Yleisperustelut

Yleistä

Saamelaisten kulttuuri-itsehallinnon perustan muodostavat säännökset ovat perustuslaissa. Perustuslain 17 §:n 3 momentin mukaan saamelaisilla alkuperäiskansana on oikeus ylläpitää ja kehittää omaa kieltään ja kulttuuriaan. Säännös turvaa saamelaisten aseman maan ainoana alkuperäiskansana siihen liittyvine kansainvälisistä sopimuksista ilmenevine oikeuksineen. Säännös ei rajoitu ainoastaan kielellisten oikeuksien turvaamiseen, vaan se ulottuu laajemmin turvaamaan saamelaisten kulttuurimuotoa, johon kuuluvat saamelaisten perinteiset elinkeinot, kuten poronhoito, kalastus ja metsästys, ja tarjoaa valtiosääntöisen perustan heidän elinolosuhteidensa kehittämiselle heidän omaa kulttuuriperinnettään kunnioittaen (HE 309/1993 vp, s. 65).

Perustuslain 121 §:n 4 momentin mukaan saamelaisilla on saamelaisten kotiseutualueella kieltään ja kulttuuriaan koskeva itsehallinto sen mukaan kuin lailla säädetään. Säännöksellä on pyritty luomaan saamelaisille perustuslaissa turvattu hallinnollis-poliittinen asema, jonka avulla he voivat aiempaa enemmän vaikuttaa päätettäessä saamen kieltä ja kulttuuria sekä saamelaisten asemaa alkuperäiskansana koskevista asioista. Tarkoitus on ollut edistää saamelaisten mahdollisuuksia huoltaa, ylläpitää ja kehittää kieltään ja kulttuuriaan sekä sosiaalisia ja taloudellisia olojaan (HE 248/1994 vp).

Saamelaisten kulttuuri-itsehallinnosta säädetään tarkemmin vuonna 1996 voimaan tulleella lailla saamelaiskäräjistä (jäljempänä saamelaiskäräjälaki). Esityksessä ehdotetaan saamelaiskäräjälakiin tehtäväksi muutoksia, jotka parantavat saamelaisten kulttuuri-itsehallinnon ja saamelaiskäräjien toimintaedellytyksiä.

Hallituksen esityksestä ilmenevistä syistä ja saamansa selvityksen perusteella valiokunta pitää lakiehdotuksia tärkeinä ja tarpeellisina saamelaisten kulttuuria ja kieltä koskevan itsehallinnon kehittämiseksi. Valiokunta puoltaa lakiehdotusten hyväksymistä seuraavin huomautuksin ja muutosehdotuksin.

Saamelainen

Esityksessä ehdotetaan tarkistettavaksi lain 3 §:ään sisältyvää määritelmää, jonka pohjalta määräytyy, onko henkilöllä oikeus tulla otetuksi saamelaiskäräjien vaaleja varten laadittavaan vaaliluetteloon. Ehdotettu säännös sisältää voimassa olevan lain tapaan subjektiivisen kriteerin, jonka mukaan henkilön on itse pidettävä itseään saamelaisena (ns. itseidentifikaatio). Lisäksi hänen tulee täyttää jokin 1—3 kohdan objektiivisista kriteereistä.

Momentin 2 kohta ehdotetaan muutettavaksi näin kuuluvaksi: "hän on omaksunut sukusiteittensä kautta saamelaiskulttuurin ja ylläpitänyt yhteyttä siihen ja on sellaisen henkilön jälkeläinen, joka on merkitty verotusta tai väestökirjanpitoa varten laadittuun viranomaisasiakirjaan lappalaiseksi". Voimassa olevassa laissa säännös kuuluu seuraavasti: "hän on sellaisen henkilön jälkeläinen, joka on merkitty tunturi-, metsä- tai kalastajalappalaiseksi maa-, veronkanto- tai henkikirjassa".

