestelmän ns. ammattikäyttö ja siihen kiinteästi liittyvät tehtävät, kuten palvelussuhteen luominen järjestelmään ja tietojen ylläpito, palkan muutoksista ilmoittaminen, virkavapausasioiden käsittely sekä työajan hallinto ja raportointi. Ministeriön henkilöstöhallinto toimittaa Palkeisiin kaikki erityisviranomaisten henkilöstön palkkaan vaikuttavat henkilöstöhallinnon päätökset. Ministeriö hoitaa myös erityisviranomaisten virkamiesten sairauspoissaolojen tallentamisen työterveyshuollon järjestelmään, tapaturma-asiat sekä Kela-korvausten hakemisen. 

Edellä mainittuja asioita koskeva neuvonta on ulkoistettu osittain Palkeille. 

Lisäksi oikeusministeriö hoitaa erityisviranomaisille henkilöstöraportointitehtäviä. 

Oikeusministeriö hallinnoi koko hallinnonalan työterveyshuollon sopimusta ja antaa siihen liittyvää neuvontaa hallinnonalan virastoille. Ministeriö antaa erityisviranomaisille neuvontaa esimerkiksi virkamiesoikeudellisissa ja työsuojeluasioissa. 

2.3.4  Tietoasioihin liittyvät tehtävät

Oikeusministeriön hallinnonalan tietoteknisten palveluiden tuotanto perustuu tilaaja–tuottaja-malliin, jossa ministeriö tai sen alaiset keskusvirastot tekevät vuosittain palvelusopimuksen Oikeusrekisterikeskuksen kanssa toimintaa tukevien tietojärjestelmien kehittämis- ja ylläpitotehtävistä, eli niin sanotuista toimialasidonnaisista ICT-palveluista.  

Niin sanotut toimialariippumattomat ICT-palvelut ja -laitteet erityisviranomaisille toimittaa Valtion tieto- ja viestintätekniikkakeskus Valtori Oikeusrekisterikeskuksen kanssa tekemänsä sopimuksen mukaisesti. Sopimus kattaa erityisviranomaisten sekä toimialariippumattomat että toimialasidonnaiset ICT-hankinnat. 

Erityisviranomaiset ilmoittavat tietoteknisistä tarpeistaan oikeusministeriölle, joka tekee omista ja erityisviranomaisten tarvitsemista palveluista sopimuksen Oikeusrekisterikeskuksen kanssa. Erityisviranomaiset kuuluvat siten oikeusministeriön kanssa tehtävään palvelusopimukseen, lukuun ottamatta konkurssiasiamiestä, joka on Ulosottolaitoksen palvelusopimuksessa ja kuluttajariitalautakuntaa, joka on oikeusapu- ja edunvalvontapiirien kanssa samassa sopimuksessa.  

Oikeusministeriö vastaa tietohallinnon ja digitalisaation ohjauksesta ja koordinoinnista. Ministeriö vastaa myös hallinnonalan tieto- ja kyberturvallisuuden sekä tietosuojan ohjauksesta ja kehittämisestä. Näissä tehtävissä on tarvittaessa annettu ohjeistusta ja neuvontaa erityisviranomaisille. 

Erityisviranomaisille oikeusministeriössä tuotettujen tietoasioihin liittyvien tehtävien vaatima työaika on marginaalinen. Käytännössä tehtävät hoidetaan ministeriön hallinto- ja ohjausyksikön tietoyksikössä.  

4.1.1  Yleistä

Euroopan kriminaalipolitiikan instituutille, konkurssiasiamiehen toimistolle, kuluttajariitalautakunnalle, lapsiasiavaltuutetun toimistolle, oikeudenkäyntiavustajalautakunnalle, Onnettomuustutkintakeskukselle, tasa-arvovaltuutetun toimistolle, tiedusteluvalvontavaltuutetulle, tietosuojavaltuutetun toimistolle, vanhusasiavaltuutetulle ja yhdenvertaisuusvaltuutetun toimistolle ehdotetaan perustettavaksi yhteinen virasto oikeusministeriön hallinnonalalle. Käytännössä ehdotetaan säädettäväksi organisaatiolaki, jossa olisi määritelty viraston rakenne ja sen hallintopalveluyksikön tehtävät. 

Virastosta muodostettaisiin kirjanpitoyksikkö, johon erityisviranomaiset kuuluisivat, ja joka siten vastaisi valtion talousarviosta annetun lain (423/1988) 12 b §:ssä säädetyistä tehtävistä ja laatisi lain 21 §:ssä tarkoitetun tilinpäätöksen ja toimintakertomuksen. 

Viranomaisten lisäksi virastossa olisi hallintopalveluyksikkö, joka hoitaisi kirjanpitoyksikkötehtävät ja viranomaisten talous- ja henkilöstöhallinnon operatiiviset tehtävät, joko tekemällä ne itse tai hankkimalla palvelut Valtion talous- ja henkilöstöhallinnon palvelukeskukselta. Hallintopalveluyksikön päärooli olisi tuottaa viranomaisille talous-, henkilöstö- ja tietohallinnon asiantuntijapalveluita. Yksikön tehtävistä säädettäisiin lailla, koska itsenäisten viranomaisten ja viraston hallintopalveluyksikön tehtävät ja toimivalta on tärkeää rajata toisiinsa nähden. 

Erityisviranomaiset toimisivat virastossa yhtä itsenäisinä ja riippumattomina viranomaisina kuin nytkin, kun ne sijaitsevat oikeusministeriön yhteydessä. Ehdotetulla järjestelyllä ei muutettaisi viranomaisten asemaa, tehtäviä eikä toimivaltaa. Viranomaiset päättäisivät edelleen itsenäisesti henkilöstönsä nimittämisestä, henkilöstörakenteestaan ja -politiikastaan, henkilöstö- ja taloudellisten resurssiensa käytöstä ja kohdentamisesta sekä lakiin perustuvien tehtäviensä hoidosta ja toimivaltuuksiensa käytöstä. Viranomaisten itsenäinen asema viraston sisällä varmistettaisiin siitä säätämällä. 

Viranomaiset erotettaisiin näin oikeusministeriön yhteydestä, samalla kun niiden hallinnolliset tukipalvelut koottaisiin yhteen ja palveluja vahvistettaisiin. Oikeusministeriön rooli suhteessa viranomaisiin olisi vastaisuudessa tulosohjaavan ministeriön rooli, ja sen tehtävät ministeriötason tehtäviä. 

Viranomaiset voisivat hyödyntää yhteisiä hallinto- ja tukipalveluita ja sitä kautta parantaa toimintansa tuloksellisuutta. Hallinnollisten tukipalvelujen tuottamisen keskittäminen tuottaisi synergiaetuja sekä kustannustehokkuuden että asiantuntijuuden kehittymisen kautta. Tukipalvelujen tuottamisen keskittäminen myös vähentäisi niiden haavoittuvuutta. 

Esitetyssä virastomallissa kaikki viranomaiset olisivat toisiinsa nähden yhdenvertaisessa asemassa. Ne olisivat erillisiä toimijoita paitsi suhteessa toisiinsa, myös suhteessa hallintopalveluyksikköön. Hallintopalveluyksikkö ja viranomaiset eivät olisi hierarkkisessa suhteessa toisiinsa. Erillisyys mahdollistaisi viranomaisten valvonnan kohdistumisen toisiinsa. 

Erityisviranomaiset hankkisivat ja saisivat tarvitsemansa hallintopalvelut hallintopalveluyksiköltä. Niiden omiin asioihin kuuluva ohjaus- ja päätösvalta säilyisi niillä itsellään. Viranomainen voisi päättää, mitä hallintopalveluyksikön tukipalveluja se käyttää, tosin kirjanpitoyksikkötehtävät sekä operatiiviset talous- ja henkilöstöhallinnon tehtävät hallintopalveluyksikkö hoitaisi joka tapauksessa kaikille viranomaisille. Näitä tehtäviä ei ole perusteltua harkita siirrettäväksi oikeusministeriöltä ja muilta toimijoilta viranomaisille, vaan tehtävien hoitaminen keskitetysti viranomaisten ulkopuolella on ollut tähänkin saakka toimiva malli. 

Erityisviranomaisten hallinnollisen viraston perustamisen jälkeen oikeusministeriön suoraan alaisuuteen ei jäisi muita kooltaan pienehköjä toimijoita. Virastoon voitaisiin myöhemmin lisätä muita vastaavanlaisia henkilömäärältään pienehköjä viranomaisia. On valtionhallinnon rakenteellisen kehittämisen linjausten mukaista, että pieniä toimijoita kootaan hallinnollisesti yhteen. 

Valtiovarainministeriön 1.12.2021 antaman Valtionhallinnon toimintojen järjestämisessä noudatettavat periaatteet -suosituksen (VN/11537/2021) mukaan virastolla voidaan tarkoittaa erilaisia kokonaisuuksia, jotka on tarkoituksenmukaisuusperustein muodostettu tiettyä taloushallinnollista tai muuta hallinnollista tarkoitusta varten. Viraston muodostamisen tavoitteena tulee olla valtiontalouden kokonaisuuden kannalta merkityksellinen ohjattava ja seurattava kokonaisuus. Taloudellisesti on myös tarkoituksenmukaista, että tukipalvelut pystytään hoitamaan kustannustehokkaasti suhteessa päätehtävien henkilöresursseihin ja määrärahoihin. 

Suosituksessa todetaan, että viranomainen voi olla viraston osa. Myös toiminnot, joita koskee erityinen riippumattomuusvaatimus, tulee järjestää tuloksellisesti ja synergioita hyödyntäen. Tehtävän korostunut riippumattomuusvaatimus ei itsessään edellytä oman viraston perustamista tehtävän hoitamiseksi. 

