Perustelut

Yleistä

Esityksessä ehdotetaan säädettäväksi uusi jätelaki ja tehtäväksi eräitä muita jätteiden ja jätehuollon sääntelyyn liittyviä muutoksia muuhun lainsäädäntöön. Uudistuksella ajanmukaistetaan jätesääntelyä ottaen erityisesti huomioon Euroopan unionin jätteitä koskevan sääntelyn kehitys. Uudistuksen yhtenä nimenomaisena tavoitteena on sääntelyn saattaminen perustuslain vaatimuksia vastaavaksi.

Jätelainsäädännön keskeisenä tarkoituksena on ehkäistä jätteistä ja jätehuollosta aiheutuvaa vaaraa ja haittaa terveydelle ja ympäristölle, vähentää jätteen määrää ja haitallisuutta, edistää luonnonvarojen kestävää käyttöä sekä varmistaa toimiva jätehuolto ja ehkäistä roskaantumista. Jätelaissa vahvistetaan noudatettavaksi Euroopan unionin lainsäädäntöön perustuva jätehuollon etusijajärjestys, jolla tähdätään jätteen määrän ja haitallisuuden vähentämiseen, jätteen kierrätyksen ja muun hyödyntämisen lisäämiseen sekä jätteen kaatopaikkakäsittelyn vähentämiseen. Perusoikeuksien näkökulmasta kysymys on ensisijaisesti perustuslain 20 §:ssä säädetyn ympäristövastuun toteuttamisesta. Erityisesti sääntelyn voidaan katsoa pyrkivän toteuttamaan perustuslain 20 §:n 2 momentista ja 19 §:n 3 momentista seuraavia julkisen vallan velvoitteita turvata jokaiselle oikeus terveelliseen ympäristöön ja edistää väestön terveyttä.

Esitykseen sisältyy varsin laajat ja perusteelliset säätämisjärjestysperustelut. Valiokunta voi pääosin yhtyä niissä esitettyihin näkemyksiin ja esittää siten huomioita vain eräistä asetuksenantovaltuuksiin sekä julkisen hallintotehtävän siirtämiseen ja elinkeinovapauteen liittyvistä kysymyksistä.

Asetuksenantovaltuudet

Hallituksen esityksen perustelujen (s. 44) mukaan jätteitä ja jätehuoltoa sääntelevistä yleisistä velvollisuuksista ja periaatteista pyritään säätämään laissa nykyistä täsmällisemmin siten, että lain säännökset muodostavat riittävän perussäännöksen valtioneuvoston asetuksella tietyistä jätelajeista tai jätteenkäsittelymenetelmistä tai muista vastaavista seikoista annettaville tarkemmille säännöksille. Uusikin jätelakiehdotus perustuu kuitenkin olennaisesti lainsäädäntövallan delegoinnin varaan (vrt. PeVL 15/1993 vp ja PeVL 1/2004 vp). Sääntelyä on siten arvioitava perustuslain 80 §:n 1 momentin kannalta. Sen mukaan valtioneuvosto voi antaa asetuksia perustuslaissa tai muussa laissa säädetyn valtuuden nojalla. Lailla on kuitenkin säädettävä yksilön oikeuksien ja velvollisuuksien perusteista sekä asioista, jotka perustuslain mukaan muuten kuuluvat lainsäädännön alaan. Asetuksenantovaltuuksiin on perustuslakivaliokunnan käytännössä kohdistettu vaatimuksia sääntelyn täsmällisyydestä ja tarkkarajaisuudesta.

