Perustelut

Kuntajakolain (1196/1997) tavoitteena on, että kuntajakoa kehitetään kuntien alueellista eheyttä ja yhdyskuntarakenteen toimivuutta parantavalla tavalla. Nyt käsiteltävänä olevaan hallituksen esitykseen sisältyvät muun muassa ehdotukset hallinnon ja palveluiden järjestämissopimusta koskevan säännöksen sekä laskennallista yhdistymisavustusta, valtionosuuksien vähenemisen korvaamista sekä investointi- ja kehittämishankkeiden tukea koskevien säännösten muuttamiseksi. Uusien säännösten tarkoituksena on ohjata kuntia parantamaan kuntajaon muutoksen yhteydessä myös palvelujen tuotantorakenteita. Valiokunta pitää ehdotettuja säännöksiä tarpeellisina ja tarkoituksenmukaisina ja kuntajakolain tavoitteita edistävinä.

Hallituksen esityksessä ehdotetaan, että uuden kunnan perustamista tai kuntien määrän vähentämistä tarkoittavissa kuntajaon muutoksissa kunnilla olisi — nykyisestä poiketen — velvollisuus laatia sopimus hallinnon ja palveluiden järjestämisestä sekä suunnitelma siitä, miten kuntien palvelurakenteita sovitetaan yhteen taloudellisuuden ja tehokkuuden parantamiseksi. Esityksen perustelujen mukaan käytännössä tällainen sopimus on tehty kaikissa toteutetuissa kuntien yhdistymistapauksissa. Kunnilla ei ole ollut velvollisuutta liittää sopimukseen suunnitelmaa palvelurakenteiden yhteensovittamisesta, vaikkakin tällaista tarkastelua on sopimuksissa jo jossain määrin tehty. Valiokunta pitää tärkeänä, että kuntajaon muutosta pohditaan kunnissa rationaalisesti omat erityispiirteet huomioon ottaen. Lähtökohtana tulee olla se, miten voimavarat yhdistämällä voidaan saada aikaan parempaa kehitystä ja turvata yhdistyneen kunnan asukkaiden palveluiden saatavuus ja laatu toimintaympäristön monimutkaistuvia vaatimuksia vastaavasti. Hallituksen esityksessä ehdotettua lain 9 §:ää onkin valiokunnan mukaan tulkittava siten, että hallinnon ja palveluiden järjestämissopimukseen liittyvällä suunnitelmalla tavoitellaan aiemmin kahdessa tai useammassa kunnassa erillään olleiden henkilö- ja taloudellisten resurssien tehokkaampaa käyttöä yhdistyneen kunnan kehittämiseksi ja palveluiden saatavuuden ja laadullisen kehityksen turvaamiseksi.

Laskennallista yhdistymisavustusta koskevaa lain 38 §:ää ehdotetaan tarkennettavaksi siten, että kunkin kuntajaon muutoksen kohteena olevan kunnan asukasluku otetaan huomioon yhdistymisavustusta määrättäessä vain kerran viiden vuoden pituisen yhdistymisavustusajanjakson aikana. Säännöksellä on hallituksen esityksen mukaan tarkoitus estää kuntajaon muutosten ketjuttaminen siten, että sama väestömäärä yhä uudelleen otettaisiin laskennallisen yhdistymisavustuksen pohjaksi. Valiokunta pitää säännösehdotusta asianmukaisena, vaikkakaan sen tiedossa ei ole, että kuntajaon muutoksia olisi tarkoitushakuisesti ketjutettu.

Laskennallisen yhdistymisavustuksen lisäksi kunnilla on kuntajakolain 39 §:n mukaan oikeus saada korvaus kuntajaon muutoksen aiheuttamista valtionosuuksien menetyksistä. Voimassa olevan lain mukaan menetyksen laskennassa verrataan kuntajaon muutoksen voimaantulovuoden ja tätä edeltävän vuoden valtionosuuksien määriä. Laskentatavan ongelmana on ollut, ettei se osoita kuntajaon muutoksen perusteella kunnille syntyneitä valtionosuuksien menetyksiä, jos valtionosuudet ovat kasvaneet esimerkiksi indeksitarkistusten ja valtionosuuksien lisäyksien johdosta. Hallituksen esityksessä ehdotetaankin laskentatapaa muutettavaksi siten, että kuntien kuntajaon muutosta edeltävänä vuonna saamia valtionosuuksia verrataan niihin valtionosuuksiin, jotka kunnat olisivat olleet oikeutettuja saamaan, jos kuntajaon muutos olisi toteutettu tuona samana vuonna. Valiokunta pitää muutosta perusteltuna ja kannatettavana. Saman vuoden tietojen vertailu kuvaa paremmin kuntajaon muutoksesta aiheutuvia valtionosuuksien todellisia menetyksiä ja valtionosuusperusteiden, esimerkiksi asukastiheyden muutoksen vaikutusta valtionosuuden määrään, eikä yleinen valtionosuuksien lisääntyminen tällöin vaikuta kuntien saamaan valtionosuuksien menetyksen korvaukseen.