VM on edellä mainituissa periaatteissaan suositellut, että uusia virastoja perustettaessa tai olemassa olevia virastoja yhdistettäessä tavoitteena olisi riittävän suuri kokonaisuus, jotta se voisi muodostaa oman kirjanpitoyksikön. 

4.1.2  Hallintopalveluyksikön tehtävät

Erityisviranomaisten virastoon siirrettäisiin oikeusministeriöstä ministeriön nyt hoitamat kirjanpitoyksikkötehtävät. Virastolle siirrettäisiin oikeusministeriöstä lisäksi kaikki sellaiset operatiiviset hallinto- ja tukitehtävät tai niiden valmistelu, jotka on tarkoituksenmukaista tehdä ministeriötä alemmalla hallinnon tasolla. Käytännössä kirjanpitoyksikkötehtävät sekä tuki- ja hallintopalvelut erityisviranomaisille tuottaisi jatkossa perustettavan viraston hallintopalveluyksikkö. 

Lisäksi hallintopalveluyksikköön keskitettäisiin viranomaisten näkökulmasta aiemmin hajallaan olleita talous-, henkilöstö- ja tietohallinnon asiantuntijapalveluja, joita pienten toimijoiden ei ole tarkoituksenmukaista hankkia kunkin itse. Yhteisillä asiantuntijapalveluilla vahvistettaisiin tukipalveluita nykyisestä. 

Hallintopalveluyksikkö muun muassa huolehtisi tiedonhallintaan ja arkistonmuodostamiseen liittyvistä yleisistä tehtävistä ja tuesta. Viranomaisen lakisääteisiin tehtäviin kuuluva tiedonhallinta ja arkistonmuodostamistehtävät jäisivät viranomaisille, samoin rekisterinpitäjän tehtävät ja vastuu. Hallintopalveluyksikkö vastaisi hallinnolliseen toimintaan liittyvästä tiedonhallinnasta ja arkistonmuodostustehtävistä.  

Hallintopalveluyksikkö järjestäisi erityisviranomaisten toimitila- ja toimitilasidonnaiset palvelut yhdessä oikeusministeriön kanssa. Viranomaisilla olisi edelleen merkittävä rooli omien toimitilatarpeidensa määrittelyssä ja toimitilojen käytännön suunnittelussa. 

Viranomaiset rekrytoisivat edelleen oman henkilökuntansa, kuten niiden substanssilait edellyttävät (pois lukien Heuni). Samoin ne hoitaisivat palvelussuhteeseen liittyvät päätökset oman henkilöstönsä osalta, siltä osin kuin päätösvalta ei kuulu ministeriölle. Hallintopalveluyksikkö voisi tarjota viranomaisille tukea rekrytoinneissa, henkilöstösuunnittelussa, henkilöstöhallinnon raportointitehtävissä, työhyvinvointiasioissa, työkykyasioissa ja henkilöstön osaamisen kehittämisessä. Se antaisi viranomaisille tukea virkamiesoikeudellisissa ja työnantajavelvoitteiden täyttämiseen liittyvissä asioissa. 

Hallintopalveluyksikkö voisi myös valmistella mallipohjia, -ohjeita ja -suunnitelmia ja avustaa viranomaisia henkilöstöhallinnon asiakirjojen ja toimintaohjelmien laatimisessa. Lakisääteiset suunnitelmat, ohjelmat ja muut asiakirjat voitaisiin edelleen laatia viranomaiskohtaisesti. 

Hallintopalveluyksikkö tukisi viranomaisia hankinta-asioissa esimerkiksi tukemalla hankintasuunnitelmien laatimisessa, toteuttamalla yhteisiä hankintoja ja antamalla tukensa viranomaiskohtaisissa kilpailutuksissa. 

Yksikkö tukisi viranomaisia sisäisen valvonnan, riskienhallinnan, turvallisuuden, varautumisen ja tietoturvallisuuden järjestelyissä. Lisäksi hallintopalveluyksikkö tarjoaisi keskitettyjä tietosuojavastaavan palveluja. Viestintätehtävät säilyisivät viranomaisilla itsellään, mutta hallintopalveluyksikkö voisi esimerkiksi kehittää yhteisiä viestinnän työkaluja. 

Hallintopalveluyksikkö vastaisi yleisesti palvelutuotantonsa järjestämisestä ja siihen liittyvistä sopimusjärjestelyistä. Se vastaisi viraston palvelusopimuksista palveluntuottajien kuten Palkeiden ja Oikeusrekisterikeskuksen kanssa. 

Myös perustamisvaiheen jälkeen hallintopalveluyksikköön voitaisiin sijoittaa osaamista, jota kaikki viranomaiset tarvitsevat mutta jonka viranomaiskohtainen kysyntä ei täytä kokonaista henkilötyövuotta.  

Lisäksi hallintopalveluyksikköön voitaisiin siirtää heti tai ajan mittaan niitä erityisviranomaisten nykyisin hoitamia hallintotehtäviä, jotka niiden itsenäisyyttä ja riippumattomuutta vaarantamatta voitaisiin tehdä keskitetysti. Tehtävien keskittämisellä voitaisiin lisätä hallinnollisen työn ammattimaisuutta ja vähentää päällekkäistä työtä. Viranomaisissa olisi edelleen toimintoja, jotka ovat luonteeltaan lähellä tukitoimintoa mutta jotka itsenäisyydestä ja riippumattomuudesta johtuen tai tarkoituksenmukaisuussyistä säilyisivät viranomaisten itsensä tehtävinä. 

Hallintopalveluyksikön virkamiehen esiteltäväksi voisi tulisi tiettyjä, erityisesti virkamiesoikeudellista asiantuntemusta edellyttäviä asioita. Lisäksi yksiköstä voitaisiin esitellä viranomaisille muita yksikön toimialaan kuuluvia asioita. Näistä asioista säädettäisiin valtioneuvoston asetuksella. Päätösvalta asioissa säilyisi viranomaisen päälliköllä, mutta esittelyllä turvattaisiin erityisosaaminen asioiden valmistelussa. Asiat voisi kuitenkin esitellä edelleen myös viranomaisen palveluksessa oleva virkamies.  

Tavoitteena on, että viranomaisten erilaiset tukipalvelut tuotetaan jatkossa aiempaa tehokkaammin. Hallintopalveluyksikön toiminnan perustavanlaatuisena lähtökohtana olisi, että viranomaisten tukipalvelujen tuottamisessa tukeudutaan laajalti valtion yhteisten palveluntuottajien (Hansel, HAUS, Palkeet, Senaatti, Valtiokonttori, Valtori) palveluihin. Hallintopalveluyksikkö tarjoaisi asiantuntemuksen viranomaisten toiminnan tarpeiden ja palvelujen tuotannon yhteensovittamiselle. 

4.1.3  Viraston johtaminen ja päätöksenteko

Oikeushallinnon erityisviranomaiset -virasto ei olisi perinteinen päällikkövirasto. Päällikkövirastossa virastopäällikkö on vastuussa viraston toiminnan kehittämisestä, tuloksellisuudesta ja tavoitteiden saavuttamisesta. Tämä edellyttäisi jonkinasteista mahdollisuutta substanssiasioiden johtamiseen tai ohjaamiseen, mikä olisi ristiriidassa erityisviranomaisten itsenäisyyden kanssa. 

Koska erityisviranomaiset ovat riippumattomia ja päätösvaltaisia kaikissa omaa substanssiaan koskevissa asioissa, perustettavassa virastossa ei olisi kokonaisvastuussa olevaa virastopäällikköä, jonka toimivalta tai ratkaisuvalta ulottuisi erityisviranomaisen toimialalle. Koska virasto rakentuisi 11:stä itsenäisestä viranomaisesta ja hallintopalveluyksiköstä, valtaosa viraston henkilökunnasta ja toiminnasta olisi käytännössä erityisviranomaisten henkilökuntaa ja toimintaa, ja valtaosa ratkaisuvallasta kuuluisi siten erityisviranomaisten päälliköille. 

Hallintopalveluyksikölle nimitettäisiin oma johtajansa, joka vastaisi yksikön toiminnasta ja tekisi ratkaisut sitä koskevissa asioissa. Johtajan tehtävät ja hallinnollisia asioita koskeva ratkaisutoimivalta rajattaisiin säännöksin. Hallintopalveluyksikkö toimisi omalla määritellyllä tehtäväalallaan. Yksikön johtaja ei olisi viranomaisten päälliköiden esimies, eivätkä viranomaisten päälliköt olisi muussakaan suhteessa hänen alaisiaan. 

Hallintopalveluyksikössä hoidettaisiin tuki- ja hallintotehtäviä, joita nytkin tehdään erityisviranomaisille muualla kuin niiden oman toimivallan alla olevissa yksiköissä, esimerkiksi oikeusministeriössä, sekä asiantuntijatehtäviä, joita viranomaiset voisivat halutessaan käyttää. Siten hallintopalveluyksikön johtajan toimivalta ei menisi päällekkäin viranomaista koskevan, viranomaisen päällikön nykyisenlaajuisen toimivallan kanssa. Hallintopalveluyksikön johtajalla olisi ratkaisuvaltaa ennen kaikkea palvelujen toteutukseen liittyvissä asioissa. Lisäksi hänellä olisi ratkaisuvaltaa kirjanpitoyksikön toiminnan järjestämisessä ja johtamisessa. 

Lisäksi hallintopalveluyksikön johtajalla olisi ratkaisuvaltaa viraston yhteisissä hankinnoissa ja sopimuksissa, jotka linjattaisiin palvelusuunnitelmassa.  

Mahdollisten epäselvien tilanteiden varalta lakiin ehdotetaan otettavaksi säännös siitä, että hallintopalvelut valmistelisi ja sovittaisi yhteen sellaiset koko virastoa koskevat asiat, jotka eivät kuulu viranomaisen toimialaan. 

