Perustelut

Sosiaali- ja terveysvaliokunta on käsitellyt valtioneuvoston selontekoa oman toimialansa osalta ja rajoittaa lausuntonsa toimialansa kannalta selonteon keskeisimpiin kysymyksiin.

Alkuartiklat ja perusoikeuskirja

Ehdotukseen sopimukseksi Euroopan perustuslaista on kirjattu useita sosiaalipoliittisia tavoitteita, mitä on pidettävä merkittävänä. Pyrkimyksenä on luoda unioni, jonka perustana on "erittäin kilpailukykyinen sosiaalinen markkinatalous" ja jonka tavoitteena on täystyöllisyys ja sosiaalinen kehitys. Lisäksi unioni torjuu sosiaalista syrjäytymistä ja syrjintää ja edistää yhteiskunnallista oikeudenmukaisuutta ja sosiaalista suojelua, miesten ja naisten tasa-arvoa, sukupolvien välistä yhteisvastuuta ja lasten oikeuksien suojelua. Nämä yleisiä periaatteita koskevat artiklat korostavat unionin sosiaalipolitiikan peruslähtökohtia. Vaikka tavoiteartiklat eivät anna välitöntä lainsäädännöllistä toimivaltaa, ne korostavat myös unionin kansalaisten sosiaalisia oikeuksia ja oikeutta sosiaaliturvaan. Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen mahdollisesti tukeutuessa oikeuskäytännössään tavoitemääräyksiin saattaa määräyksillä olla vastaisuudessa suurikin merkitys.

Perusoikeuskirjan sisällyttäminen perustuslailliseen sopimukseen on merkityksellinen, koska sen määräyksistä tulee oikeudellisesti sitovia. Perusoikeuskirjassa korostetaan voimakkaasti sosiaalisia arvoja, ja sosiaalisia oikeuksia koskevat kysymykset nousevat unionissa esille uudella tavalla. Unionin sosiaalipolitiikan kehityksen kannalta perusoikeuskirjalla osana perustuslakia voi olla hyvinkin suuri merkitys tulevaisuudessa, tuomioistuimen soveltaessa sen säännöksiä.

Julkiset peruspalvelut ja kauppapolitiikka

Konventin ehdotuksen mukaan yhteinen kauppapolitiikka kuuluu jatkossa unionin yksinomaiseen toimivaltaan. Konventti esittää kaikkien palvelujen kaupan siirtämistä unionin kauppapoliittiseen toimivaltaan ja lisää suorat ulkomaiset sijoitukset yhteisen kauppapolitiikan alaan. Sopimusehdotuksen III-227 artikla sisältää yleismääräykset kaikkia unionin kansainvälisiä sopimuksia varten. Artiklan 9 kohtaan sisältyy päätöksentekoa koskeva pääsääntö, jonka mukaan neuvosto tekee kaikki sopimuksia koskevat ratkaisunsa määräenemmistöllä, paitsi jos sopimus koskee alaa, jolla unionin sisäisen säädöksen antaminen edellyttää yksimielisyyttä. Näin perustuslaillinen sopimus täyttää sen vaatimuksen, ettei kauppapolitiikan kautta vaikuteta sisäisesti unionin ja jäsenvaltioiden väliseen toimivallanjakoon tai yhdenmukaisteta kansallista säännöstöä aloilla, joilla jäsenvaltioiden asetusten ja lakien yhdenmukaistaminen ei perustuslaillisen sopimuksen mukaan ole mahdollista. Lisäksi artikla III-217 edellyttää, että neuvoteltavien sopimusten tulee olla unionin politiikkojen sisäisten sääntöjen mukaisia. Määräysten tarkoituksena on varmistaa, että kauppapolitiikan kautta ei voida supistaa hyvinvointi- ja kulttuuripalveluita koskevaa kansallista toimivaltaa.