Esityksen perusteluissa (s. 6—7) kuvataan nykyisen säännöksen syntyhistoriaa ja todetaan, että saamelaisena pidetään 2 kohdan perusteella saamenkielisestä syntyperästä riippumatta sellaisen henkilön jälkeläistä, joka on merkitty tunturi-, metsä- tai kalastajalappalaiseksi maa-, veronkanto- tai henkikirjassa. Ensimmäiseksi säännöstä sovellettaessa huomioon otettavaksi viranomaisrekisteriksi kaavailtiin lakia säädettäessä vuoden 1875 luetteloja, joista oli tarkoitus säätää tarkemmin asetuksella. Jos tätä vanhemmat luettelot tulisi ottaa huomioon, saattaisivat näyttövaikeudet lain säätämiseen johtaneen hallituksen esityksen perustelujen mukaan lisääntyä kohtuuttomasti ja hakijan tosiasiallinen yhteys saamen kansaan saattaisi olla kyseenalainen (HE 248/1994 vp). Eduskunnan perustuslakivaliokunnan kannan mukaan laki ei kuitenkaan tavanomaisten tulkintasääntöjen perusteella oikeuttanut esityksen perusteluissa mainittua mahdollisuutta säätää asetuksella vuoden 1875 luettelot laissa tarkoitetuiksi yksinomaisiksi viranomaisrekistereiksi. Valiokunta ei myöskään pitänyt tarkoituksenmukaisena täydentää lakia tässä suhteessa asetuksenantovaltuuksin (PeVM 17/1994 vp).

Esityksen perusteluissa kuvataan myös määritelmäsäännöksen soveltamiskäytäntöä (s. 7) ja todetaan, että määritelmäsäännöstä tulkittiin oikeuskäytännössä aluksi kielipainotteisesti (KHO: 1999:55 ja KHO:2003:61). Korkein hallinto-oikeus (KHO) on katsonut, että saamen kieleen liittyvä peruste on äänioikeuden pääperuste. Tähän nähden ja kun saamelaisuus voidaan kielellisellä perusteella ulottaa vain neljään sukupolveen, ei ajankohtaa, jolloin vaaliluetteloon hakeutuvan henkilön esivanhemmat on merkitty lain 3 §:n 2 kohdassa tarkoitettuihin rekistereihin lappalaisena, voida KHO:n mukaan ulottaa kuinka kauaksi tahansa eikä ainakaan pidemmälle kuin saamelaismäärittelyn pääperusteena oleva kieliperuste ulottuu. Muutoin perustuslaissa ja saamelaiskäräjälaissa saamelaisille alkuperäiskansana turvatun kulttuuri-itsehallinnon toteutuminen saattaisi vaarantua. Näin ollen henkilön, jonka esivanhempi oli viimeksi merkitty lappalaisten joukkoon maakirjaan vuonna 1762, ei pelkästään tällä perusteella voitu katsoa olevan saamelainen (KHO:1999:55). Toisaalta hakija, jonka isoäidin isä oli merkitty lappalaiseksi vuoden 1870 henkikirjassa, oli tällä perusteella saamelainen (ks. KHO 22.9.1999 taltio 3181).

KHO on sittemmin antanut YK:n kaikkinaisen rotusyrjinnän poistamista koskevan yleissopimuksen valvontakomitean (rotusyrjintäkomitea) suosittamalla tavalla aiempaa enemmän merkitystä henkilön itseidentifikaatiolle sekä määritelmäsäännöksen objektiivisiin perusteisiin tukeutuvien eri näkökohtien punnintaan palautuvalle kokonaisharkinnalle (KHO:2011:81). KHO on ratkaisussaan KHO:2011:81 katsonut, ettei saamelaisuuteen sinänsä aidosti samaistunut henkilö ollut laissa tarkoitettu saamelainen pelkästään sillä perusteella, että hän oli arkistoviranomaisen antaman todistuksen mukaan vuoden 1825 maa- ja veronkantokirjaan tunturilappalaiseksi merkityn henkilön jälkeläinen ja että hän oli esittänyt selvitystä isovanhempansa saamen kielen oppimisesta kotikielenään. Mutta kun lisäksi otettiin huomioon saamelaisten kotiseutualueella Inarissa asuvan valittajan saamelaisuuteen ja saamelaiseen elämäntapaan samastuminen kokonaisuutena, häntä oli kuitenkin pidettävä saamelaisena ja hänet näin ollen oli pyyntönsä mukaisesti merkittävä tulevien vaalien vaaliluetteloon. KHO kiinnitti siten tässä ratkaisussaan huomiota erityisesti valittajan itseidentifikaatioon ja asian kokonaisharkintaan.