Jätelainsäädännölle ja ympäristölainsäädännölle yleisemminkin on tyypillistä, että huomattava osa yksityiskohtaisesta sääntelystä jää lakia alemmanasteisiin säädöksiin (ks. esim. PeVL 11/1999 vp, s. 2/I). Tämä johtuu pitkälti siitä, että sääntelyn on tarpeen olla varsin yksityiskohtaista ja teknisluonteista. Lisäksi valtuudet ovat tarpeellisia Euroopan unionin varsin runsaan ja yksityiskohtaisen lainsäädännön täytäntöönpanemiseksi. Toiminnoittain ja jätelajeittain vaihtelevista velvoitteista säätäminen asetuksen tasolla on tällaisessa yhteydessä perusteltua, koska muutoin sääntely lain tasolla muodostuisi tarpeettoman yksityiskohtaiseksi ja tapauksittaiseksi. Perustuslakivaliokunta onkin voimassa olevan jätelain arvioinnin yhteydessä pitänyt sääntelyn erityispiirteiden vuoksi ymmärrettävänä tuottajan velvoitteita koskevan sääntelyn jäämistä olennaisilta osin asetusten varaan. Erityisinä normaalia väljempää delegointisääntelyä puoltavina seikkoina valiokunta mainitsi tarpeen antaa asiasta tuotekohtaisia säännöksiä sekä velvoitteiden kohdistumisen määrätyillä aloilla kohdistuviin elinkeinonharjoittajiin (PeVL 1/2004 vp, s. 2). Toisaalta valiokunta on kiinnittänyt huomiota siihen, etteivät valtuudet voi tällöinkään muun muassa velvoitteiden perusteiden osalta jäädä täysin avoimiksi. Lisäksi valiokunta on jäte- ja muun ympäristölainsäädännönkin yhteydessä muistuttanut, että perustuslain säännökset rajoittavat joka tapauksessa suoraan valtuussäännösten tulkintaa samoin kuin valtuuksien nojalla annettavien säännösten sisältöä, eikä asetuksella siten voida antaa yleisiä oikeussääntöjä lain alaan kuuluvista asioista (ks. esim. PeVL 1/2004 vp, s. 2/I ja PeVL 44/2010 vp, s. 4/II).

Edellä mainittu sääntelyn erityisluonne huomioon ottaen ehdotetut asetuksenantovaltuudet ovat pääosin riittävän täsmällisiä. Valiokunta on kuitenkin kiinnittänyt huomiota jätelakiehdotuksen 8 §:n sääntelykokonaisuuteen. Sääntely muodostuu ongelmalliseksi etenkin sen vuoksi, että velvoittavasta sanamuodostaan ("Kaikessa toiminnassa on noudatettava seuraavaa etusijajärjestystä") huolimatta pykälän 1 momentissa tarkoitettu etusijajärjestys on esityksen perustelujen (s. 70) mukaan luonteeltaan ensisijaisesti ohjelmallinen. Tästä ohjelmallisuudesta seuraa, että perussääntelyn ja 3 momentissa säädetyn asetuksenantovaltuuden suhde muodostuu epäsymmetriseksi: ohjelmallista perussääntelyä voidaan täydentää velvoittavalla asetuksen tasoisella sääntelyllä. Tällöin yksilön velvollisuuksista säädetään käytännössä vain asetuksen tasolla. Tällainen sääntelytapa ei täytä niitä vaatimuksia, joita perustuslain 80 §:n 1 momenttia koskevassa valiokunnan käytännössä on valtuuttavan sääntelyn täsmällisyydelle ja tarkkarajaisuudelle asetettu. Valiokunta on kiinnittänyt lisäksi huomiota siihen, että lakiehdotuksen 8 §:n 3 momentin nojalla annetun asetuksen rikkomisesta on lakiehdotuksen 147 §:n 2 momentin 17 kohdan mukaan tuomittava jätelain rikkomisesta sakkoon. Ehdotettu sääntelytapa muodostuisi tällöin ongelmalliseksi myös perustuslain 8 §:ssä säädetyn rikosoikeudellisen laillisuusperiaatteen näkökulmasta. Siihen sisältyy vaatimus, jonka mukaan kunkin rikoksen tunnusmerkistö on ilmaistava laissa riittävällä täsmällisyydellä siten, että säännöksen sanamuodon perusteella on ennakoitavissa, onko jokin toiminta tai laiminlyönti rangaistavaa (PeVL 40/2002 vp, s. 7, PeVL 12/2010 vp, s. 3/I).

Edellä mainittujen seikkojen vuoksi valiokunta pitää välttämättömänä, että jätelakiehdotuksen 8 §:ää täsmennetään velvollisuuksien perusteita koskevalla säännöksellä. Vähimmäisvaatimuksena on, että lakiin lisätään perussäännös velvollisuudesta noudattaa etusijajärjestystä sekä tämän velvollisuuden noudattamisessa huomioon otettavista seikoista samoin kuin velvoitettavasta henkilöpiiristä. Tällöin tarvittavat asetuksenantovaltuudet voidaan muotoilla lakia tarkempien säännösten antamista tarkoittaviksi. Tämä on edellytyksenä lakiehdotuksen käsittelemiselle tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.