Sopimusehdotuksen III-217 artikla sisältää erityismääräykset kauppapolitiikkaan kuuluvista sopimuksista. Tämän artiklan mukaan yksimielisyysvaatimus sopimuksia tehtäessä ulottuu henkilöiden liikkumista edellyttävään palvelukauppaan sekä erikseen mainittuihin kulttuuri- tai audiovisuaalisten palvelujen kauppaan. Kuitenkin sopimusehdotuksen mukaan unionin sisäisistä säännöksistä päätetään yksimielisesti useammissa tapauksissa kuin mitä III-217 artiklassa on mainittu. Näin ollen jos tämän artiklan erityismääräys — erityis- ja yleismääräysten keskinäistä suhdetta koskevan periaatteen mukaisesti — syrjäyttää artiklan III-227 yleismääräyksen päätöksentekotavasta, niin kauppapoliittisilla sopimuksilla voitaisiin päättää määräenemmistöllä asioista, jotka sisäisesti kuitenkin kuuluisivat yksimielisyyden piiriin. Tämä olisi ristiriidassa sen periaatteen kanssa, että päätöksentekosäännön sopimuksia tehtäessä tulee seurata päätöksentekosääntöä sisäisissä normeissa.

Valiokunnan näkemyksen mukaan sopimusluonnosta tulisi välttämättä selkeyttää päätöksentekosäännöksen suhteen siten, että edellämainittu epäselvyys poistuisi eikä kauppapoliittisten sopimusten kautta voisi vaikuttaa unionin sisäiseen toimivallanjakoon eikä yhtenäistää säädöksiä silloin, kun se unionin perustuslaillisen sopimuksen mukaan ei ole mahdollista. Sen vuoksi selkeintä olisi kirjata perustuslailliseen sopimukseen julkisia peruspalveluja koskeva päätöksenteon yksimielisyysvaatimus, joka siis koskee tilannetta, jossa neuvosto antaa komissiolle mandaatin kauppapoliittisten sopimusten neuvottelua varten tai hyväksyy komission neuvotteleman sopimuksen. Tämä sopimuskohta on erityisen merkityksellinen sosiaali- ja terveyspalveluiden kohtelun kannalta.

Peruspalvelut ja sisämarkkinat

Sisämarkkinoita koskevissa säännöksissä on peruspalveluiden osalta keskeistä, kuinka unionin perustuslaillisessa sopimuksessa varmistetaan, että julkiset peruspalvelut säilyvät kansallisessa päätösvallassa. Valtioneuvosto toteaa selonteossa, että peruspalveluiden asema olisi ensisijaisesti turvattava palveluiden vapaata liikkumista koskevien määräysten (III-14—68 artiklat) yhteydessä. Unionin vahva toimivalta kilpailu- ja sisämarkkinaoikeudellisilla aloilla on heijastunut yhteisön tuomioistuimen oikeuskäytäntöön ja laajentanut asteittain yhteisön toimivaltaa myös terveyspalveluja tai sosiaalista suojelua koskeviin kysymyksiin, jotka kuuluvat jäsenvaltioiden toimivaltaan. Tuomioistuinkäytännön kautta toimivallan laajennus on tapahtunut, vaikka nykyisen perustamissopimuksen kansanterveyttä ja terveyspalveluita koskevassa artiklassa selvästi todetaan, että yhteisö kunnioittaa täysimääräisesti jäsenvaltioiden velvollisuuksia järjestää ja tarjota terveyspalveluita ja lääkinnällistä hoitoa. Tuomioistuimen vakiintuneessa tulkintakäytännössä on kuitenkin katsottu, että vaikka terveyspalvelujen järjestäminen kuuluu kansalliseen toimivaltaan, tulee tätä valtaa käytettäessä kunnioittaa perussopimuksen turvaamia vapauksia. Tuomioistuimen ratkaisut ovat perustuneet sisämarkkinoita koskeviin artikloihin, ja niillä on rajoitettu jäsenvaltioille kuuluvaa valtaa päättää terveyspalveluista. Ehdotus perustuslailliseksi sopimukseksi ei tuo muutosta nykytilanteeseen, vaan merkitsee nykyisen epäselvyyden ja epävarmuuden jatkumista terveyspalvelujen järjestämisen ja sisämarkkinoiden ja kilpailuoikeuden suhteen määrittelyssä. Valiokunta pitää välttämättömänä, että hallitusten välisessä konferenssissa sisämarkkinoita koskeviin säännöksiin pyritään valtioneuvoston esittämin tavoin lisäämään selkeä säännös siitä, ettei sisämarkkinoita koskevan luvun määräyksillä puututa jäsenvaltioiden velvollisuuksiin rahoittaa, järjestää ja tarjota terveyspalveluita.