Hallintopalveluyksikön johtaja olisi paitsi yksikön päällikkö, myös muodollisesti kirjanpitoyksikön ja viraston päällikkö, mikä perustelee sitä, että viran nimi olisi johtaja. Valtioneuvosto nimittäisi johtajan viideksi vuodeksi kerrallaan. 

Virastolla olisi viranomaisten päälliköistä tai heidän nimeämistään erityisviranomaisten virkamiehistä koostuva ohjausryhmä. Myös hallintopalveluyksikön johtaja kuuluisi ohjausryhmään ja toimisi sen puheenjohtajana. Ohjausryhmässä käsiteltäisiin ennen kaikkea tukipalvelujen järjestämiseen liittyviä merkittävimpiä asioita ja tarvittaessa koordinaatiokysymyksiä, mutta ei viranomaisten perustehtäviin liittyviä asioita. Koska palvelujen käyttö olisi viranomaisten omassa harkinnassa, kuten kokonaan ulkopuolistenkin palvelujen käyttö, niiden järjestämisen käsittely ohjausryhmässä ja käsittelyn johtaminen mahdolliseen erimielisyyteen ei olisi ristiriidassa viranomaisen oman toiminnan itsenäisyyden ja riippumattomuuden kanssa. Ohjausryhmällä ei olisi itsenäistä ratkaisuvaltaa. 

4.1.4  Tulosneuvotteluprosessi ja palvelusuunnitelma

Määrärahojen ja tulosohjauksen erillisyys ovat olennainen osa erityisviranomaisten riippumattomuutta ja itsenäisyyttä. Määrärahat eriteltäisiin edelleen viranomaisittain valtion talousarvion selvitysosassa. Viranomaiset päättäisivät omien määrärahojensa käytöstä ja hyväksyisivät oman hankintasuunnitelmansa ja henkilöstöbudjettinsa. Ne hyväksyisivät talousarvioesityksen ja käyttösuunnitelman oman toimintansa osalta, samoin tulosohjaus- ja seuranta-asiakirjat. 

Erityisviranomaisten tulosohjausprosessi säilyisi viranomaisen ja oikeusministeriön välisenä, eikä perustettava virasto siis kävisi yksiä yhteisiä tulosneuvotteluja ministeriön kanssa. Viranomaiset kävisivät edelleen kukin omat tulosneuvottelunsa tai -keskustelunsa. Oikeusministeriö on ottanut viranomaisten itsenäisyyden huomioon tulosohjauksessa niin, ettei se ole asettanut viranomaisten tavoitteita, vaan tulosohjauksessa on keskitytty oikeasuhtaisten resurssien osoittamiseen viranomaisten asettamien toimintatavoitteiden saavuttamiseksi.  

Hallintopalveluyksikkö johtaisi perustettavan kirjanpitoyksikön toimintaa ja tarjoaisi viranomaisille tukea tulosohjausvalmistelussa. Viranomaisen päällikkö allekirjoittaisi viranomaisen toimintaa koskevan tulossopimuksen. 

Hallintopalveluyksikkö kävisi omaa toimintaansa koskevat tulosohjausneuvottelut ministeriön kanssa. Tulossopimuksen allekirjoittaisi hallintopalveluyksikön johtaja. 

Hallintopalveluyksikön tulossopimuksen teon yhteydessä ministeriö hyväksyisi yksikön palvelusuunnitelman, jossa kuvattaisiin hallintopalveluyksikön viranomaisille tarjoamat tai järjestämät palvelut. Suunnitelma tehtäisiin neljäksi vuodeksi kerrallaan, ja se perustuisi hallintopalveluyksikön tekemään palvelutarpeiden selvitykseen. Yksikön laatima palvelusuunnitelmaluonnos käsiteltäisiin ensin viraston ohjausryhmässä. 

Viranomaiset vastaisivat jatkossakin tilinpäätökseen kuuluvan toimintakertomuksen valmistelusta omassa toiminnassaan. Hallintopalveluyksikkö valmistelisi muut tilinpäätöksen osat ja kokoaisi tilinpäätöksen. Tilinpäätöksen allekirjoittaisivat viranomaisten päälliköt ja hallintopalveluyksikön johtaja yhdessä. 

Hallintopalvelujen määrärahat sisältäisivät peruspalveluihin kuuluvien palvelujen rahoituksen. Peruspalvelut sisältäisivät puolestaan mahdollisimman kattavasti toiminnan tukipalvelut. Viranomaisten määrärahoista rahoitettavat hallintopalveluyksikön tuottamat tai hankkimat palvelut rajoitettaisiin minimiin. Niihin kuuluisivat käytännössä erityispalvelut muun muassa tilanteessa, jossa viranomaisella on merkittävä toimintauudistus, jonka tueksi tarvitaan lisäpalvelua, taikka muut tähän rinnastuvat tilanteet. 

4.1.5  Oikeusministeriölle jäävät tehtävät

Oikeusministeriölle jäisi suhteessa erityisviranomaisiin samanlainen rooli kuin suhteessa muihin hallinnonalansa sektoreihin. Ministeriö tulosohjaa viranomaisia ja virastoa ja huolehtii niihin liittyvien valtioneuvostotehtävien käytännön toimista esimerkiksi päälliköiden nimittämistä ja lautakuntien asettamista koskevissa asioissa. 

Lisäksi ministeriö huolehtisi muista erityisviranomaisiin liittyvistä valtioneuvostotason tehtävistä, kuten säädösvalmistelusta sekä talousarvio- ja kehysvalmistelusta. 

Ministeriö toimisi edelleen hallinnonalan neuvotteluviranomaisena erityisviranomaisten osalta tarkentavaa virkaehtosopimusta koskevissa asioissa sekä päättäisi viraston henkilökunnan palkkauksesta ja virkojen perustamisesta, lakkauttamisesta ja muuttamisesta. 

Oikeusministeriö vastaisi edelleen niistä virastojen vuokrasopimuksista, jotka kuuluvat oikeusministeriön päätösvaltaan. Ministeriö huolehtisi hallinnonalan toimitilajohtamisen yhteensovittamisesta, ja sille kuuluisi edelleen hallinnonalan tietohallintoon ja digitalisaatioon liittyvä ohjaus- ja koordinointivastuu. Ministeriö vastaa edelleen myös hallinnonalan tieto- ja kyberturvallisuuden sekä tietosuojan ohjauksesta ja kehittämisestä. 

Valtuutettuja koskevassa lainsäädännössä on myös velvoite laatia kertomus toiminnasta eduskunnalle tai valtioneuvostolle. Oikeusministeriön tehtävänä olisi huolehtia jatkossakin kertomusten käsittelystä tai käsittelyyn liittyvistä käytännön tehtävistä. 

Oikeusministeriön tehtäviksi säädettäisiin eräitä viranomaisten päälliköitä koskevia virkamiesoikeudellisia toimia. Vaikka tarpeen on toisaalta erottaa viranomaiset oikeusministeriön yhteydestä, niiden päälliköitä koskeva riippumattomuus suhteessa toisiinsa ja hallintopalveluyksikön johtajaan on turvattava. Niinpä esimerkiksi varoituksen antaisi viranomaisen päällikölle oikeusministeriö, ei Oikeushallinnon erityisviranomaiset -virasto. Osassa virkamiesoikeudellisista toimista toimivalta on nimittäjällä, eli viranomaisten päälliköiden kohdalla valtioneuvostolla. Myös näissä asioissa oikeusministeriöllä olisi käytännössä rooli. 

4.2.1  Taloudelliset vaikutukset

Esityksestä aiheutuvat kertaluonteiset ja pysyvät menot kohdistuvat ehdotetun uuden kirjanpitoyksikön perustamiseen sekä ehdotetun uuden viraston hallintopalveluyksikön perustamiseen ja sen tehtävien muodostamiseen. 

Pysyviä menoja aiheutuisi viranomaisten yhteisten hallinnon tukipalvelujen kehittämisestä ja keskittämisestä ja niiden hoitamisesta hallintopalveluyksikössä. Perustettavassa uudessa hallintopalveluyksikössä olisi seitsemän virkaa. Henkilöstömenot olisivat yhteensä noin 560 000 euroa. Keskimääräinen htv-hinta on 80 000 euroa sisältäen laskennallisen yhteisten ICT-kustannusten osuuden (4 000 euroa). 

Hallintopalveluyksikölle osoitettavissa tehtävissä on esityksessä otettu huomioon se, että hallinnon tukipalveluihin on tullut lisää uusia erikoisosaamista vaativia tehtäväalueita samalla kun hallintotehtäviin liittyvä digitalisaatio on kehittynyt. Lisäpanostusta vaativia tehtäväalueita ovat muun muassa hankinta-, tietosuoja-, tietoturva- ja tiedonhallinta-asiat sekä data-analytiikka ja tiedolla johtaminen.  

Uuden kirjanpitoyksikön palvelujen ostot Palkeilta olisivat Palkeiden laskelman mukaan vuoden 2025 alusta lukien yhteensä noin 350 000 euroa. Vuonna 2022 viranomaiset maksoivat Palkeet-maksuja yhteensä 140 000 euroa. Palkeille maksettavat palvelumaksut kasvaisivat siten 210 000 eurolla. Uuden kirjanpitoyksikön Kieku-järjestelmän perusmaksu olisi 65 000 euroa. Palkeilta ostettaisiin jatkossa henkilöstöhallinnon kokonaispalvelu viranomaisille, ja sen kokonaishinta on Palkeiden laskelman mukaan noin 100 000 euroa. Kokonaispalvelu poistaa kirjanpitoyksiköltä tarpeen henkilöstöhallinnon rutiinitehtävien tuottamiselle. Lisäksi Palkeisiin keskitettäisiin nykyistä enemmän taloushallinnon palveluja sitä mukaa kun Palkeet kehittää toimintaansa. 