Valtioneuvoston asetuksella voidaan jätelakiehdotuksen 10 §:n nojalla antaa tarkempia säännöksiä eräistä 9 §:ssä säädetyistä tuotteen valmistajaan, markkinoille saattajaan ja jakelijaan kohdistuvista tuotantoa ja tuotteita koskevista vaatimuksista. Asetuksella voidaan 10 §:n 2 kohdan mukaan säätää myös tuotteen valmistuksen, markkinoille saattamisen, viennin tai käytön kiellosta, rajoituksesta tai ehdosta. Käytetty sääntelytapa viittaa siihen, että toiminnanharjoittajaan kohdistuvista merkittävistä kielloista ja velvoitteista säädettäisiin yksinomaan asetuksella. Kieltojen, rajoitusten ja ehtojen asettamisen edellytyksenä on kuitenkin se, että tuotteen valmistuksessa, käytössä tai käytöstä poistamisessa syntyy jätettä, jonka on todettu tai voidaan perustellusti odottaa aiheuttavan huomattavaa haittaa tai vaikeutta jätehuollon järjestämiselle taikka vaaraa tai haittaa terveydelle tai ympäristölle. Asianmukaisinta on muotoilla tämä säännös siten, että siitä ilmenee viranomaisen toimivalta asettaa kieltoja, rajoituksia ja ehtoja, jos niiden asettamisen edellä mainitut edellytykset täyttyvät. Tätä perussääntelyä voidaan täydentää tarvittavilla asetuksenantovaltuuksilla.

Valtioneuvoston asetuksella voidaan jätelakiehdotuksen 67 §:n nojalla säätää eräistä tuottajiin ja tuottajayhteisöihin kohdistuvista velvollisuuksista Euroopan unionin tuottajavastuuta koskevien säädösten täytäntöönpanemiseksi. Lakiin ei tältä osin sisälly lainkaan perussäännöstä. Valiokunta huomauttaa, ettei tällaisen valtuuden nojalla voida antaa sellaisia asetuksia, jotka sisältävät perustuslain 80 §:n 1 momentin perusteella lain alaan kuuluvia säännöksiä.

Jätehuollon järjestäminen

Jätehuollon järjestämisestä vastaa jätelakiehdotuksen 4 luvun perusteella ensijaisesti jätteen haltija. Kunta on kuitenkin 5 luvun säännösten nojalla vastuussa asumisessa syntyvien ja tiettyjen siihen rinnastettavien yhdyskuntajätteiden jätehuollon järjestämisestä. Lisäksi kunnalla on vastuu muun jätteen jätehuollosta, jos yksityistä palvelutarjontaa ei ole saatavilla ja jäte soveltuu teknisesti kunnan jätehuoltojärjestelmään. Lakiehdotuksen 6 luvussa säädetään tuottajan jätehuollon järjestämisvastuusta, jonka piiriin kuuluvat erikseen mainitut tuottajan markkinoille saattamat tuotteet.

Kunnan vastuu yhdyskuntajätehuollon järjestämisestä toteuttaa ympäristöperusoikeuteen ja yhdenvertaisuusperiaatteeseen palautuvia tavoitteita varmistaa asianmukainen jätehuolto ja jätehuoltopalvelujen saatavuus. Kunnan jätehuoltotehtävät muodostavat laajan kokonaisuuden, jota on esityksen perusteluissa mainitulla tavalla pidettävä perustuslain 124 §:ssä tarkoitettuna julkisena hallintotehtävänä.

Kunta voi jätelakiehdotuksen 43 §:n 1 momentin mukaan päätöksellään siirtää sille säädetyn jätteen vastaanoton, kuljetuksen ja käsittelyn, jätemaksujen laskutuksen ja jäteneuvonnan sekä näihin välittömästi liittyvät hallinnolliset tehtävät, joihin ei sisälly julkisen vallan käyttöä, tätä varten perustetulle yhtiölle, jonka kunta yhdessä muiden kuntien kanssa omistaa. Tällainen operatiivisten jätehuoltotehtävien muodostama kokonaisuus on julkinen hallintotehtävä, jonka siirtäminen ehdotetulla tavalla kuntien omistamalla yhtiölle on perustuslain 124 §:n valossa mahdollista. Lakiehdotuksen 43 §:n 2 momentissa on asianmukaiset säännökset niistä hallinnon yleislaeista, joita sovelletaan kuntien omistaman yhtiön henkilöstöön sen hoitaessa julkisia hallintotehtäviä.