Yleistä taloudellista etua koskevat palvelut

Peruspalveluita koskevan toimivallanjaon kannalta on ongelmallista, että sopimusehdotukseen on lisätty oikeusperusta yleishyödyllisten palvelujen sääntelylle. Artiklan III-6 mukaan eurooppalailla määriteltäisiin periaatteet ja edellytykset sille, miten yleistä taloudellista etua koskevat palvelut voivat täyttää tehtävänsä rajoittamatta kuitenkaan tiettyä julkista tukea koskevien artiklojen soveltamista. Näiden palvelujen osalta konventti ehdottaa komissiolle mahdollisuutta säädellä näistä eurooppalailla.

Selonteossa todetaan, että yleistä taloudellista etua koskevien palvelujen määritelmästä ja sen suhteesta yleishyödyllisiin palveluihin on eri jäsenvaltioiden kesken erilaisia näkemyksiä, minkä vuoksi on vaikea ennakolta arvioida, mitä mahdollisella eurooppalailla saavutettaisiin. Valiokunta jakaa sen valtioneuvoston näkemyksen, ettei uutta oikeusperustaa yleishyödyllisten palvelujen sääntelylle tulisi avata, koska artiklassa tarkoitettujen palvelujen piiri jää epäselväksi eikä yhtenäistä käsitteellistä tulkintaa yleishyödyllisistä palveluista ole unionin tasolla olemassa. Traditionaalisesti yleishyödyllisillä palveluilla on tarkoitettu muita julkisia, lähinnä kunnallisteknisiä veteen, sähköön, muuhun energiaan sekä telekommunikaatioon liittyviä palveluja, ei sen sijaan esimerkiksi sosiaali- ja terveyspalveluita. Jos uusi oikeusperusta avattaisiin, olisi välttämätöntä rajata julkiset peruspalvelut sen ulkopuolelle ja näin varmistaa, että päätösvalta niiden järjestämisessä säilyy tulevaisuudessakin kunkin jäsenvaltion omassa toimivallassa.

Sosiaaliturvan koordinointi

Uuden perustuslaillisen sopimuksen lähtökohtana on, että sosiaalipolitiikan perusperiaatteiden määrittely säilyy kansallisessa toimivallassa. Sopimusehdotuksessa tärkein sosiaalipolitiikan alan toimivalta-artikla (III-21) koskee sosiaaliturvajärjestelmien koordinointia eli yhteensovittamista, ja sen sisältö on säilynyt toimivallan laajuuden osalta ennallaan. Lainsäädäntöä voidaan edelleen antaa vain maasta toiseen liikkuvien työntekijöiden ja ammatinharjoittajien sekä heidän perheenjäsentensä sosiaaliturvan järjestämisestä. Sillä ei siten voida harmonisoida sosiaaliturvaa koskevaa lainsäädäntöä muutoin vaan säätää ainoastaan niistä tilanteista, joissa ao. henkilöt liikkuvat maasta toiseen.

Sosiaaliturvan yhteensovittamista koskevat säännökset voidaan artiklan mukaan antaa joko eurooppalailla tai -puitelailla. Eurooppalaki vastaisi luonteeltaan nykyistä yhteensovittamisasetusta ja olisi jäsenmaita suoraan sitova. Jos säännökset annetaan eurooppapuitelailla, tulee sen määräykset sisällyttää kansalliseen sosiaaliturvalainsäädäntöön. Lainsäädännön läpinäkyvyyden, ymmärrettävyyden sekä hallinnoinnin kannalta kansalliseen lainsäädäntöön sisällytettävät säännökset saattaisivat olla jopa parempi vaihtoehto kuin sellaisenaan voimaantuleva unionin lainsäädäntö. Sääntelyn alaan sääntelytavan valinta ei vaikuttaisi, ja käytännössä ero ei olisi merkittävä.