Hallintopalveluyksikön ostopalvelut muilta palveluntuottajilta ja muut yksikön menot olisivat yhteensä 105 000 euroa. Palvelujen ostot sisältävät kaikille viranomaisille yhteiset koulutuspalvelut (HAUS), arviolta 35 000 euroa, sekä hankinta- ja kilpailutuspalvelut (Hansel), arviolta 30 000 euroa. Kirjanpitoyksikön sisäisen tarkastuksen palveluostot ja muut hallintopalveluyksikön menot olisivat yhteensä 40 000 euroa. Yhteisesti toteutettavilla palveluhankinnoilla tavoitellaan synergia- ja mittakaavaetuja. 

Uuden hallintopalveluyksikön toiminnan perustavanlaatuisena lähtökohtana on, että viranomaisten tukipalvelujen tuottamisessa tukeuduttaisiin laajalti valtion yhteisten palveluntuottajien (Hansel, Haus, Palkeet, Senaatti, Valtiokonttori, Valtori) palveluihin. Hallintopalveluyksikkö tarjoaisi asiantuntemuksen viranomaisten toiminnan tarpeiden ja palvelujen tuotannon yhteensovittamiselle. 

Uuden hallintopalveluyksikön pysyvät kokonaismenot olisivat noin 1 miljoona euroa. Tämä katettaisiin oikeusministeriön pääluokan kehyksen puitteissa sisäisillä uudelleen kohdennuksilla. Uudelleen kohdennusten tarve aiheutuu kirjanpitoyksikön Palkeiden palvelumaksujen kasvusta sekä hallintopalveluyksikön henkilöstön palkkauksesta. Ensimmäisenä toimintavuonna menotaso voi olla jonkin verran alempi. 

Erityisviranomaisten hallinnollisten tukipalvelujen keskittämisen yhtenä tavoitteena on, että viranomaisten erilaiset tukipalvelut tuotetaan jatkossa tehokkaammin, kun samoja hallintotehtäviä ei tehdä jokaisessa viranomaisessa erikseen. Samalla esimerkiksi yhteisesti toteutettavilla palveluhankinnoilla tavoitellaan viranomaisten synergia- ja mittakaavaetuja. Pidemmällä aikavälillä tavoitteena on tuottavuuden parantuminen kunkin viranomaisen substanssitoiminnassa, kun hallinnolliset tukitehtävät on keskitetty hallintopalveluyksikköön, valtion yhteisiä palvelutoimintoja käytetään entistä enemmän ja viranomaiset voivat kohdentaa resurssinsa substanssiasioiden hoitamiseen. Viranomaisilta on tarkoitus pyytää suunnitelmat siitä, miten ne hyödyntävät hallintopalveluyksikköä hallinnollisten tehtäviensä hoitamisessa. Suunnitelmat käsiteltäisiin oikeusministeriön ja viranomaisten välisissä tulosneuvotteluissa syksyllä 2023. 

Uudistuksella arvioidaan olevan vuonna 2024 kertaluonteisia muutosvaikutuksia erityisesti Palkeiden, ja Valtorin ja Oikeusrekisterikeskuksen tietojärjestelmiin. Valtion sisäisessä palvelulaskutuksessa nämä menot kohdentuvat oikeusministeriön hallinnonalalle. Alustavan arvion mukaan kertaluonteiset muutoskustannukset olisivat yhteensä noin 430 000 euroa, mistä Palkeiden osuus on noin 300 000 euroa, Valtorin osuus noin 75 000 euroa ja Oikeusrekisterikeskuksen osuus noin 55 000 euroa. Esityksessä valtion talousarvioksi vuodelle 2024 ehdotetaan momentin 25.01.03 päätösosaan lisättävän, että momentin määrärahaa saa käyttää myös Oikeushallinnon erityisviranomaiset -viraston perustamisen valmistelumenoihin. 

Rahoituksesta päätetään julkisen talouden suunnitelman ja valtion talousarvion valmistelun yhteydessä. Toimenpiteiden edellyttämä rahoitus toteutetaan oikeusministeriön pääluokan kehyksen puitteissa tarvittaessa kohdentamalla määrärahoja uudelleen.  

Esityksellä ei ole taloudellisia vaikutuksia kotitalouksien asemaan eikä yrityksiin.  

4.2.2  Vaikutukset viranomaisten toimintaan

Yhteisen hallinnollisen yksikön luominen erityisviranomaisille vahvistaisi niiden hallintotehtävien hoitoa. Viranomaiset voisivat keskittyä aiempaa paremmin niille lain mukaan kuuluviin tehtäviin ja riippumattomaan sisältötyöhön, vaikka niiden hoidettavaksi edelleen jäisi hallintotehtäviä. Viranomaisten toiminnallisia tavoitteita voitaisiin tukea vähentämällä johdon ja asiantuntijoiden ajankäyttöä hallinnollisiin tehtäviin. Yhteinen hallintopalveluyksikkö mahdollistaisi myös hallinnon erityisasiantuntemuksen hankkimisen paremmin kuin mihin yksittäisellä viranomaisella on mahdollisuus.  

Hallinnon tukipalveluiden kokoaminen keskittäisi osaamista ja vähentäisi yksittäisten toimijoiden hallinnon haavoittuvuutta. Järjestely voisi tuottaa useita synergiaetuja esimerkiksi henkilöstön osaamisen tukemiseksi, hankintojen tehostamiseksi sekä tietosuojan vahvistamiseksi. Päällekkäisen työn vähenemisellä, esimerkiksi mallipohjien laatimisella erilaisia suunnitelmia varten ja yhdenmukaisella ja oikea-aikaisella ohjeistuksella voidaan tehostaa hallinnollisten asioiden käsittelyä. 

Uudistuksella ei puututtaisi viranomaisen ydintehtäväkenttään eikä sen järjestämiseen. Muutoksella ei siten ole suoraan vaikutuksia viranomaisten lakisääteisten tehtävien hoitamiseen. Myös määrärahat ja tulosohjaus säilyisivät viranomaiskohtaisina. 

Erityisviranomaisia koskevien kirjanpitoyksikkötehtävien ja operatiivisten henkilöstö- ja taloushallinnon tehtävien siirtäminen oikeusministeriöstä perustettavaan virastoon johtaisi ministeriön roolin ja tehtävien selkiytymiseen. Oikeusministeriö voisi aiempaa selvemmin keskittyä sille hallinnonalan strategiseen johtamiseen ja muihin valtioneuvostotasoisiin tehtäviin.  

Esityksellä ei olisi suoranaista vaikutusta muiden viranomaisten kuin oikeusministeriön ja erityisviranomaisten toimintaan. Viranomaiset hoitaisivat tehtävänsä suhteessa kansalaisiin, yrityksiin ja muihin viranomaisiin samalla tavalla kuin ennenkin, ja niissä asioitaisiin samalla tavalla kuin nytkin. Perustettavan viraston hallintopalveluyksikkö olisi uusi yhteistyötaho valtionhallinnon viranomaisyhteistyössä. 

4.2.3  Vaikutukset henkilöstöön

Valtion virkamieslain (750/1994) 5 a §:n mukaan valtionhallinnon toimintojen uudelleenjärjestelyn yhteydessä virat ja niihin nimitetyt virkamiehet siirtyvät samaan virastoon tai samoihin virastoihin kuin tehtävät siirtyvät. Määräaikaiseen virkasuhteeseen nimitetty virkamies siirtyy viraston palvelukseen määräaikaisen virkasuhteensa keston ajaksi. Virka voidaan siirtää 1 ja 2 momentissa tarkoitetuissa tilanteissa ilman 5 §:ssä tarkoitettua virkamiehen suostumusta, jos virka siirretään virkamiehen työssäkäyntialueella tai työssäkäyntialueelle.  

Erityisviranomaisten virat ja määräaikaiset virkasuhteet niihin nimitettyine virkamiehineen siirtyvät muutoksessa em. säännösten nojalla Oikeushallinnon erityisviranomaiset -virastoon. Käytännössä siirtymisen vaikutus on henkilöstön näkökulmasta muodollinen. Muutoksella ei ole tarkoitus vaikuttaa erityisviranomaisten laissa säädettyyn toimintaan. Virat siirtyisivät perustettavassa virastossa suoraan sen erityisviranomaisen viroiksi, joiden virkoja ne nyt ovat. Muutoksella ei ole vaikutusta myöskään erityisviranomaisten toimipaikkoihin, joten henkilöstön työskentelypaikkakunnat säilyvät ennallaan.  

Koska hallinnolliset tehtävät muodostavat tyypillisesti vain osan erityisviranomaisten henkilöstön työnkuvista ja mahdollisesti keskitettävät tehtävät vielä pienemmän osan, kenenkään virka tai määräaikainen virkasuhde ei tulisi uudistuksen yhteydessä lain nojalla siirrettäväksi hallintopalveluyksikköön. Hallintopalveluyksikön tehtäviin on kuitenkin tarkoitus mahdollistaa hakeutuminen viraston sisäisten virkasiirtojen kautta ennen uusien tehtävien täyttämistä julkisen haun kautta, jotta viranomaisten nykyistä osaamista saadaan hallintopalveluyksikön käyttöön. 

Virkoja voidaan myös myöhemmin siirtää virkamieslaissa säädettyjen edellytysten täyttyessä erityisviranomaisten ja hallintopalveluyksikön välillä, kuten virastojenkin sisällä yksiköstä toiseen ja virastojen välillä. Toimivalta tähän säilyisi oikeusministeriöllä. 

