Perustelut

Yleistä

Hallituksen esityksessä on kyse uuden lain säätämisestä lasten kanssa toimivien vapaaehtoisten rikostaustan selvittämisestä rikos- ja sakkorekisteritietojen avulla. Lisäksi esityksessä ehdotetaan muutoksia rikosrekisterilakiin (770/1993) sekä niin kutsuttuun EU-rikosrekisterilakiin (214/2012).

Suomen voimassa oleva lainsäädäntö mahdollistaa rikostaustan selvittämisen, kun kyse on työ- tai virkasuhteessa lasten kanssa toimivasta henkilöstä. Tästä säädetään vuonna 2003 voimaan tulleessa laissa lasten kanssa työskentelevien rikostaustan selvittämisestä (504/2002). Lisäksi lasten kanssa työskentelevien rikostaustan selvittäminen on mahdollista erityislainsäädännön nojalla muun muassa opiskelijoilta, joiden opintoihin kuuluu lasten parissa työskentelyä (ammatillisesta koulutuksesta annetun lain 32 a §, ammattikorkeakoululain 25 b § ja yliopistolain 43 b §). Myös kuvaohjelmaluokittelijaksi hyväksyminen edellyttää rikostaustan selvittämistä (kuvaohjelmalain 13 §).

Voimassa olevaa lakia työ- ja virkasuhteessa lasten kanssa toimivan henkilön rikostaustan selvittämisestä sovelletaan tietyissä tilanteissa myös vapaaehtoisiin, mutta ei kattavasti. Lain säätämisen yhteydessä eduskunta edellyttikin, että hallitus selvittää mahdolliset lainsäädännölliset tai muut toimenpiteet, joilla lapsiin kohdistuvaa hyväksikäyttöä voidaan ehkäistä myös vapaaehtoistyössä (EV 61/2002 vp — HE 3/2002 vp).

Nyt käsiteltävänä olevassa hallituksen esityksessä rikostaustan selvittäminen ehdotetaan ulotettavaksi vapaaehtoistoimintaan. Esityksen taustalla on lasten seksuaalisen hyväksikäytön ja seksuaalisen riiston sekä lapsipornografian torjumisesta annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin (2011/93/EU) tätä koskeva velvoite. Direktiivin täytäntöönpanoaika päättyy 18.12.2013, minkä vuoksi esityksessä on päädytty ehdottamaan oman erityislain säätämistä vapaaehtoisten rikostaustan selvittämisestä. Erityislakiin on päädytty myös sen vuoksi, että ehdotettu sääntely osin poikkeaa lasten kanssa työskentelevien rikostaustan selvittämisestä annetusta laista.

Rikostaustan selvittämisen tarkoituksena on pyrkiä estämään lasten turvallisuutta vaarantavista rikoksista aikaisemmin tuomittujen henkilöiden toimiminen lasten parissa. Lakivaliokunta pitää rikostaustan selvittämisen ulottamista vapaaehtoistoimintaan erittäin tärkeänä ottaen huomioon lasten parissa tapahtuvan vapaaehtoistoiminnan yleisyys ja laajuus. Tämä parantaa vapaaehtoistoiminnan järjestäjien mahdollisuuksia arvioida henkilöiden sopivuutta lasten parissa tapahtuvaan tehtävään. Edellä esitetyn valossa valiokunta pitää hallituksen esitystä tarpeellisena ja tarkoituksenmukaisena sekä puoltaa siihen sisältyvien lakiehdotusten hyväksymistä seuraavin perustein ja huomioin.