Valiokunta pitää korkeimman hallinto-oikeuden tapaan muun ohella itseidentifikaatiota ja asian kokonaisharkintaa sekä perus- ja ihmisoikeusmyönteistä tulkintaa tärkeinä. Valiokunta korostaa oikeusvarmuuden merkitystä ja pitää tärkeänä, että saamelaismääritelmään liittynyt epävarmuus poistuu. Valiokunta katsoo, että hallituksen esityksen mukainen 1 momentin 2 kohdan määritelmä, jossa edellytetään henkilön omaksuneen saamelaiskulttuurin sukusiteidensä kautta ja pitäneen siihen yhteyttä, olisi liian tulkinnanvarainen, kun otetaan huomioon myös saamelaiskulttuurin käsitteen epämääräisyys. Valiokunnan käsityksen mukaan ehdotettu uusi muotoilu voisi johtaa epävarmuuteen ja pykälän 2 momentti korostaisi liikaa ryhmäidentifikaatiota. Näistä syistä valiokunta ehdottaa, että lakiehdotuksen 3 §:ää ei muuteta, vaan pykälä säilyy nykyisessä muodossaan.

Valiokunta pitää tärkeänä, että saamelaismääritelmää sovellettaessa saamelaiskulttuurin moninaisuus otetaan aidosti huomioon ja huolehditaan kaikkiin saamelaisryhmiin kuuluvien oikeuksista.

Vaalilautakunta

Vaalilautakuntaa koskevaa sääntelyä ehdotetaan tarkistettavaksi siten, että vaalilautakuntaan kuuluu puheenjohtajan lisäksi kuusi jäsentä nykyisen neljän asemesta ja eri saamen kielten ja kulttuurimuotojen tulee olla vaalilautakunnassa edustettuina. Valiokunta pitää vaalilautakunnan laajentamista ja eri saamen kielten ja kulttuurien edustusta vaalilautakunnassa hyvin tärkeänä. Valiokunta korostaa, että vaalilautakunnalla ja saamelaiskäräjillä on suuri vastuu soveltaa lain 3 §:n mukaista saamelaismääritelmää saamelaiskulttuurin moninaisuus aidosti huomioon ottaen siten, että myös pienempiin saamelaisryhmiin kuuluvien oikeus tulla merkityiksi vaaliluetteloon toteutuu laissa tarkoitetulla tavalla.

Valiokunta pitää asian suuren merkityksen vuoksi perusteltuna, että vaaliluetteloon merkitsemistä koskevasta päätöksestä haetaan jatkossa oikaisua saamelaiskäräjien kokoukselta saamelaiskäräjien hallituksen sijasta. Lisäksi valiokunta pitää tärkeänä vahvistaa kansalaisten luottamusta vaalilautakunnan ja saamelaiskäräjien kokouksen päätöksenteon puolueettomuuteen ja läpinäkyvyyteen siten, että vaalilautakunnan jäsen ei ole saamelaiskäräjien kokouksessa käsittelemässä oikaisuvaatimusta vaalilautakunnan päätöksestä, jota hän on ollut vaalilautakunnassa tekemässä.Tämän vuoksi valiokunta ehdottaa vaalilautakuntaa koskevaan sääntelyyn lisättäväksi säännöksen, jonka mukaan vaalilautakuntaan ei voi kuulua saamelaiskäräjien jäseniä eikä varajäseniä. Lisäksi valiokunta ehdottaa, että vaalilautakunnan työhön ei voi osallistua henkilö, joka on ehdolla saamelaiskäräjävaaleissa. Valiokunta ehdottaa näitä muutoksia tarkoittavan momentin lisäämistä lakiehdotuksen 20 §:ään. Saamelaiskäräjiin sovelletaan 4 a §:n mukaan hallintolakia, joten vaalilautakunnan työskentelyssä on lisäksi otettava huomioon hallintolain 27 ja 28 §:n yleiset esteellisyyssäännökset.