Hallintopalveluyksikön vastuulle esitettäviä tehtäviä tehdään nyt kaikissa viranomaisissa, osana usean henkilön tehtävänkuvaa. Uudistuksella voi siten olla vaikutusta sellaisten virkamiesten tehtävänkuviin, jotka hoitavat nyt hallinnollisia tehtäviä. Osa hallinnollisista tehtävistä saattaa siirtyä muutoksen yhteydessä tai myöhemmin viraston hallintopalveluyksikön tehtäväksi, jolloin tehtävänkuva tulee täydennettäväksi muunlaisilla tehtävillä. Jos tehtävät muuttuisivat työnantaja-aloitteisesti vähemmän vaativiksi, työnantajalla on velvollisuus yrittää etsiä tilalle vaativuudeltaan aiempaa vastaavia tehtäviä. Sopimusmääräykset palkkatason turvaamisesta ovat valtion työ- ja virkaehtosopimuksen allekirjoittamispöytäkirjan liitteessä 1, ja ne on otettu myös osaksi oikeusministeriössä ja erityisviranomaisissa sovellettavaa tarkentavaa virkaehtosopimusta. 

Koska viranomaiset säilyttävät itsenäisyytensä ja riippumattomuutensa ja esimerkiksi käyvät kukin edelleen omat tulosneuvottelunsa oikeusministeriön kanssa, muutoksella ei ole vaikutusta myöskään viranomaisten päälliköiden asemaan. Tietyt päälliköitä koskevat virkamiesoikeudelliset toimet säädettäisiin edelleen oikeusministeriön tehtäviksi. 

Oikeushallinnon erityisviranomaiset -virastoon siirrettävistä tehtävistä operatiiviset henkilöstö- ja taloushallinnon tehtävät samoin kuin kirjanpitoyksikkötehtävät ovat nyt valtaosin oikeusministeriön tehtäviä. Kaikkiaan erityisviranomaisiin liittyviä tehtäviä tehdään oikeusministeriössä arviolta yhden henkilötyövuoden edestä, kun huomioon ei oteta valtioneuvostotasoisia eikä koko hallinnonalalle kohdistuvia tehtäviä. Tehtävät jakautuvat useille henkilöille. Ne ovat vain osa tekijöidensä tehtävänkuvista, joka tapauksessa alle puolet, minkä vuoksi kenenkään virka ei tulisi siirrettäväksi lain nojalla. Tehtäviä hoitavat samat henkilöt, jotka hoitavat oikeusministeriön vastaavia tehtäviä. Tarvittaessa henkilöiden tehtävänkuvia täydennetään uusilla tehtävillä. Palkkatakuu on sovittu virkaehtosopimuksessa, kuten edellä mainittu. 

Suurin osa oikeusministeriön hallinto- ja ohjausosaston erityisviranomaisille tarjoamista asiantuntijapalveluista suuntautuu yhteisesti ministeriöön ja koko hallinnonalalle, eikä niistä ole täsmennettävissä eikä irrotettavissa vain erityisviranomaisia koskevaa resurssia. 

Henkilöjärjestelmien käyttöön ja kirjanpitoyksikkötehtäviin liittyviä tehtäviä siirretään perustettavalle virastolle myös Ulosottolaitoksesta ja henkilötietojärjestelmiin liittyviä tehtäviä Kaakkois-Suomen oikeusapu- ja edunvalvontapiiristä. Nämä tehtävät ovat olleet vain pieni osa tehtäviä hoitavien henkilöiden koko tehtävänkuvasta. 

Uudistusta on käsitelty oikeusministeriön ja erityisviranomaisten yhteistoimintamenettelyssä. 

Oikeushallinnon erityisviranomaiset -virastoon siirrettävään erityisviranomaisten henkilökuntaan sovelletaan nyt samaa tarkentavaa virkaehtosopimusta (Oikeusministeriötä, Tietosuojavaltuutetun toimistoa, Konkurssiasiamiehen toimistoa, Onnettomuustutkintakeskusta, Oikeusrekisterikeskusta, Yhdistyneiden Kansakuntien yhteydessä toimivaa Euroopan kriminaalipolitiikan instituuttia, Kuluttajariitalautakuntaa, Tasa-arvovaltuutetun toimistoa, Lapsiasiavaltuutetun toimistoa, Yhdenvertaisuusvaltuutetun toimistoa ja Tiedusteluvalvontavaltuutetun toimintoa koskeva tarkentava virkaehtosopimus 11.3.2021). 

Tarvetta neuvotella uutta tarkentavaa virkaehtosopimusta ei siten ole, eikä uudistuksessa jouduta neuvottelemaan minkään viranomaisen henkilökuntaa yhden tarkentavan virkaehtosopimuksen soveltamisalalta toiselle. Uusi rekrytoitava henkilökunta tulee hallintopalveluyksikköön, joka olisi työnantajan näkökulmasta tarkoituksenmukaisinta lisätä saman tarkentavan virkaehtosopimuksen soveltamisalaan. 

4.2.4  Yhteiskunnalliset vaikutukset

Hallintotehtävien keskittäminen hallintopalveluyksikköön ja yksikön vahvistaminen tiettyjen hallintoasioiden erityisasiantuntemuksella edistäisi viranomaisten hallintotehtävien tehokasta ja tuloksellista hoitamista ja vahvistaisi näin viranomaisten oman toimialan hoitamista, mitä kautta uudistuksesta voisi seurata kansalaisille ja yrityksille ajan oloon hyötyä esimerkiksi asioiden lyhyempinä käsittelyaikoina viranomaisten toimialalla. 

Suomea sitovissa kansainvälisissä säännöksissä ja sopimuksissa sekä kansainvälisessä oikeuskäytännössä edellytetään etenkin tietyiltä esitetyssä uudistuksessa mukana olevilta valvovilta viranomaisilta ja Onnettomuustutkintakeskukselta riippumattomuutta ja itsenäisyyttä. Säännöksissä ei määritellä näiden viranomaisten organisointia, mutta riippumattomuudelle ja itsenäisyydelle annetaan tietynlainen sisältö, jonka täyttyminen on tullut ottaa huomioon organisaatiosäännöksiä valmisteltaessa. (ks. jakso 2.2) 

Riippumattomuudella tarkoitetaan sitä, että viranomaisten tulee tehtävissään olla itsenäisiä ja riippumattomia muusta hallinnosta, poliittisesta ohjauksesta ja minkä tahansa ulkopuolisen tahon vaikutuksesta. Riippumattomuus suhteessa poliittisiin päättäjiin on erityisen tärkeää. Riippumattomuus tarkoittaa yhtäältä riippumattomuutta viranomaisen ulkopuolisista tahoista ja toisaalta riippumattomuutta viranomaiskoneiston sisällä. Erityisviranomaisten tulee siten olla riippumattomia myös suhteessa Oikeushallinnon erityisviranomaiset -virastoon. 

Itsenäisyyden ja riippumattomuuden keskeistä sisältöä kansainvälisten säännösten, sopimusten ja oikeuskäytännön mukaan on se, ettei valvoviin viranomaisiin voida vaikuttaa ulkopuolelta suoraan eikä välillisesti, eivätkä viranomaiset saa pyytää eivätkä ottaa ohjeita miltään taholta. Esimerkiksi valtuutetun ja keskushallinnon viranomaisen välinen esimies-alaissuhde voi vaarantaa riippumattomuuden. 

Valvoville viranomaisille tulee osoittaa niiden tehtävien hoitamiseksi ja valtuuksien käyttämiseksi riittävät taloudelliset ja tekniset sekä henkilöstöresurssit. Niiden käyttöön tulee osoittaa riittävät toimitilat ja infrastruktuuri. Viranomaisten tulee voida itse valita oma henkilöstönsä, ja henkilöstön tulee toimia viranomaisen yksinomaisessa ohjauksessa. Viranomaisen tulee itse voida päättää resurssiensa käytöstä, toimintansa organisoinnista ja prioriteeteistaan. Laillisuusvalvontaelimellä ei tule olla liian läheisiä poliittisia kytköksiä.  

Nyt esitettävässä muutoksessa viranomaisten yllä kuvattua itsenäisyyttä ja riippumattomuutta ei vaarannettaisi. Viranomaisilla olisi edelleen toimivalta rekrytoida henkilöstönsä, joka puolestaan olisi edelleen viranomaisen yksinomaisessa ohjauksessa. Viranomaisen päällikkö säilyttäisi virkamiesoikeudellisen riippumattomuutensa perustettavassa virastossa; hänellä ei olisi virastossa esimiestä, joka käyttäisi häneen työnjohto- ja valvontavaltaa. 

Viranomaiset tekisivät edelleen omat työjärjestyksensä ja suunnittelisivat oman organisaationsa sekä neuvottelisivat määrärahoistaan ja päättäisivät niiden käytöstä.  

Viranomaisten riippumattomuutta ei kaventaisi se, että ne sijaitsisivat hallinnollisesti samassa virastossa. Viranomaisten toimivalta ja itsenäisyys suhteessa virastoon, johon ne jatkossa kuuluisivat, varmistettaisiin säännöksin. 

Perustettavassa hallintopalveluyksikössä hoidettaisiin asioita, jotka eivät liity viranomaisten laissa säädettyyn toimialaan. Tehtävät, joita hallintopalveluyksikkö hoitaisi, on käytännössä hoidettu jo nyt viranomaisten ulkopuolella, tai ne voitaisiin käytännössä ostaa ulkopuolisilta palveluntuottajilta. Niiden hoitamista toisessa valtion virastossa ei ole katsottu ongelmalliseksi esimerkiksi valvonnan riippumattomuuden kannalta. Tehtävät, joissa hallintopalveluyksikkö tarjoaisi erityisviranomaisille asiantuntijapalveluita, olisivat viranomaisia tukevia, ja tuen käyttöaste olisi viranomaisen omassa päätösvallassa.  