Vapaaehtoisen rikostaustan selvittämisen vapaaehtoisuus

Esityksen perustelujen mukaan (s. 12/II—13/I) lainmuutosten tavoitteena on turvata lapsen henkilökohtaista koskemattomuutta vapaaehtoistoiminnassa ja siten edistää ja turvata lapsen kasvua, kehitystä ja hyvinvointia. Tarkoituksena on osaltaan turvata lapsen perus- ja ihmisoikeuksien toteutumista sekä suojella lasta seksuaaliselta hyväksikäytöltä ja riistolta. Toisaalta esityksen tavoitteena on kunnioittaa vapaaehtoistoimintaan osallistuvien henkilöiden yksityisyyttä ja henkilötietojen suojaa. Lisäksi tavoitteena on oikeasuhtaisen ja tarkoituksenmukaisen menettelyn luominen myös sekä sekä vapaaehtoistoimintaa järjestävien että rikostaustaotteita antavan Oikeusrekisterikeskuksen kannalta.

Vapaaehtoistoiminnan luonteen vuoksi esityksessä ehdotetaan, että rikostaustaotteen pyytäminen on vapaaehtoistoiminnan järjestäjälle vapaaehtoista. Tässä ehdotettu sääntely poikkeaa työ- ja virkasuhteessa lasten kanssa toimivien rikostaustan selvittämisestä, joka on työnantajalle pakollista ja velvoitteen täyttämisen laiminlyöminen on rangaistavaa.

Sivistysvaliokunta ei esityksestä antamassaan lausunnossa (SiVL 25/2013 vp) pidä vapaaehtoisuuteen perustuvaa järjestelmää riittävän tehokkaana, vaan katsoo, että tällä heikennetään merkittävästi lain vaikutusmahdollisuuksia. Sivistysvaliokunta on tämän vuoksi esittänyt, että lakivaliokunta harkitsee, tulisiko rikostaustan selvittäminen olla ehdotetun lain tarkoittamin edellytyksin pakollista. Myöskään työ- ja tasa-arvovaliokunta ei pidä rikostaustan selvittämisen vapaaehtoisuutta lapsen suojaamisen kannalta riittävänä, minkä vuoksi valiokunta esittää harkittavaksi, tulisiko rikosrekisteriotteen pyytäminen säätää pakolliseksi erikseen niin määritellyissä tilanteissa (TyVL 17/2013 vp). Työ- ja tasa-arvovaliokunnan mukaan rikostaustan selvittämisen tulisi olla pakollista silloin, kun lapsen oleskelu aikuisen seurassa on toiminnan luonteen vuoksi erityisen tiivistä ja pitkäkestoista. Vapaaehtoistoiminnan järjestäjät sen sijaan tukevat hallituksen esittämää vapaaehtoisuutta.

Lakivaliokunta pitää näkemyksiä rikostaustan selvittämisen pakollisuudesta ymmärrettävinä, mutta katsoo, ettei vapaaehtoistoiminnan järjestäjille ole ainakaan ensi vaiheessa perusteltua säätää samanlaista sanktionuhkaista velvollisuutta rikostaustan selvittämiseen kuin on säädetty työnantajille. Tätä puoltaa muun muassa se, että vapaaehtoistoiminta poikkeaa luonteeltaan ja järjestämistavaltaan työ- ja virkasuhteisesta toiminnasta ja toiminta on hyvin pitkälti sääntelemätöntä. Vapaaehtoistoiminnalla on myös keskeinen merkitys lasten hyvinvoinnille, minkä vuoksi vapaaehtoistoimintaa ei tulisi tarpeettomasti vaikeuttaa. Lakivaliokunta kuitenkin edellyttää, että vapaaehtoisuudelle perustuvan ratkaisun soveltamista ja toimivuutta ryhdytään välittömästi lain voimaantulon jälkeen tarkoin seuraamaan ja kokemusten perusteella arvioidaan, onko sääntelyä aiheellista tarkistaa.