Nykyisin vaalilautakunta käsittelee hakemuksia vaaliluetteloon ottamiseksi vain vaalivuosina. Saamelaiskäräjälain muutosehdotuksen 23 §:n 2 momentin mukaan vaalilautakunnan on käsiteltävä hakemukset vaaliluetteloon ottamiseksi ilman aiheetonta viivytystä, mikä tarkoittaa pykälän perustelujen mukaan, että vaalilautakunnan tulee jatkossa kokoontua käsittelemään hakemuksia muutamia kertoja vuodessa. Valiokunta pitää muutosta tärkeänä ja korostaa, että vaalilautakunta tulee jatkossa valita heti uusien saamelaiskäräjien kokoonnuttua, kuten muutkin toimielimet, ja lautakunnan kokousmäärien lisääntyminen tulee ottaa asianmukaisella tavalla huomioon myös saamelaiskäräjien määrärahoista päätettäessä.

Saamelaiskäräjien kokoonpano

Saamelaiskäräjien jäsenmäärää ehdotetaan nostettavaksi 21:stä 25:een saamelaisten kokonaismäärän kasvun vuoksi. Samalla ehdotetaan muutoksia ns. kuntakiintiöihin, jotka määrittävät saamelaisalueen eri kunnista valittavien jäsenten vähimmäismäärän. Inarin kunnasta ehdotetaan valittavaksi vähintään viisi jäsentä, Utsjoen kunnasta neljä, Enontekiön kunnasta kolme ja Sodankylän kunnan Lapin paliskunnan alueelta kaksi jäsentä sekä yksi varajäsen kustakin mainitusta kunnasta. Lisäksi ehdotetaan, että kotiseutualueen ulkopuolelta valitaan vähintään yksi jäsen ja varajäsen. Nykyisen lain mukaan kaikista kotiseutualueen kunnista valitaan vähintään kolme jäsentä ja yksi varajäsen.

Ehdotetuissa säännöksissä otetaan nykyistä paremmin huomioon saamelaisten alueellinen jakautuminen ja lisätään siten saamelaiskäräjien alueellista edustavuutta. Valiokunta puoltaa muutosehdotusten hyväksymistä ja pitää tärkeänä, että saamelaiskäräjien alueellinen edustavuus turvataan ottamalla kiintiösäännöksissä aiempaa paremmin huomioon saamelaisten jakautuminen kotiseutualueen kuntien kesken. Samalla valiokunta kiinnittää huomiota tarpeeseen selvittää, voitaisiinko saamelaiskäräjien kokouksen ja käräjien hallituksen suhdetta kehittää kunnanvaltuuston ja kunnanhallituksen välisen suhteen suuntaan.

Eduskunnalle annettava kertomus

Lakiehdotuksen 7 §:n mukaan saamelaiskäräjät laatii vuosittain eduskunnalle kertomuksen saamelaisia koskevien asioiden kehityksestä. Nykyisin saamelaiskäräjät toimittaa kertomuksensa oikeusministeriölle, joka liittää sen sellaisenaan hallituksen vuosikertomukseen. Perustelujen mukaan (s. 20/I) nykyinen menettely ei ole omiaan lisäämään saamelaisia koskevien asioiden saamaa huomiota eduskunnassa.

Perustuslain 46 §:n 2 momentin mukaan eduskunnalle annettavista kertomuksista voidaan säätää lailla, joten ehdotus ei ole ongelmallinen perustuslain kannalta. Valiokunnan käsityksen mukaan suoraan eduskunnalle annettava kertomus tarjoaa nykyistä paremmat mahdollisuudet eduskunnalle seurata ja arvioida keskitetysti saamelaisia koskevien asioiden tilaa ja kehitystä.

Kielelliset oikeudet

Valiokunta kiinnittää huomiota saamen kielilain (1086/2003) säännöksiin, joilla saamelaiskäräjälain saamelaismääritelmä voi kytkeytyä henkilön oikeuksiin saada palveluja saamen kielellä. Saamen kielilain 3 §:n 2 kohdan mukaan saamen kielilaissa tarkoitetaan saamelaisella saamelaiskäräjälain 3 §:ssä tarkoitettua saamelaista. Lain 7 §:n mukaan saamelaisella, jolla on kotikunta Suomessa, on oikeus ilmoittaa väestötietojärjestelmään tallennettavaksi äidinkielekseen saame. Lain 4 ja 12 §:ssä säädetään saamelaisen oikeudesta käyttää saamea asioidessaan viranomaisten kanssa.