Osalla viranomaisista tehtäviin kuuluu valvonta, joka kohdistuu myös toisiin samaan virastoon sijoittuviin viranomaisiin sekä virastoon itseensä. Riippumattoman valvonnan mahdollistuminen myös jatkossa varmistetaan viranomaisten ja hallintopalveluyksikön erillisyydellä toisistaan. Hallintopalveluyksikön tehtävät säädettäisiin lain ja asetuksen tasolla. Viranomaiset eivät olisi myöskään toisiinsa sidoksissa, sillä niillä ei olisi välttämättömiä yhteisiä hallinto- ja tukiasioita sen enempää kuin nytkään. 

Myös muualla valtionhallinnossa viranomainen saattaa sijaita toisen viraston sisällä, eikä järjestelyä ole katsottu ongelmalliseksi. Esimerkiksi kuluttaja-asiamies sijaitsee hallinnollisesti kilpailu- ja kuluttajavirastossa. Kilpailu- ja kuluttajavirastosta annetun lain (661/2012) esitöissä (HE 108/2012 vp) on todettu, että kilpailu- ja kuluttajaviraston valvontatehtävät on järjestettävä niin, että virastolle ja kuluttaja-asiamiehelle kuuluvien valvontojen riippumattomuus ja puolueettomuus on turvattu. 

Esitys sen sijaan vahvistaisi erityisviranomaisten itsenäisyyttä ja riippumattomuutta, kun ne siirrettäisiin pois poliittisesti johdetun valtioneuvoston yhteydestä, ja kun ne käytännössä saisivat tukipalvelunsa muualta kuin oikeusministeriöltä. Tämä lisäisi oikeusministeriön ja viranomaisten välistä etäisyyttä ja vahvistaisi erityisviranomaisten riippumattomuutta. Ministeriölle jäisi suhteessa viranomaisiin toimivaltoja, jotka korostavat niiden ja niiden päälliköiden itsenäisyyttä ja riippumattomuutta suhteessa perustettavaan virastoon ja toisiinsa, mutta käytännössä viranomaiset irrotettaisiin ministeriön yhteydestä.  

Viranomaisten sijaitsemista oikeusministeriön yhteydessä ei ole käytännön työssä koettu niiden itsenäisyyttä vähentäväksi tekijäksi, mutta olennaista on myös se, miltä viranomaisten riippumattomuus näyttää ulospäin. Esimerkiksi perus- ja ihmisoikeustoimijoiden riippumattomuus ja itsenäisyys kulloinkin vallassa olevista poliittisista tahoista on olennaista perus- ja ihmisoikeuksien toteutumisen seurannassa. 

Esityksellä ei ole suoraa vaikutusta kansalaisten tai yhteisöjen asemaan tai toimintaan, koska erityisviranomaisten toiminta säilyisi ennallaan, eivätkä kansalaiset tai yhteisöt käyttäisi hallintopalveluyksikön palveluja tai asioisi yksikön kanssa. Asiointi tapahtuisi edelleen suoraan kulloiseenkin viranomaiseen. Myös ulospäin erityisviranomaiset esiintyisivät samalla tavalla kuin aiemmin, eivät erityisviranomaisten virastona tai osana sitä. 

Uudistuksella on yhtymäkohta yhdenvertaisuuteen ja sukupuolten väliseen tasa-arvoon kuitenkin siinä, että hallinnollisen tuen kokoaminen ja vahvistaminen säästää resursseja valtuutettujen yhdenvertaisuus- ja tasa-arvotyöhön, ja toisaalta siinä, että säännöksin varmistetaan yhdenvertaisuus- ja tasa-arvovaltuutetun riippumattomuuden säilyminen ennallaan. Esityksen lapsivaikutukset ovat vastaavalla tavalla sitä, että lapsiasiavaltuutetun toimiston resursseista aiempaa suurempi osa voidaan käyttää valtuutetun lain mukaisiin tehtäviin, kun tukipalvelut saadaan muualta. 

4.2.5  Vaikutukset tiedonhallintaan

Tiedonhallinnan muutosvaikutukset on arvioitu lainvalmistelun yhteydessä erikseen julkisen hallinnon tiedonhallinnasta annetun lain (906/2019) mukaisesti. Niiden ei arvioida olevan merkittäviä. 

Perustettavan viraston hallintopalveluyksikkö huolehtisi toimialaansa kuuluvien hallinnollisten asioiden tiedonhallinnasta sekä niihin liittyvistä arkistonmuodostajalle ja tietosuojalainsäädännössä tarkoitetulle rekisterinpitäjälle kuuluvista tehtävistä. Erityisviranomaiset huolehtisivat edelleen omasta tiedonhallinnastaan sekä arkistonmuodostajalle ja rekisterinpitäjälle kuuluvista tehtävistä. Hallintopalveluyksikkö olisi siten oma tiedonhallintalain 4 §:n mukainen tiedonhallintayksikkönsä ja viranomaiset kukin omansa. 

Hallintopalveluyksikön tehtävät olisivat sille uusia, mutta vastaavat asiat on aiemmin hoidettu muualla, lähinnä oikeusministeriössä. Kokonaisuudessaan uusia tehtäviä ja uusia tietoaineistoja ei syntyisi. 

Yksikön vastuulle siirrettäisiin koko viraston henkilöstöä koskeva Kieku-henkilötietojärjestelmän käyttö, käytännössä rekisterinpitäjyys; palvelu hankittaneen Palkeilta. Henkilötietojärjestelmää koskeva tietovaranto ja sen käyttö pysyisivät ennallaan. Tietoaineistot siirtyisivät viraston henkilötietojärjestelmään nykyisiltä rekisterinpitäjiltä, joita ovat oikeusministeriö, Ulosottolaitos ja Kaakkois-Suomen oikeusapu- ja edunvalvontapiiri. Tietovarannon käyttövelvoitteet eivät muuttuisi, eikä tietovarantoon syntyisi uudenlaisia tietoja. Hallintopalveluyksikössä tulisi määritellä järjestelmän käyttöoikeudet, mutta periaatteet määrittelyssä säilyisivät vastaavina kuin nykyisillä rekisterinpitäjillä.  

Hallintopalveluyksikön käsiteltäviksi ja vastuulle tulisivat sen hallinnolliseen toimintaan liittyvät tietoaineistot, ja sen käytössä olisi hallinnollisten asioiden asiankäsittelyjärjestelmä. Virastosta on tarkoitus muodostaa itsenäinen kirjanpitoyksikkö. Kirjanpitoyksikköön liittyvät tehtävät ja tiedonsaantioikeudet siirtyisivät kirjanpitoyksikön tehtäviä hoitaville virkamiehille oikeusministeriöstä ja Ulosottolaitokselta. 

Erityisviranomaisten tietojärjestelmät ja -varannot pysyisivät ennallaan, sekä substanssiin liittyvät että hallinnolliset. Muutoksella ei olisi vaikutuksia viranomaisten asiankäsittelyyn. Hallintopalveluyksiköllä ei olisi pääsyä viranomaisten tietovarantoihin eikä viranomaisilla toistensa.  

Oikeusministeriön käsiteltävinä säilyvät muutoksen jälkeen samat asiaryhmät kuin ennenkin. Muutos ei vaikuta ministeriön asiankäsittelyjärjestelmiin, tietovarantoihin eikä tietoaineistoihin muuten kuin että käsiteltävän aineiston määrä vähenee, kun henkilötietojärjestelmässä käsitellään enää ministeriön henkilöstön tietoja. 

Koska esityksen johdosta ei ole tarpeen tehdä merkittäviä tietojärjestelmämuutoksia, tiedonhallinnan muutoksen johdosta ei aiheudu merkittäviä taloudellisia vaikutuksia. 

5.1.1  Virastorakenne

Asian aiemmissa valmisteluvaiheissa on selvitetty mahdollisuutta muuttaa tietosuojavaltuutetun toimisto virastoksi, joka toimisi ns. emovirastona muille erityisviranomaisille. Muut erityisviranomaiset kuuluisivat hallinnollisesti samaan virastoon, ja tietosuojavaltuutetun toimiston hallintoyksikkö tuottaisi määrätyt hallinto- ja tukipalvelut sekä tietosuojaviranomaiselle että erityisviranomaisille. 

Malli vastaisi valtionvarainministeriön keskus- ja aluehallinnon virastoselvityshankkeen (VIRSU) kehittämisehdotusta oikeusministeriön hallinnonalan pienten ja erityistä riippumattomuutta edellyttävien viranomaisten hallintoasioiden kokoamisesta niin sanottuun emovirastoon. Se olisi myös yhdensuuntainen eduskunnan tietosuojaa koskevan lainsäädännön yhteydessä antaman lausuman (EV 108/2018 vp) kanssa, jonka mukaan eduskunta edellyttää, että hallitus selvittää, tulisiko tietosuojan valvontaviranomaisen organisaatiota kehittää virastomuotoiseksi.  

Tietosuojaviranomainen kohtuullisen kokoisena jo olemassa olevana instituutiona todennäköisesti kykenisi erityisviranomaisista parhaiten vastaamaan hallinto- ja tukipalveluiden tuottamisesta muille erityisviranomaisille. Se tuottaa palveluita jo nyt tiedusteluvalvontavaltuutetun toiminnolle. 

Emovirastomallin valintaa puoltaisi se, että tietosuojaviranomaisen rooli siinä olisi korostetun itsenäinen ja riippumaton. Tietosuojavaltuutetun muodostamista virastoksi perustelisi myös sen tehtävien luonne ja yhteiskunnallinen painoarvo.  

Mallin ongelma olisi kuitenkin se, että muut itsenäiset ja riippumattomat viranomaiset olisivat tietosuojaviranomaiseen nähden muodollisesti vähemmän riippumattomia. Epävarmaa olisi myös, pystyttäisiinkö emovirastomalli toteuttamaan niin, ettei tietosuojavaltuutetun valvontaroolista suhteessa muihin yhteen koottuihin viranomaisiin syntyisi jännitteitä, jotka heijastuisivat tietosuojavaltuutetun hallintopalveluihin. Tietosuojavaltuutetun toimisto ei voisi toimia emovirastona muiden kuin sellaisten määriteltyjen hallintotehtävien osalta, joihin ei sisälly edes välillisesti sen valvottavana olevaa henkilötietojen käsittelyä. 