Valiokunta pitää rikostaustan selvittämisen laajentamista vapaaehtoistoimintaan tärkeänä lisäkeinona lasten suojelemiseksi heidän turvallisuuttaan vaarantavilta rikoksilta. Rikostaustan selvittämisen ennalta ehkäisevä vaikutus on kuitenkin rajallinen, olipa kyseessä vapaaehtoinen tai pakollinen järjestelmä. Tämä johtuu siitä, että rikosrekisteriotteesta ilmenevät vain henkilön tuomiot otteen pyytämishetkellä. Sellaisessa tilanteessa, jossa henkilöä ei ole otteen pyytämishetkellä tuomittu rikoksista, esimerkiksi sen vuoksi, että rikos ei ole paljastunut tai se on vielä tutkinnassa, rikosrekisteriotteessa ei ole merkintää rikoksesta. Tieto myös poistetaan rikosrekisteristä tietyn määräajan kuluttua tuomion antamisesta. Merkinnätön rikosrekisteriote ei myöskään ole tae siitä, ettei henkilö tulevaisuudessa syyllisty kyseisiin rikoksiin. On myös huomattava, että vain hyvin pienessä osassa Oikeusrekisterikeskuskelta haettavista rikosrekisteriotteista on merkintä tuomiosta (0,1 %).

Lasten koskemattomuuden tehokas suojaaminen edellyttää siten myös muita keinoja kuin rikostaustan selvittämistä. Tässä suhteessa erityisen myönteisenä valiokunta pitää esityksessä ehdotettua säännöstä siitä, että vapaaehtoistoimintaa järjestävän on luotava toimintaansa koskevia ohjeita ja menettelytapoja alaikäisten henkilökohtaista koskemattomuutta turvaavista toimista (1. lakiehdotuksen 4 §). Tällaiset yleiset ja jatkuvassa käytössä olevat ohjeet ja menettelytavat ovat lasten suojaamiseksi rikostaustan selvittämistä tehokkaampia. Mainittu velvoite koskee vain sellaisia vapaaehtoistoiminnan järjestäjiä, jotka aikovat hyödyntää rikostaustan selvittämismahdollisuutta. Ehdotetun pykälän yksityiskohtaisissa perusteluissa kuitenkin todetaan, että säännöksessä tarkoitettuihin turvaaviin toimiin voidaan luonnollisesti ryhtyä, vaikka rikosrekisteriotteita ei tultaisikaan pyytämään. Lakivaliokunta pitää säännöksen tarkoittaman toimintatavan leviämistä yleisesti vapaaehtoistoimintaan erittäin suotavana.

Oikeusministeriön sekä työ- ja elinkeinoministeriön on tarkoitus arvioida jatkossa laajemmin lasten kanssa toimivien henkilöiden rikostaustan selvittämistä koskevan lainsäädännön kehittämistarpeita. Tässä yhteydessä arvioidaan muun muassa sitä, onko perusteltua ja tarkoituksenmukaista yhdistää vapaaehtoistoimintaa koskevaa rikostaustan selvittämismenettelyä työ- ja virkasuhteisia koskevaan lainsäädäntöön. Lakivaliokunta pitää lisäksi tärkeänä sen arvioimista, jääkö rikostaustan selvittämistä koskevan lainsäädännön ulkopuolelle sellaista lasten parissa tapahtuvaa toimintaa, johon sääntely olisi tarpeen ulottaa. Lisäksi jatkossa tulisi pohtia myös muita lainsäädännöllisiä ja käytännön toimenpiteitä, joilla voidaan estää lasten turvallisuutta vaarantavista rikoksista tuomittuja toimimasta lasten parissa. Muun muassa tulee selvittää, millä keinoin tiedonkulkua työnantajille ja vapaaehtoistoiminnan järjestäjille henkilön saamista rikostuomiosta voidaan parantaa ja kehittää nykyistä automaattisemmaksi. Tiedonkulkua parantamalla voitaisiin lasten koskemattomuuden suojaamista merkittävästi tehostaa.