Vuoden 2006 alusta tulevien kuntajaon muutosten osalta esitetään noudatettavaksi edellä kuvattua poikkileikkaukseen perustuvaa laskentaperiaatetta kuitenkin siten, että kuntajaon muutoksen johdosta syntyvä valtionosuuksien menetys laskettaisiin vuoden 2006 valtionosuusperusteiden mukaan. Ratkaisu on valiokunnan mielestä perusteltu ottaen huomioon vuonna 2006 toteutettavan valtionosuusjärjestelmän uudistuksen. Mikäli laskennassa käytettäisiin kuntajaon muutosta edeltävän vuoden eli vuoden 2005 poikkileikkaustietoja, vaarana olisi, että korvaus kuvaisi lähinnä vain vanhan ja uuden valtionosuusjärjestelmän perusteiden eroja. Vuoden 2006 alusta voimaan tulevien kuntajaon muutosten osalta ehdotetaan lisäksi säännöstä, jolla rajataan vuosina 2006—2010 syntyvä valtionosuusmenetys valtionosuuksien menetyksen korvauksen jälkeen yhteensä enintään 400 000 euroon. Säännöksen perusteella sisäasiainministeriö maksaa 400 000 euron enimmäismäärän ylittävän valtionosuusmenetyksen määrän tasaerinä kuntajaon muutosta seuraavina neljänä vuotena. Valiokunta kannattaa esitystä. Selvyyden vuoksi valiokunta kuitenkin ehdottaa, että 39 §:n 3 momentin toisen virkkeen sanamuotoa vielä täsmennetään ilmaisulla "kuntajaon muutoksen voimaantulovuotena ja sitä seuraavana neljänä vuotena yhteensä". Täsmennyksellä ei muuteta ehdotetun säännöksen sisältöä.

Asiantuntijakuulemisessa on lakiesityksen 39 §:n 3 momentin ensimmäistä virkettä esitetty täsmennettäväksi siten, että sanan "voimaantulovuodelle" jälkeen lisättäisiin sanat "ja sitä seuraavalle neljälle vuodelle vuosittain". Valiokunta toteaa, että esitetty muutos ei olisi pelkkä täsmennys, vaan koko valtionosuusmenetystä koskevan korvaussäännöksen muutos. Sana "vuosittain" merkitsisi, ettei valtionosuusmenetyksiä laskettaisi poikkileikkaukseen perustuen, vaan erikseen vuosittain kaikkina korvausvuosina eli vuosina 2006—2010. Tämä tarkoittaisi, että valtionosuusjärjestelmässä asianomaiset kunnat pitäisi valtionosuuksien osalta laskea kahteen kertaan eli yhdessä ja erikseen. Laskelmat edellyttäisivät sellaisia kunnista saatavia erillisiä väestötietoja, valtionosuuksien laskentaperusteiden — esimerkiksi verotiedoista kerättäviä — pohjatietoja, joita ei kuitenkaan ole nykyjärjestelmästä saatavissa kuntarajan poistuttua. Laskentamalli poikkeaisi myös täysin muille kunnille jo sovelletusta ja vuoden 2006 jälkeen sovellettavaksi tulevasta valtionosuuksien menetyksien laskentamallista. Edellä olevan johdosta valiokunta ehdottaa, että 39 §:n 3 momentin ensimmäinen virke hyväksytään hallituksen esityksessä esitetyssä muodossa.