Päivähoitolain (36/1973) 11 §:n 2 momentin mukaan kunnan on huolehdittava siitä, että lasten päivähoitoa voidaan antaa lapsen äidinkielenä olevalla suomen-, ruotsin- tai saamenkielellä. Lapsen huoltajat päättävät, minkäkielistä päivähoitopaikkaa he lapselleen hakevat. Yleensä lapselle haetaan senkielistä palvelua, joka vastaa väestötietojärjestelmään ilmoitettua äidinkieltä. Saadun selvityksen mukaan päivähoitoviranomaiset luottavat yleensä vanhempien ilmoitukseen lapsen äidinkielestä. Koska kunta on velvollinen järjestämään päivähoitoa saamen kielellä vain niille lapsille, joiden äidinkieli on saame, kunta voi viime kädessä nojautua järjestämisvelvollisuudessaan väestötietojärjestelmään merkittyyn äidinkieleen.

Saamenkielisillä kielipesillä pyritään elvyttämään saamen kieltä (koltan-, pohjois- ja inarinsaame). Kielipesällä tarkoitetaan kielelliselle vähemmistölle tai alkuperäiskansalle tarkoitettua toimintaa, jossa kaikki toiminta tapahtuu pelkästään kyseisellä kielellä, vaikka osallistujat eivät osaisi sitä lainkaan. Kielipesät on suunnattu lapsille, joiden äidinkieli ei ole saame ja jotka eivät osaa saamen kieltä lainkaan tai osaavat sitä hyvin vähän. Kielipesätoimintaa järjestetään erilaisin toimintamuodoin esim. kerhotoimintana. Jos kielipesämenetelmää käytetään päivähoidossa, siinä noudatetaan lasten päivähoitoa koskevia säännöksiä.

Saamen kielilakia koskeneen hallituksen esityksen (HE 46/2003 vp) perusteluissa kiinnitetään huomiota siihen, että saamenkielisiä on saamelaiskäräjien tekemien selvitysten mukaan enemmän kuin väestötietojärjestelmän perusteella laaditut viralliset tilastot osoittavat. Mahdollisina syinä tähän mainitaan menneiden vuosikymmenten viranomaiskäytäntö ja se, että tuolloin kielivähemmistöihin kuuluvat henkilöt saattoivat ilmoittaa äidinkielekseen suomen, vaikka todellisuudessa näin ei ehkä ollut. Kielitilastojen virheellisyyteen voi vaikuttaa myös se, että äidinkieleksi voi rekisteröidä ainoastaan yhden kielen, mikä voi aiheuttaa ongelmia kaksikielisille. Jos saamen kielen ensimmäisenä kielenään oppineen henkilön äidinkieleksi on väestötietojärjestelmässä tallennettu suomen kieli, voi tämä perustelujen mukaan aiheuttaa hänen alenevaa polvea olevien sukulaistensa kohdalla sen, että heitä ei katsota saamelaisiksi, vaikka he todellisuudessa täyttäisivätkin kieliperusteisen saamelaismääritelmän kriteerit.

Valiokunta ei pidä perusteltuna, että lapsen oikeuksia saada päivähoitoa saamen kielellä rajoitetaan saamen kielilaissa olevilla säännöksillä, jotka kytkevät yhteen saamelaiskäräjälain 3 §:n mukaisen saamelaismääritelmän ja oikeuden ilmoittaa saame äidinkieleksi väestötietojärjestelmään. Väestötietojärjestelmästä ja Väestörekisterikeskuksen varmennepalveluista annetun lain (661/2009) 13 §:n 1 momentin 20 kohdan mukaan väestötietojärjestelmään talletetaan henkilön ilmoittama äidinkieli ja asiointikieli. Valiokunta katsoo, että myös saamelaisten kohdalla pitää riittää henkilön oma ilmoitus äidinkielestä tai huoltajien ilmoitus lapsensa äidinkielestä. Vastaavasti valiokunta katsoo, että myöskään oikeutta asioida saamen kielellä viranomaisissa ei tule liittää saamelaiskäräjälain saamelaismääritelmään.

Valiokunta pitää välttämättömänä, että hallitus selvittää pikaisesti tarpeen muuttaa saamen kielilakia edellä esitetyllä tavalla.