Edellytykset ja menettely

Rikostaustaotteen voi pyytää, jos kaikki 1. lakiehdotuksen 5 §:ssä säädetyt kolme edellytystä täyttyvät. Näin rikostaustan selvittämismenettely on pyritty rajaamaan mahdollisimman täsmällisesti koskemaan sellaisia tehtäviä, joissa rikostaustan selvittäminen on aiheellista ja perusteltua. Edellytykset liittyvät alaikäisen opetuksen, ohjauksen, hoidon, huolenpidon tai muun yhdessäolon säännöllisyyteen ja olennaisuuteen, tehtävän sisältämään henkilökohtaiseen vuorovaikutukseen alaikäisen kanssa sekä siihen, että tehtävää hoidetaan yksin tai sellaisissa olosuhteissa, joissa alaikäisen henkilökohtaista koskemattomuutta ei muista toimista huolimatta voida kohtuudella turvata. Lakivaliokunta pitää edellä mainittuja edellytyksiä sinällään selkeinä, mutta pitää tärkeänä, että niiden toimivuutta käytännössä seurataan. Olennaista on, etteivät edellytykset rikostaustan selvittämiselle muodostu liian tiukoiksi.

Rikosrekisteriotteen Oikeusrekisterikeskukselta hakee esityksen mukaan vapaaehtoistoiminnan järjestäjä (7 §). Rikosrekisteriotteen antaminen edellyttää, että vapaaehtoinen on antanut otteen hakemiselle suostumuksensa (1. lakiehdotuksen 6 §). Ote lähetetään suoraan sitä pyytäneelle vapaaehtoistoiminnan järjestäjälle, jolle ohjautuu myös rikosrekisteriotteesta perittävä maksu.

Menettely eroaa työ- ja virkasuhteisten rikostaustan selvittämisestä, jossa työtä hakeva pyytää rikosrekisteriotteen itse. Tätä perustellaan esityksessä sillä, että menettelystä on haluttu tehdä mahdollisimman kevyt vapaaehtoisen kannalta, jotta vapaaehtoisten rekrytointi ei vaikeudu. Lisäksi katsotaan, että vapaaehtoistoiminnan järjestäjällä on paremmat edellytykset rikostaustaotteen hakemiseen kuin vapaaehtoisella.

Rikosrekisteriotteen voi hakea myös vapaaehtoistoiminnan järjestäjän keskusjärjestö tai yhdistys, joka kuuluu samaan keskusjärjestöön kuin vapaaehtoistoiminnan järjestäjä (1. lakiehdotuksen 8 §). Lakivaliokunta pitää tätä tarkoituksenmukaisena ottaen huomioon vapaaehtoistoimintakentän hajanaisuus ja se, että eri toimijoilla voi olla erilaiset voimavarat otteiden hakemiseen. Ehdotus mahdollistaa myös sen, että otteita voidaan tilata keskitetysti useammasta vapaaehtoisesta yhdellä kertaa, mikä helpottaa paitsi vapaaehtoistoiminnan järjestäjien myös Oikeusrekisterikeskuksen työtä verrattuna siihen, että jokainen yksittäinen vapaaehtoinen lähettää oman hakemuksensa.

Lisäksi menettelyyn tuo joustavuutta se, että myös vapaaehtoinen voi esittää vapaaehtoistoiminnan järjestäjälle hallussaan olevan itseään koskevan rikosrekisteriotteen ehdotetun lain 9 §:n ja rikosrekisterilakiin ehdotettavan muutoksen nojalla (2. lakiehdotuksen 7 §:n 3 mom.). Rikosrekisteriotteeseen merkitystä käyttötarkoituksesta riippumatta yksityinen henkilö voi siten esittää hallussaan olevan rikosrekisteriotteen, kun häntä ollaan valitsemassa tehtävään, jossa rikostausta selvitetään lasten kanssa toimimista varten. Tämä merkitsee sitä, että esimerkiksi työsuhdetta varten haettua otetta voidaan käyttää vapaaehtoistoimintaa varten ja päinvastoin. Vapaaehtoistehtävän järjestäjän on velvollisuus luovuttaa viipymättä Oikeusrekisterikeskukselta tilaamansa ote vapaaehtoiselle (1. lakiehdotuksen 11 §), jolloin vapaaehtoinen voi käyttää samaa otetta esimerkiksi hakeutuessaan toisen vapaaehtoistehtävän järjestäjän toimintaan.