Valiokunta kiinnittää kuitenkin huomiota siihen, että kunnan mahdollisuus vastata itse jätteen käsittelystä tai siirtää jätteen käsittely kuntien omistamalle yhtiölle voi joissakin tapauksissa käytännössä johtaa sekä perustuslain ympäristövastuusäännöksen toteutumisen että elinkeinovapauden kannalta epätoivottavaan tilanteeseen. Näin on etenkin silloin, jos kunta tai kuntien omistama yhtiö huolehtii käsittelystä, vaikka yksityiset yritykset joiltain osin pystyisivät tarjoamaan etusijajärjestyksen toteutumisen kannalta parempia jätteiden käsittelytapoja. Valiokunnan mielestä ympäristövaliokunnan on vielä syytä harkita, voitaisiinko tämä näkökulma ottaa sääntelyssä huomioon.

Kielto vaikeuttaa tuottajan järjestämää jätehuoltoa

Muu kuin tuottaja saa jätelakiehdotuksen 47 §:n 1 momentin mukaan järjestää tuottajavastuun piiriin kuuluvien tuotteiden jätehuoltoa tai tarjota tähän liittyviä palveluita kiinteistön haltijalle tai muulle jätteen haltijalle vain, jos tämä ei vaikeuta tuottajan jätehuoltovelvollisuuksien toteuttamista. Tuotteiden uudelleenkäyttöön tai sen valmisteluun liittyvät palvelut on kuitenkin pykälän 2 momentissa rajattu kiellon ulkopuolelle.

Sääntelyä on arvioitava perustuslain 18 §:n 1 momentissa turvatun elinkeinovapauden kannalta.

Rajoituksen tarkoituksena on varmistaa tuottajan lähtökohtainen oikeus jätehuollon järjestämiseen tuottajavastuun piiriin kuuluvien jätteiden osalta. Tämä on tarpeen tuottajavastuujärjestelmän tehokkaan toiminnan turvaamiseksi. Sääntelylle on siten perusoikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttävä syy. Se on myös oikeasuhtaista etenkin, kun otetaan huomioon, ettei säännös rajoita muiden toimijoiden oikeutta tarjota palveluita tuotteiden uudelleenkäyttöön tai sen valmisteluun. Sen sijaan yleinen vaikeuttamisedellytys on perusoikeusrajoitusten täsmällisyys- ja tarkkarajaisuusvaatimuksen näkökulmasta varsin väljä. Sen perusteella ei ole mahdollista ennakoida riittävällä tarkkuudella sitä, milloin muulla kuin tuottajalla on oikeus järjestää tai tarjota säännöksessä tarkoitettuja jätehuoltopalveluita. Jätelakiehdotuksen 47 §:n 1 momenttia on siksi olennaisesti täsmennettävä määrittelemällä se, millaisissa tapauksissa muun kuin tuottajan järjestämä tai tarjoama jätehuolto ei vaikeuta tuottajan jätehuoltovelvollisuuksien toteuttamista. Vaihtoehtoisesti voidaan määritellä ne tapaukset, joissa tällainen toiminta vaikeuttaa tuottajan velvollisuuksien toteuttamista ja on siten kiellettyä. Säännöksen muuttaminen edellä mainitulla tavalla on edellytyksenä sille, että 1. lakiehdotus voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.

Rekisteriin hyväksyminen ja merkitseminen

Jätelakiehdotuksen 11 luvussa on säännökset jätehuoltorekisteristä (94—100 §) ja tuottajarekisteristä (101—107 §). Jätehuoltorekisteriin hyväksyminen on edellytyksenä toiminnan harjoittamiselle. Tuottajarekisteriin hyväksyminen ei sinänsä ole toiminnan aloittamisen edellytyksenä, mutta rekisteröinnin laiminlyöneeseen tuottajaan voidaan lakiehdotuksen 131 §:n 1 momentin nojalla kohdistaa laiminlyöntimaksu ja 128 §:n 2 kohdan perusteella tuottajaa voidaan kieltää saattamasta tuottajavastuun piiriin kuuluvaa tuotetta markkinoille, kunnes tuottaja on hyväksytty tai merkitty tuottajarekisteriin.

Perustuslakivaliokunta on rinnastanut ehdotetun kaltaisen rekisteröimisvelvollisuuden valtiosääntöoikeudellisesti luvanvaraisuuteen ja tarkastellut tällaista sääntelyä perustuslain 18 §:n 1 momentissa turvatun elinkeinovapauden näkökulmasta (PeVL 19/2009 vp, s. 2—3, PeVL 15/2008 vp, s. 2—3, PeVL 9/2005 vp, s. 2—3, PeVL 45/2001 vp, s. 2—3, PeVL 24/2000 vp, s. 2). Ehdotus täyttää pääosin valiokunnan käytännössä rekisteröintisääntelylle asetetut vaatimukset. Yhteen seikkaan on kuitenkin syytä kiinnittää huomiota.