Emovirastomallissa haasteena olisi myös hallintopalveluita tuottavan yksikön riittävän itsenäisyyden takaaminen päällikkövirastossa, joka tietosuojavaltuutettu kuitenkin olisi. Yksikön tietynasteista riippumattomuutta edellyttäisi muiden viranomaisten riippumattomuus. Erikseen tulisi varmistaa esimerkiksi se, ettei tietosuojaviraston työjärjestyksellä voitaisi vaikuttaa hallintoyksikön asemaan ja työhön, koska se vaikuttaisi muiden erityisviranomaisten toimintaan. 

Nyt ehdotettavassa mallissa viranomaiset olisivat toisiinsa nähden tasavertaisessa asemassa, eikä hallintopalveluyksikkö olisi osa niistä yhtäkään. Malli olisi myös viranomaisten keskinäisen riippumattomuuden kannalta selkeämpi kuin niiden liittäminen erityisviranomaisista suurimpaan. Tietosuojakysymysten valvonta ei korostuisi nyt esitettäväksi perustettavan viraston toimialana, niin kuin se korostuisi emovirastomallissa. Kaikille erityisviranomaisille olisi helpompi järjestää samanlaiset vaikuttamismahdollisuudet suhteessa hallintotehtäviin. Malli turvaisi emovirastomallia paremmin myös viranomaisten toisiinsa kohdistaman valvonnan. 

Yhtenä vaihtoehtoisena mallina erottaa erityisviranomaisten hallintotehtävät oikeusministeriöstä ja järjestää niille aiempaa vahvempi tuki hallinnollisissa asioissa on valmistelussa ollut esillä erillisen oikeushallinnon erityisviranomaisten palvelukeskuksen perustaminen. Palvelukeskus olisi erityisviranomaisista kokonaan erillinen organisaatio, ja viranomaiset olisivat kukin oma organisaationsa. 

Palvelukeskusvirasto toimisi kirjanpitoyksikkönä, johon viranomaiset kuuluisivat. Palvelukeskus tuottaisi viranomaisille operatiiviset hallintopalvelut. Tilanne rinnastuisi kirjanpitoyksikköjärjestelyltään viranomaisten nykyiseen asemaan oikeusministeriön yhteydessä. Palvelukeskuksen ja viranomaisten välistä yhteistyötä varten olisi asiakastyöryhmä, jossa käsiteltäisiin hallintopalvelujen järjestämiseen liittyviä asioita. 

Malli muistuttaisi KEHA-keskusta, joka on valtakunnallinen, maantieteellisesti hajautetulla toimintamallilla ja verkostomaisesti toimiva ELY-keskusten ja TE-toimistojen kehittämis- ja hallintopalveluja tuottava virasto.  

Palvelukeskusmallin vahvuutena olisi viranomaisten säilyminen kokonaan omina organisaatioinaan, jolloin niiden itsenäistä asemaa suhteessa palvelukeskukseen ei olisi tarpeen täsmentää lainsäädännössä. Lisäksi rakenne tukisi erityisviranomaisten toisiinsa kohdistaman valvonnan puolueettomuutta. 

Mallin huonona puolena olisi muun muassa perustettavan viraston epätarkoituksenmukaisen pieni koko. Perustettavien virastojen tulisi pääsääntöisesti olla niin suuria, että ne voivat hoitaa ydintehtäviensä lisäksi toimintaansa liittyvät hallintotehtävät. Palvelukeskusviraston henkilötyövuosimäärä jäisi alle kymmeneen. Myös pienen viraston perustamisen ja ylläpitämisen taloudelliset kustannukset nousisivat suhteettoman suuriksi.  

Lisäksi organisaatioiden rajat muodostaisivat palvelukeskusmallissa jäykemmän rajan vastuiden määrittelylle ja jakamiselle ja palvelujen tuottamiselle kuin nyt ehdotettavassa mallissa. Viime kädessä vastuu olisi aina kooltaan pienellä erityisviranomaisella, mistä todennäköisesti syntyisi tarve ainakin osittaiselle päällekkäisresursoinnille. Malli olisi myös haavoittuvampi kuin nyt esitettävä malli. Nyt esitettävä malli mahdollistaa vastuiden järjestämisen joustavasti yhden viraston sisällä. 

5.1.2  Päätöksentekomalli

Erityisviranomaisten hallinnon uudelleenjärjestämistä koskeneessa, vuonna 2019 laaditussa selvityksessä (Jokinen, 2019:11) esitettiin viranomaisten toimintaan vaikuttavien päätösten ja hallintoviraston toimintaa ja kehittämistä koskevien keskeisten ratkaisujen tekemistä kollegiaalisesti. Malli olisi ollut sama kuin Tuomioistuinvirastossa, jonka ylin päättävä toimielin on tuomioistuinlain (673/2016) 19 a luvun 6 §:n mukaan johtokunta. 

Erityisviranomaisten virastossa kollegio koostuisi viranomaisten päälliköistä ja hallintopalvelujen johtajasta. Sille osoitettaisiin päätöksentekovaltaa merkittävimmissä asioissa kuten tilinpäätöksen ja palvelusuunnitelman hyväksymisessä tai sisäisen valvonnan järjestämisessä. 

Kollegiopäätöksentekoon liittyy kuitenkin ongelmia viranomaisten itsenäisyyden ja riippumattomuuden näkökulmasta. Kollegiopäätöksentekoon liittyisivät lain säännökset esimerkiksi siitä, millä enemmistöllä muodostettu mielipide tulee kollegion päätökseksi. Kollegiopäätöksentekoa käytettäessä on hyväksyttävä, että päätökseksi tuleva mielipide voi olla eri kuin yksittäisen viranomaisen mielipide, mikä voi johtaa ristiriitaan viranomaiskohtaisen riippumattomuuden ja itsenäisyyden kanssa. 

5.1.3  Virkajärjestelytoimivalta ja esittelymenettely

Asian valmisteluvaiheissa on ollut esillä erityisviranomaisia koskevan virkajärjestelytoimivallan siirtäminen oikeusministeriöltä erityisviranomaisten virastolle. 

Aiemmissa oikeusministeriön hallinnonalan vastaavanlaisissa muutoksissa sektorien virkajärjestelytoimivaltaa ei ole siirretty heti uudelle toimijalle. Tuomioistuimia koskeva virkajärjestelytoimivalta siirrettiin Tuomioistuinvirastolle vuosi sen perustamisen jälkeen, kun taas ulosottolaitosta koskeva virkajärjestelytoimivalta siirtyi sektorille itselleen vasta noin 10 vuotta keskushallintoviraston perustamisen jälkeen. On tarkoituksenmukaista, että uuden viraston toiminta järjestyy ja vakiintuu muuten ensin, ennen kuin toimivallan siirtämistä harkitaan. Toimivallasta on säädetty valtion virkamiesasetuksessa. 

Virkajärjestelytoimivallan laajan oikeusministeriölle keskittämisen taustalla on se, että ministeriön hallinnonalalla on ollut runsaasti itsenäisiä virastoja ja viranomaisia, joista osa on hyvinkin pieniä. Toimivaltaa on siirretty vähitellen uusille keskushallinnon toimijoille. Jos erityisviranomaisia koskeva virkajärjestelytoimivalta siirrettäisiin pois oikeusministeriöltä, sen ei olisi tarkoituksenmukaista siirtyä pienille toimijoille itselleen, vastoin kehitystä muualla hallinnonalalla. Viraston sisäisten riippumattomuusnäkökohtien vuoksi tällainen tarve voisi kuitenkin tulla eri tavalla esiin kuin muilla sektoreilla. 

Virkajärjestelytoimivallan onkin asian valmistelussa katsottu olevan osa sellaisia säädettyjä toimivaltoja, jotka on tarpeen järjestää edelleen samalla tavalla oikeusministeriön ja viranomaisten välisessä suhteessa kuin tähänkin saakka, ilman että päätösvaltaa siirretään perustettavan viraston hallintopalveluyksikölle.  

Erityisviranomaisten virastoa koskeneessa vuoden 2020 selvityksessä (2020:21) ehdotettiin, että tietyt, erityisesti virkamiesoikeudellista asiantuntemusta edellyttävät asiat esiteltäisiin viranomaisen päällikön päätettäväksi aina hallintopalveluyksiköstä. Asiat tulisivat vireille viranomaisen päällikön aloitteesta. Hallintopalveluyksikön esittelyllä turvattaisiin erityisosaaminen näiden asioiden valmistelussa.  

Hallintopalveluyksiköstä esiteltävät asiat koskisivat kirjallista varoitusta, sivutoimiluvan myöntämistä, lomautusta tai irtisanomista, virantoimituksesta pidättämistä sekä vastineita hallintopalveluyksikön toimialaan liittyvissä kantelu- ja tuomioistuinasioissa, jos valituksen tai kantelun kohteena on erityisviranomaisen ratkaisema asia. Lisäksi hallintopalveluyksiköstä esiteltäisiin viran perustamista, lakkauttamista, muuttamista ja viran siirtämistä koskevat asiat, jos toimivalta näissä siirtyisi viranomaisille. 

Toimintamalli olisi perusteltu asiantuntemuksen varmistamiseksi virkamiesten oikeusturvaa koskevissa asioissa. Sama voidaan kuitenkin saavuttaa, vaikka esittelymahdollisuus näissä asioissa säilytettäisiin myös viranomaisilla itsellään. Ehdotettavien säännösten mukaan kyseiset asiat voitaisiin esitellä hallintopalveluyksiköstä, mikä ei estäisi niiden esittelyä viranomaisesta. 