On myös huomattava, että rikostaustaotetta koskevassa hakemuksessa tulee ilmoittaa tiedot niistä toimista, jotka vapaaehtoistoiminnan järjestäjän on luotava alaikäisen henkilökohtaisen koskemattomuuden turvaamiseksi, sekä tiedot tällaisten toimien hyväksymisestä (1. lakiehdotuksen 7 §:n 2 mom. 4 kohta). Edellä todetuin tavoin valiokunta pitää tällaisia turvaavia toimia erittäin tärkeinä. Se, että rikostaustaotteen hakee vapaaehtoistoiminnan järjestäjä, mahdollistaa sen, että samalla voidaan seurata tällaisten toimien luomista ja hyväksymistä.

Edellä esitettyä kokonaisuutena arvioiden lakivaliokunta pitää ehdotettua menettelyä tarkoituksenmukaisena ja riittävän joustavana. Menettelyn hyväksyminen mahdollistaa samalla sen, että kokemuksia voidaan kerätä myös työ- ja virkasuhteisia koskevasta järjestelmästä poikkeavasta mallista. Tätä voidaan pitää hyödyllisenä, sillä valiokunnan saaman selvityksen mukaan nykyistä rikostaustan selvittämismenettelyä on toisinaan kritisoitu raskaaksi ja vanhanaikaiseksi.

Ehdotetun lain 5 §:stä ilmenee, että rikostaustaotetta voidaan pyytää, kun vapaaehtoistehtävän järjestäjä on antamassa vapaaehtoiselle laissa tarkoitetun tehtävän. Tässä suhteessa sääntely ei poikkea työ- ja virkasuhteisten rikostaustan selvittämisestä, koska kyseisen lain mukaan rikostausta selvitetään, kun henkilö ensimmäisen kerran otetaan tai nimitetään työ- tai virkasuhteeseen taikka henkilölle annetaan ensimmäisen kerran lain soveltamisalan mukaisia tehtäviä.

Lakivaliokunta katsoo, että rikostaustan tarkistamisella myös vapaaehtoistehtävän antamisen jälkeen voitaisiin estää nykyistä tehokkaammin tehtävän aikana rikoksiin syyllistyneitä toimimasta jatkossa lasten kanssa. Valiokunta ei kuitenkaan ehdota, että tällainen muutos tehtäisiin vapaaehtoisten osalta nyt käsiteltävänä olevan hallituksen esityksen eduskuntakäsittelyn yhteydessä, mutta pitää välttämättömänä, että rikostaustan tarkistamismahdollisuutta arvioidaan paitsi vapaaehtoisten myös työ- ja virkasuhteisten osalta oikeusministeriön sekä työ- ja elinkeinoministeriön suunnittelemassa jatkovalmistelussa. Lakivaliokunta pitää välttämättömänä, että jatkovalmistelussa selvitetään lain muuttamista siltä osin, että rikostaustaotteen voisi pyytää myös muissa tilanteissa kuin otettaessa vapaaehtoista ensimmäisen kerran tehtävään.

Ehdotetun pykälän perustelujen mukaan ote voidaan pyytää henkilöistä, joille on tarkoitus ensimmäistä kertaa antaa laissa tarkoitettuja tehtäviä, sekä henkilöistä, jotka ovat olleet mukana vapaaehtoistoiminnassa aikaisemmin mutta joiden tehtävänkuva on muotoutumassa sellaiseksi, että se täyttää laissa tarkoitetun tehtävän edellytykset (s. 29/I). Lakivaliokunnan näkemyksen mukaan ehdotettu pykälä mahdollistaa rikostaustan selvittämisen myös silloin, kun henkilö osallistuu vapaaehtoistoimintaan pitkähkön tauon, esimerkiksi useiden kuukausien, jälkeen ja hänelle tällöin annetaan tehtävä, johon liittyy lasten kanssa toimimista.