Perustuslakivaliokunta on nimittäin elinkeinotoiminnan sääntelyn yhteydessä vakiintuneesti pitänyt luvan peruuttamista yksilön oikeusasemaan puuttuvana viranomaistoimena vaikutuksiltaan jyrkempänä kuin haetun luvan epäämistä. Sen vuoksi valiokunta on katsonut sääntelyn oikeasuhtaisuuden kannalta välttämättömäksi sitoa luvan peruuttamismahdollisuus vakaviin tai olennaisiin rikkomuksiin tai laiminlyönteihin sekä siihen, että luvanhaltijalle mahdollisesti annetut huomautukset tai varoitukset eivät ole johtaneet toiminnassa esiintyneiden puutteiden korjaamiseen (ks. esim. PeVL 31/2006 vp, s. 2, PeVL 8/2006 vp, s. 3/II, PeVL 48/2005 vp, s. 2/I). Samat vaatimukset koskevat myös rekisteröinnin peruuttamista.

Jätehuoltorekisteriin hyväksymisen peruuttamista koskevat edellytykset jätelakilakiehdotuksen 99 §:ssä täyttävät edellä mainitut vaatimukset. Sen sijaan lakiehdotuksen 107 §:n 1 momentin sisältämiä tuottajarekisteriin hyväksymisen peruuttamista koskevia edellytyksiä on tarpeen korottaa siten, että hyväksyminen voidaan peruuttaa vain, jos velvollisuuksien vastainen toiminta on olennaista tai toistuvaa (vrt. PeVL 9/2005 vp, s. 3).

Muita seikkoja

Laiminlyöntimaksu.

Jätelakiehdotuksen 131—133 §:ssä sekä 140 §:ssä on säännöksiä jätehuollon valvonnassa käyttöön otettavasta laiminlyöntimaksusta. Tämän tyyppinen seuraamusluonteinen, hallinnollisessa menettelyssä määrättävä maksu soveltuu valiokunnan mielestä sinänsä hyvin jätelainsäädännön valvonnan yhteyteen. Ehdotetun maksun soveltamisen piirissä olevien laiminlyöntien toteennäyttäminen on yksinkertaista, eikä se vaadi tutkinnallisia keinoja. Laiminlyöjää on ennen maksun määräämistä huomautettava, mikä mahdollistaa laiminlyönnin korjaamisen ja seuraamuksen välttämisen. Maksua voidaan myös kohtuullistaa tai se voidaan tietyin edellytyksin jättää määräämättä. Näiden seikkojen vuoksi maksuseuraamusuhalla on ensisijaisesti ennaltaestävä luonne. Valiokunta pitää kuitenkin oikeasuhtaisuusvaatimuksen kannalta arveluttavana, että eräistä varsin vähäisenä pidettävistä laiminlyönneistäkin (erityisesti 131 §:n 2 momentin 4 ja 5 kohdassa mainitut laiminlyönnit pitää rekisteriotetta tai siirtoasiakirjaa mukanaan) seuraavan laiminlyöntimaksun suuruus on vähintään 500 euroa.

Siirtymäsäännös.

Jätelakiehdotuksen 149 §:n 5 momentin mukaan kunnan, jossa vuoden 1993 jätelaissa tarkoitettu järjestetty jätteenkuljetus uuden lain voimaan tullessa hoidetaan sopimusperusteisena jätteenkuljetuksena, on järjestettävä jätteenkuljetus uuden lain 36 ja 37 §:n mukaisesti viiden vuoden kuluessa lain voimaantulosta.

Säännöksen muotoilusta on vaikea päätellä, onko tarkoituksena mahdollistaa se, että kunta voisi suoraan lain nojalla lakkauttaa osapuolten välillä tehdyn voimassa olevan sopimuksen säädetyn viiden vuoden aikana. Jos näin on, tulee tämän käydä selkeästi ilmi laista. Tällöin on perustuslain 15 §:ään palautuvan perusteltujen odotusten suojan näkökulmasta tärkeää, että laissa säädetään myös riittävästä, jokseenkin pitkästä siirtymäajasta, jotta jätteenkuljetusyrityksille jää aikaa sopeuttaa toimintansa muuttuviin olosuhteisiin (vrt. PeVL 41/2010 vp, s. 4—5). Tällainen riittävä siirtymäaika voisi olla esimerkiksi 3—4 vuotta. Myös lakiehdotuksen 152 §:n 1 momentissa olevaa siirtymäaikaa on syytä vastaavasti pidentää.