Nykyisen perustamissopimuksen mukaan sosiaaliturvan koordinointilainsäädäntö hyväksytään ministerineuvoston yksimielisellä päätöksellä ja yhteispäätösmenettelyssä Euroopan parlamentin kanssa. Konventin ehdotuksen mukaan sosiaaliturvan yhteensovittamislainsäädäntö hyväksyttäisiin määräenemmistöllä. Tältä osin kyse on merkittävästä muutoksesta. Muutos on kuitenkin perusteltu, koska yhteensovittamislainsäädännön muuttaminen ja uudenaikaistaminen on yksimielisyysvaatimuksen vuoksi hidasta. Vanhentuneen ja vaikeaselkoisen lainsäädännön seurauksena tuomioistuin on ottanut lainsäätäjän roolin ja muokannut ratkaisuillaan merkittävästi yhteisön sosiaaliturvan koordinointia. Lisäksi on huomattava, että päätöksenteon yksimielisyysvaatimuksella ei ole ollut mahdollista torjua Suomen kannalta vaikeimpia kysymyksiä, kuten esimerkiksi velvollisuutta maksaa sosiaalietuuksia ulkomaille. Valtioneuvoston näkemys tavallisen lainsäätämisjärjestyksen ulottamisesta sosiaaliturvan koordinointiin on näin hyväksyttävä.

Avoimen koordinaation menetelmä

Vaikka sopimusehdotuksessa sosiaalipolitiikan alalla unionin lainsäädännöllinen toimivalta hieman laajenee ja perustuu aikaisempaa enemmän määräenemmistöpäätöksiin, ei unionilla lainsäädännön alueella ole vahvaa sosiaalipoliittista ulottuvuutta vahvan kilpailu- ja sisämarkkinaoikeudellisen toimivallan vastapainona. Tätä puutetta on viime vuosina paikattu avoimen koordinaation menetelmäksi kehitetyn yhteistoiminnan puitteissa. Avoimen koordinaation menetelmäksi myöhemmin nimetty sosiaalisen suojelun seuranta aloitettiin Suomen puheenjohtajakaudella syksyllä 1999, ja tähän mennessä sosiaali- ja terveyspolitiikan alueella menetelmää on käytetty köyhyyden ja sosiaalisen syrjäytymisen vastaisen toiminnan, eläkepolitiikan sekä terveydenhuollon ja vanhustenhuollon koordinointiin. Avoimesta koordinaatiosta on muodostunut unionin sosiaalipolitiikassa tärkeä ohjausmenetelmä, jossa komissiolla on keskeinen rooli. Jäsenvaltiot ovat korostaneet avoimen koordinaation luonnetta yhteistyön, oppimisen ja kokemusten vaihdon välineenä.

Sopimusehdotukseen on sisällytetty kirjaukset avoimen koordinaation menetelmää muistuttavista keinoista sosiaalipolitiikkaa ja kansanterveyttä koskeviin artikloihin (III-107 ja III-179). Vastaavat kirjaukset sisältyvät myös tutkimusta ja teknologista kehitystä koskevaan artiklaan (III-148) ja teollisuutta koskevaan artiklaan (III-180). Artikloissa komissio oikeutetaan tekemään aloitteita, joilla on tarkoitus vahvistaa suuntaviivoja ja indikaattoreita, järjestää tietojen vaihtoa parhaista käytännöistä sekä tehdä seurantaa ja arviointia. Sääntelyn perusteella avoimen koordinaation menetelmän soveltamisen voidaan katsoa laajentuvan ja vakiintuvan entisestään. Komissiolle annetaan vahvempi rooli menetelmän toteuttamisessa komission aloiteoikeuden tullessa kirjatuksi perustuslakiin. Samalla jäsenvaltioiden ei-sitovan yhteistyön ja tietojen vaihdon sijasta korostuu avoimen koordinaation menetelmän ohjausvaikutus.

Vaikka neljään alakohtaiseen artiklaan on edellä kuvatusti sisällytetty avoimen koordinaation menetelmän keinoja, ei avoimen koordinaation menetelmästä sisällytetty sopimusehdotukseen nimenomaista yleislauseketta uutena toimintamenetelmänä lainsäädäntötyön rinnalla. Menetelmä jatkuu hieman epämääräisenä yhteistoimintana jäsenmaiden ja komission välillä, ja sen suhde Euroopan unionin lainsäädäntötoimintaan ja instituutiorakenteisiin jää määrittelemättä. Valiokunta suhtautuu hyvin varauksellisesti avoimen koordinaation menetelmän käytön laajentamiseen ja pitää valtioneuvoston tavoin hyvänä, ettei sopimusehdotuksessa määritellä avoimen koordinaation menetelmän käyttöä. Näin menetelmä säilyy joustavana poliittisen yhteistyön välineenä. Valiokunta toteaa, ettei unionin toimivaltaa saisi jatkossakaan laajentaa ikään kuin kiertotietä aloille, joilla ei ole oikeusperustaa toimivallalle.