Ehdotettuun lakiin ei sisälly säännöstä rikostaustaotteen kelpoisuusajasta, kuten työsuhteisten rikostaustan selvittämistä koskevassa laissa, jonka mukaan ote ei saa olla kuutta kuukautta vanhempi. Lakivaliokunta ei pidä tällaista säännöstä tarpeellisena, koska vapaaehtoistoiminnan järjestäjän hakiessa otteen Oikeusrekisterikeskukselta hakija saa aina tuoreen otteen. Otteen kelpoisuusajasta ei ole tarpeen säätää myöskään niitä tilanteita varten, joissa vapaaehtoinen itse esittää vapaaehtoistehtävän järjestäjälle rikostaustaotteen, joka hänellä on valmiiksi hallussaan. Jos vapaaehtoisen hallussa oleva ote on kuitenkin selvästi vanhempi kuin työsuhteisten rikostaustan selvittämisestä annetussa laissa tarkoitettu kuusi kuukautta, on vapaaehtoistehtävän järjestäjän valiokunnan mielestä aiheellista pyytää otetta Oikeusrekisterikeskukselta. Lisäksi valiokunta pitää tarpeellisena, että tarvetta säätää otteen kelpoisuusajasta vielä arvioidaan oikeusministeriön sekä työ- ja elinkeinoministeriön suunnittelemassa jatkovalmistelussa.

Rikosrekisteriotteen maksullisuus

Vapaaehtoisesta pyydettävä rikosrekisteriote on maksullinen. Otteista perittävillä maksuilla on tarkoitus kattaa Oikeusrekisterikeskuksen lainmuutoksen toimeenpanemiseksi tarvitsemat lisävoimavarat. Esityksessä arvioidaan, että uusia otteita pyydetään noin 20 000—40 000 vuodessa, mikä edellyttää 2—5 henkilötyövuoden lisäämistä Oikeusrekisterikeskukseen.

Rikosrekisteriotteen maksullisuutta vapaaehtoistoiminnan järjestäjille on lakivaliokunnan asiantuntijakuulemisessa arvosteltu, mutta valiokunta katsoo, ettei maksuttomaksi säätäminen ole perusteltua. Otteesta perittävä maksu on valtion maksuperustelain omakustanneperiaatteen mukainen ja yksittäistä otetta kohden kohtuullinen.

Myös muissa tapauksissa rikosrekisteriotteet ovat olleet maksullisia vuoden 2012 alusta lukien opiskelijoita lukuun ottamatta. Opiskelijoiden otteet säädettiin maksuttomiksi, mikä johtui kyseisen lakimuutoksen kiireellisestä aikataulusta. Lakimuutosta käsitellessään lakivaliokunta piti kuitenkin tärkeänä selvittää, onko opiskelijoille rikostaustan selvittämiseksi luovutettavat otteet perusteltua muuttaa maksullisiksi (LaVM 6/2011 vp — HE 48/2011 vp).

Tiedotus ja ohjeistus

Ehdotetun sääntelyn tehokkaan toimeenpanon kannalta on tärkeää, että vapaaehtoistoiminnan järjestäjät ovat tietoisia ja tuntevat lainsäädännön sisällön sekä noudattavat sitä omassa toiminnassaan. Tämä edellyttää riittävää tiedottamista ja kouluttamista. Lisäksi, jotta tietoa lain sisällöstä voidaan tehokkaasti levittää myös pienemmille vapaaehtoistoiminnan järjestäjille, on tärkeää, että suurimmat järjestöt antavat omaa ohjeistusta rikostaustan selvittämisestä.

Lakialoite

Lakivaliokunta puoltaa hallituksen esittämää ratkaisua lasten kanssa toimivien vapaaehtoisten rikostaustan selvittämisestä. Tämän vuoksi valiokunta ehdottaa, että lakialoite hylätään.