5.2.1  Yleistä

Seuraavassa käydään läpi korostetuimmin riippumattomien viranomaisten - tiedusteluvalvonnan, tietosuojavalvonnan, yhdenvertaisuuselinten ja turvallisuustutkinnan - organisointitapaa Ruotsissa, Norjassa ja Tanskassa. 

Pohjoismaissa edellä mainituista viranomaisista suurin osa toimii itsenäisinä tietyn ministeriön hallinnonalalla. Osa sijaitsee osana toista virastoa tai viranomaista. Tärkeitä itsenäisyyden tunnusmerkkejä ovat viranomaisten oikeus rekrytoida henkilöstönsä ja päättää omasta budjetistaan ja toiminnastaan, organisointitavasta riippumatta. Viranomaisten hallinto- ja tukipalvelut on järjestetty joko niiden omissa, viranomaiskohtaisissa hallintoyksiköissä, tai ne saadaan toiselta valtion virastolta tai viranomaiselta tai viranomainen hankkii ne ulkopuoliselta palveluntarjoajalta. 

Kansainvälistä vertailua tehtäessä viranomaisilta on kysytty, miten niiden nykyinen organisointimuoto ja tukipalvelujen järjestäminen sopivat yhteen niiden riippumattoman aseman kanssa. Vastausten mukaan asiassa ei ole koettu ongelmia, riippumatta siitä, miten asiat on käytännössä järjestetty. Itsenäisyyden ja riippumattomuuden takeeksi on ennemminkin nostettu se, että viranomainen saa toimiakseen riittävät resurssit. 

5.2.2  Tiedusteluvalvonta

Tiedustelutoiminnan laillisuusvalvonnasta vastaa Ruotsissa puolustusministeriön hallinnonalalla sijaitseva itsenäinen viranomainen, valtion tiedustelutarkastus (Statens inspektion för försvarsunderrättelseverksamheten Siun). Siun on lautakuntamuotoinen elin. Sen toimintaa tukee pysyvä sihteeristö, joka tuottaa osan tukipalveluista. Viranomaisen palkanmaksu ja ict-palvelut on ulkoistettu valtion palveluntuottajille. Siunin lisäksi Ruotsissa toimii puolustusvoimien radiolaitoksen yhteydessä oleva riippumaton neuvosto, jonka tehtävänä on valvoa yksityisyyden suojan toteutumista.  

Signaalitiedustelussa käytettävät hakuehdot hyväksyy Ruotsissa puolustustiedustelutuomioistuin, joka sijaitsee puolustusministeriön alaisuudessa. Puolustustiedustelutuomioistuimen palkanmaksu ja kirjanpitopalvelut tuotetaan ostopalveluna valtionvarainministeriön alaisuudessa toimivassa palvelukeskuksessa. Muut tukipalvelunsa tuomioistuin saa Ruotsin puolustustutkimuslaitoksen kautta. 

Ruotsissa siviiliturvallisuuspalveluna toimivaa Turvallisuuspoliisia (Säkerhetspolisen, SÄPO) valvoo Turvallisuus- ja yksityisyydensuojalautakunta (Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden, SAKINT). 

Norjassa EOS-valtuuskunta (Utvalget for kontroll med etterretnings-, overvåkings- og sikkerhetstjeneste) valvoo maan sisäisen kansallisen turvallisuuden ylläpitämisestä vastaavaa turvallisuuspoliisia ja ulkomaan tiedustelupalveluna toimivan Etterretningstjenesten toimintaa. EOS-valtuuskunnan tukitoiminnoista vastaa sen pysyvä sihteeristö. 

Tanskan kansallisen turvallisuuden ylläpitämisestä huolehtivan turvallisuuspoliisin ja ulkomaantiedustelusta vastaavan puolustusvoimien tiedustelupalvelun laillisuusvalvontaa harjoittaa riippumaton lautakuntamuotoinen valvontaviranomainen (Tilsynet med Efterretningstjenesterne). Valvontaviranomaisella on pysyvä sihteeristö. Se ostaa ict-palvelunsa osittain valtion palvelukeskukselta. HR- ja kirjanpitopalvelut tuotetaan oikeusministeriössä, jonka hallinnonalalla viranomainen toimii.  

5.2.3  Tietosuojavalvonta

Ruotsissa tietosuoja-asetuksen mukainen valvontaviranomainen on oikeusministeriön hallinnonalalla toimiva Integritetsskyddsmyndigheten (IMY). IMY on toiminnassaan itsenäinen viranomainen. Sen tarvitsemat tukipalvelut tuottaa osaksi sen oma hallinto-osasto. Eräät henkilöstöhallinnon tehtävät kuten palkanmaksu on ulkoistettu valtion palvelukeskukseen. Viranomaisen ict-palvelut ostetaan yksityiseltä palveluntuottajalta. Oikeusministeriö ohjaa IMYä hallintokirjein, joissa käsitellään IMYn budjettia. Hallintokirjeet eivät saa sisältää konkreettisia määräyksiä. 

Norjassa tietosuojavirasto on kunta- ja modernisaatioministeriön hallinnonalalla sijaitseva itsenäinen viranomainen. Se tuottaa omat tukipalvelunsa hallinto-osastollaan. Ministeriö ohjaa tietosuojavirastoa kirjein. Ne eivät voi ohjeistaa tietosuojavirastoa sen toiminnassa eivätkä ottaa kantaa siihen, mihin viranomaisen tulisi kohdistaa voimavaroja. 

Tanskan tietosuojavirasto on itsenäinen viranomainen oikeusministeriön hallinnonalalla. Se koostuu tietosuojaneuvostosta ja sihteeristöstä. Neuvosto määrittelee työnjaon sen ja sihteeristön välillä sekä laatii itselleen säännöt. Viranomaisen tukipalvelut tuottaa osaksi sen oma hallinto-osasto. Viranomaisen ict-palvelut tuottaa ostopalveluna valtion IT-keskus ja osan henkilöstöhallinnon palveluista valtion hallinto-keskus. 

5.2.4  Yhdenvertaisuuselimet

Ruotsissa on Suomen tapaan yhdenvertaisuusvaltuutettu ja tasa-arvoviranomainen. Yhdenvertaisuusvaltuutettu on työministeriön hallinnonalalla. Työministeriö ohjaa sitä hallintokirjein. Yhdenvertaisuusvaltuutetun tukitoiminnot tuotetaan pääasiallisesti viranomaisen omalla hallinto-osastolla. Tasa-arvoviranomainen on työssään itsenäinen viranomainen. Myös sen tukipalvelut tuottaa pääosin sen oma hallinto-osasto. Tietyt henkilöstö- ja taloushallinnon tukipalvelut hoitaa keskitetysti valtion palvelukeskus. 

Norjassa toimii tasa-arvo- ja syrjintäasiamies. Asiamies on itsenäinen viranomainen kulttuuriministeriön hallinnonalalla. Asiamiehen oma hallinto-osasto tuottaa sen tarvitsemat tukipalvelut. Asiamies raportoi kulttuuriministeriölle rahankäytöstään ja käy ministeriön kanssa muutaman kerran vuodessa keskustelut yleisellä tasolla.  

Tanskassa toimii kaksi yhdenvertaisuuselintä, tasa-arvolautakunta ja ihmisoikeusinstituutti. Tasa-arvolautakunta on itsenäinen valituselin. Lautakuntaa avustaa sen työssä pysyvä sihteeristö, joka toimii sosiaali- ja vanhusministeriön hallinnonalalla toimivan muutoksenhakulautakunnan yhteydessä. Lautakunnan tukipalvelut tuotetaan kyseisessä muutoksenhakulautakunnassa. 

Ihmisoikeusinstituutti on valvonta- ja valistuselin. Se on itsenäinen toimija, jota johtaa 14 henkilöstä koostuva johtokunta. Päivittäisistä asioista huolehtii instituutin johtaja. 

5.2.5  Turvallisuustutkinta

Ruotsin onnettomuustutkintakeskus sijaitsee oikeusministeriön hallinnonalalla. Keskus tuottaa tukipalvelunsa itse, lukuun ottamatta ict-palveluita, jotka sille tuottaa sosiaalivakuutusvirasto palvelusopimuksen nojalla. Sosiaaliministerin alaisuudessa toimiva sosiaalivakuutusvirasto tuottaa ict-palveluita useille pienille ja keskisuurille viranomaisille. 

Norjan onnettomuustutkintakeskus on itsenäinen viranomainen liikenneministeriön hallinnonalalla. Sillä on kahdeksan henkilön vahvuinen hallinto-osasto, jonka tehtäviin kuuluu tukitoimintojen järjestäminen. Liikenneministeriö ohjaa onnettomuustutkintakeskuksen toimintaa kirjein. Kirjeet sisältävät hallinnollisia määräyksiä esimerkiksi vastuullisuusohjelmista. 

Tanskassa onnettomuustutkintakeskuksia on useita. Siviili-ilmailu- ja rautatieonnettomuustutkintakeskus sijaitsee liikenneministeriön hallinnonalalla. Sen HR-palvelut tuotetaan osittain viranomaisen omalla hallinto-osastolla, mutta kirjanpito ostetaan valtiolta ja ict-palvelut yksityiseltä sektorilta.  

Merionnettomuustutkintakeskus on toiminnassaan itsenäinen viranomainen elinkeinoministeriön yhteydessä; se ostaa tarvitsemansa tukipalvelut osaksi valtion palvelutuottajilta ja osaksi yksityisiltä palvelun tuottajilta. Lisäksi Tanskassa on Offshore- öljy- ja kaasuonnettomuuksien tutkintakeskus, joka sijaitsee työministeriössä. Sitä avustaa tutkinnoissa työturvallisuusviranomaisessa sijaitseva sihteeristö.