Valiokunta kiinnittää vielä huomiota siihen, että kansanterveyttä koskevaan artiklaan on lisätty viittaus avoimen koordinaatiomenetelmän käyttöön kansanterveyden alalla, sen sijaan ehdotus tupakan ja alkoholin kansanterveydelle haitallisten vaikutusten ehkäisyn ja hallinnan lisäämisestä unionin toimivaltaan tukitoimenpiteitä varten ei menestynyt konventissa. Valiokunta pitää kuitenkin tärkeänä, että mainittu lisäys pyrittäisiin jatkotyöskentelyssä aikaansaamaan.

Suomen työeläketurvan poikkeusasema

Valtioneuvoston selonteossa todetaan, että hallitusten välisessä konferenssissa tulee tehdä pöytäkirja, jossa tyhjentävästi luetellaan kumottava ja voimaanjäävä primäärioikeus. Konventissa ei nimenomaisesti käsitelty jäsenmaiden liittymissopimuksia ja niiden määräysten voimaanjäämistä, vaan tämä työ on jätetty hallitusten väliselle konferenssille. Valtioneuvosto toteaa selonteossa, että Ahvenanmaalle liittymissopimuksessa sovittu poikkeusasema tulee varmistaa liittämällä tätä koskeva pöytäkirja perustuslailliseen sopimukseen. Selonteossa ei sen sijaan nosteta muita kysymyksiä esille tässä tarkoituksessa.

Suomen liittyessä Euroopan unioniin lakisääteinen työeläketurva sai liittymisasiakirjan 29 artiklassa ja liitteessä I poikkeusaseman siten, että Suomi sai oikeuden poiketa velvoitteesta saattaa ensimmäinen henkivakuutusdirektiivi voimaan siltä osin kuin sitä olisi muutoin sovellettava työntekijäin eläkelaissa säädettyyn vakuutustoimintaan. TEL-poikkeus oli osa Suomen neuvottelutulosta jo ETA-sopimuksessa ja myöhemmin liityttäessä Euroopan unioniin. Poikkeus toteutettiin henkivakuutusdirektiiviin otetulla säännöksellä. Henkivakuutusdirektiivin soveltaminen työntekijäin eläkelain mukaiseen vakuutustoimintaan olisi merkinnyt rajat ylittävää palvelutarjontaa, jolloin lakisääteisen työeläkejärjestelmän toiminta olisi vaarantunut. Ne perusteet, joilla mainittu rajaus tehtiin, ovat edelleen olemassa. Mikäli liittymissopimuksen määräys kumoutuisi, säilyisi Suomen TEL-järjestelmää koskeva poikkeus kyllä henkivakuutusdirektiivissä, mutta se voitaisiin poistaa muuttamalla direktiiviä määräenemmistöpäätöksellä.

Valiokunta toteaa, että Suomen työeläkejärjestelmää koskeva poikkeus on kirjattava myös uuteen perustuslailliseen sopimukseen niin, että se turvaa voimassaolevan käytännön jatkumisen, koska kysymys on keskeisestä osasta lakisääteistä sosiaaliturvaamme, jonka asemaa ei tule muuttaa siitä, mitä liittymissopimuksessa sovittiin. Näin ollen valtioneuvoston esittämä vaatimus jäsenvaltioiden hallitusten oikeudellisten asiantuntijoiden mahdollisuudesta osallistua primäärioikeuden voimassaoloa koskevaan työhön on tärkeä ja sen toteutumisesta tulee hallitusten välisessä konferenssissa huolehtia, jotta työeläkejärjestelmää koskeva poikkeus ei jää vain henkivakuutusdirektiivissä olevan säännöksen varaan.