Voimassa olevassa kuntajakolain 40 §:ssä on säädetty määräaikaisesti investointi- ja kehittämishankkeiden tuesta. Myös nyt käsiteltävänä olevassa hallituksen esityksessä ehdotetaan investointi- ja kehittämishankkeiden tuki määräaikaiseksi tukimuodoksi koskien vuosien 2006—2009 alusta voimaan tulevia, kuntien määrää vähentäviä kuntajaon muutoksia. Esityksessä investointi- ja kehittämishankkeita ei rajata enää hallinnonalamaininnoin, vaan tuen myöntämisen edellytyksenä on, että hankkeella pyritään taloudellisuuden ja tehokkuuden parantamiseen sovittamalla yhteen kuntien palvelurakenteita tai kunnan elinkeinopohjan vahvistamiseen. Valiokunnan käsityksen mukaan näin voidaan nykyistä paremmin edistää kuntajaon muutoksen jälkeistä kunnan kehittämistä. Tuen myöntämisedellytykset ovat myös linjassa muiden tässä esityksessä ehdotettujen, palvelujen tuotantorakenteiden parantamiseen tähtäävien esitysten kanssa.

Valiokunta toteaa, että ehdotettu investointi- ja kehittämishankkeen tuki on nykyistä selvemmin harkinnanvarainen. Perustelujen mukaan tukea myönnettäessä voidaan ottaa huomioon esimerkiksi kunnan asukasluku ja pinta-ala. Laissa ehdotetaan säädettäväksi, että tukea voidaan myöntää enintään 1,7 miljoonaa euroa kuntajaon muutosta kohden. Lisäksi muutoksena nykyiseen yhdistyvät kunnat eivät voi asettaa tuen saamista yhdistymisen ehdoksi, vaan tukea haetaan kuntajaon muutosta koskevan esityksen yhteydessä ja sisäasiainministeriö päättää tuen myöntämisestä sen jälkeen, kun valtioneuvosto on päättänyt kuntajaon muutoksesta. Valiokunta pitää säännöksen taustalla olevaa periaatetta suhteuttaa tuen määrä kuntaliitoksen kokoon sinänsä perusteltuna, vaikkakin katsoo samalla, että tuen harkinnanvaraisuuteen liittyvä epävarmuus voi ainakin teoriassa olla omiaan jossain määrin myös vaikeuttamaan kuntien yhdistymistä. Käytännössä kunnat yhdistymistä suunnitellessaan toimivat tiiviissä keskusteluyhteydessä sisäasiainministeriön suuntaan. Prosessin kuluessa käydyissä keskusteluissa syntyy yleensä tietty yhteisymmärrys, joka on kuntajaon muutosesityksen taustalla. Tällainen yhteisymmärrys on asiallista ottaa päätöstä tehtäessä huomioon. Valiokunta kuitenkin korostaa, että ministeriö tekee tuen myöntämispäätöksen lain perusteella ja laissa säädetyn harkintavaltansa puitteissa.

Edellä mainittujen muutosten lisäksi ehdotetaan tarkennettavaksi lain 4 §:n 2 momenttiin sisältyvää kuntajaon muutoksen yhteydessä järjestettävää kunnallista kansanäänestystä koskevaa säännöstä. Ehdotetun säännöksen mukaan jos vain joku asianomainen kunta on vastustanut kuntajaon muutosta, muutos voidaan tehdä, jos kuntajakoselvittäjän ehdotus on saanut enemmistön kannatuksen tällaisessa kunnassa järjestetyssä kunnallisessa kansanäänestyksessä. Säännös koskee myös sitä tilannetta, jossa kunta asettaa kuntajaon muutoksen ehdoksi kunnallisen kansanäänestyksen järjestämisen. Ehdotetun säännöksen mukaan kunnallista kansanäänestystä ei siis tarvitse tällaisissa tapauksissa järjestää kaikissa kyseisen kuntajaon muutoksen kohteena olevissa kunnissa. Ehdotettu säännös täsmentää lainsäädäntöä tältä osin.

Nyt käsiteltävänä olevassa hallituksen esityksessä ehdotetut muutokset liittyvät kokonaisuuteen, josta eduskunnassa on ollut aiemmin käsiteltävänä esitys kuntien laaja-alaisen yhteistoiminnan kannustamiseksi (HE 143/2004 vp), ja valiokunta viittaakin tässä yhteydessä asiassa antamaansa mietintöön HaVM 16/2004 vp. Valiokunta pitää tärkeänä, että esitysten muodostaman kokonaisuuden ja sen sisältämien kannustimien toimivuutta seurataan ja arvioidaan. Palvelurakenteiden ylläpitämiseksi ja kehittämiseksi tarvitaan sekä kuntien yhdistymisiä että laajempaa kuntien tiivistä toiminnallista yhteistyötä.